Pełny tekst orzeczenia SK 83/22

78/A/2026
POSTANOWIENIE
z dnia 9 czerwca 2026 r.
Sygn. akt SK 83/22
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Jarosław Wyrembak - przewodniczący
Stanisław Piotrowicz
Justyn Piskorski
Bogdan Święczkowski - sprawozdawca
Andrzej Zielonacki,
po
rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2026 r., skargi konstytucyjnej
spółki […] sp. z o.o. o zbadanie zgodności:
5) art.
15zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. powołanej w punkcie 4, rozumianego w ten sposób,
że „na jego podstawie Naczelny Sąd Administracyjny może skierować sprawę do rozpoznania
na posiedzeniu niejawnym wbrew wnioskowi strony i bez wykazania przesłanki konieczności
rozpoznania sprawy i przy braku uzasadnienia niemożliwości przeprowadzenia jej na
odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku” oraz „umożliwia
odstąpienie od publicznego ogłoszenia wyroku”, z art. 45 w związku z art. 2 oraz art. 45
w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
1) art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7 w związku z art.
30 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz.
1333), rozumianych w ten sposób, że „organ nadzoru budowlanego może wydać nakaz
rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie
odbiegający od ustaleń i warunków określonych «w przepisach» (art. 50 ust. 1 pkt 4
in
fine
[ustawy – Prawo budowlane]) w sytuacji gdy owa sprzeczność z
przepisami była znana organowi na etapie dokonania przez inwestora zgłoszenia i organ
nie zgłosił skutecznie w tej procedurze sprzeciwu”, z art. 2, art. 21 ust. 1 w związku z
art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 22 w związku z art. 20 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji,
2) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy – Prawo budowlane „(wcześniej
przed nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r. art. 29 ust. 2 pkt 6 …) rozumianego w ten
sposób, że nie każde wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic
lub urządzeń reklamowych zwolnione jest z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na
budowę, a dla oceny zastosowania przepisu znaczenie mają cechy obiektu budowlanego takie
jak jego gabaryty oraz trwałość związania z gruntem, stanowiące nieskonkretyzowane
kryteria pozaustawowe nieobjęte brzmieniem tego przepisu”, z art. 2, art. 7, art. 21
ust. 1 w związku z art. 64, art. 20 w związku z art. 22 oraz z art. 32 w związku z art.
22 Konstytucji,
3) art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie
niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774)
w związku z art. 37a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), „rozumian[ych] w ten sposób,
że rada gminy może w sposób dowolny i nieograniczony żadnym terminem utrzymywać w mocy
przepisy prawa miejscowego sprzeczne z przepisami [ustawy o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym] ukształtowanymi mocą wejścia w życie [ustawy o zmianie
niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu], co skutkuje
zróżnicowaniem zastosowania przepisów rangi ustawowej, tj. przepisów [ustawy o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], w stosunku do adresatów tych przepisów w
zależności od tego, czy dana rada gminy zdecydowała się na wypełnienie upoważnienia
wskazanego w art. 37a ust. 1 i 3 [ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym]”, z art. 2, art. 32 w związku z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 oraz
art. 7 w związku z art. 87 w związku z art. 94 Konstytucji,
4) art. 15zzs
4
ust. 1 i 3
ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem,
przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi
sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.; w wersji sprzed zmian wprowadzonych art.
4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego
oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1090), „jako sformułowan[ego] w sposób
niejasny, niepoprawny i nieprecyzyjny uniemożliwiając prawidłowe zdekodowanie
jednoznacznej normy prawnej”, z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji,
6) § 1 pkt 1 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz
wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących
przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z
objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym z art. 45 w związku z art. 2
oraz art. 45 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
postanawia:
umorzyć postępowanie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Uzasadnienie
I
1
1. W skardze
konstytucyjnej z 15 października 2021 r. spółka […] sp. z o.o. (dalej: skarżąca lub
spółka) wniosła o zbadanie zgodności:
2
1) art. 50 ust. 1
pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7 w związku z art. 30 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7
lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: prawo budowlane)
rozumiane w ten sposób, że „organ nadzoru budowlanego może wydać nakaz rozbiórki
obiektu budowlanego z uwagi na wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie
odbiegający od ustaleń i warunków określonych «w przepisach» (art. 50 ust. 1 pkt 4
in
fine
[prawa budowlanego]) w sytuacji gdy owa sprzeczność z
przepisami była znana organowi na etapie dokonania przez inwestora zgłoszenia i
organ nie zgłosił skutecznie w tej procedurze sprzeciwu”, z art. 2, art. 21 ust. 1 w
związku z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 22 w związku z art. 20 w
związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
3
2) art. 29 ust. 3
pkt 3 lit. c prawa budowlanego „(wcześniej przed nowelizacją z dnia 13 lutego 2020
r. art. 29 ust. 2 pkt 6 …) rozumian[ego] w ten sposób, że nie każde wykonywanie
robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic lub urządzeń reklamowych
zwolnione jest z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a dla oceny
zastosowania przepisu znaczenie mają cechy obiektu budowlanego takie jak jego
gabaryty oraz trwałość związania z gruntem, stanowiące nieskonkretyzowane kryteria
pozaustawowe nieobjęte brzmieniem tego przepisu”, z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 w
związku z art. 64, art. 20 w związku z art. 22 oraz z art. 32 w związku z art. 22
Konstytucji;
4
3) art. 12 ust. 1
i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze
wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774; dalej: ustawa
krajobrazowa) w związku z art. 37a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741; dalej:
u.p.z.p. lub ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym) „rozumian[ych] w ten sposób,
że rada gminy może w sposób dowolny i nieograniczony żadnym terminem utrzymywać w
mocy przepisy prawa miejscowego sprzeczne z przepisami [ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym] ukształtowanymi mocą wejścia w życie [ustawy krajobrazowej], co
skutkuje zróżnicowaniem zastosowania przepisów rangi ustawowej, tj. przepisów
[ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym], w stosunku do adresatów tych przepisów w
zależności od tego, czy dana rada gminy zdecydowała się na wypełnienie upoważnienia
wskazanego w art. 37a ust. 1 i 3 [ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym]”, z art.
2, art. 32 w związku z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 7 w związku z
art. 87 w związku z art. 94 Konstytucji;
5
4) art. 15zzs
4
ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych
rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,
innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842,
ze zm.; dalej: ustawa marcowa w wersji sprzed zmian wprowadzonych art. 4 pkt 3
ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz
niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1090), „jako sformułowan[ego] w sposób
niejasny, niepoprawny i nieprecyzyjny uniemożliwiając prawidłowe zdekodowanie
jednoznacznej normy prawnej”, z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 2
Konstytucji;
6
5) art. 15zzs
4
ust. 3 ustawy marcowej, rozumianego w ten sposób, że „na
jego podstawie Naczelny Sąd Administracyjny może skierować sprawę do rozpoznania na
posiedzeniu niejawnym wbrew wnioskowi strony i bez wykazania przesłanki konieczności
rozpoznania sprawy i przy braku uzasadnienia niemożliwości przeprowadzenia jej na
odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku” oraz „umożliwia
odstąpienie od publicznego ogłoszenia wyroku”, z art. 45 w związku z art. 2 oraz
art. 45 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
7
6) § 1 pkt 1
zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października
2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie
Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu
zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego
Warszawy obszarem czerwonym (dalej: zarządzenie nr 39) z art. 45 w związku z art. 2
oraz art. 45 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
8
Skarga została
wniesiona na tle następującego stanu faktycznego.
9
Skarżąca prowadzi
działalność gospodarczą, polegającą na wynajmowaniu powierzchni handlowych
poszczególnym sprzedawcom. Pozyskała prawo do nieruchomości, aby umieścić na niej
szyld z informacją o swoich najemcach, gdyż informacja o tym, jacy handlowcy oferują
usługi w budynku, jest elementem niezbędnym do skutecznego prowadzenia działalności
gospodarczej przez skarżącą.
10
Skarżąca
otrzymała zgodę na wykonanie robót budowlanych polegających na realizacji prac
ziemnych obejmujących m.in. posadowienie szyldu informującego o działalności spółki.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w wyniku przeprowadzonej kontroli
robót budowlanych prowadzonych przez spółkę wszczął z urzędu postępowanie
administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych. W wyniku postępowania
wspomniany organ nakazał spółce rozbiórkę szyldu, gdyż wykonanie tych robót
odbiegało od ustaleń i warunków wskazanych w innych przepisach zakazujących
lokowania reklam wolnostojących. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego (dalej: WSA), którą ten sąd oddalił w całości. Wyrok WSA został
zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), którą
ten sąd oddalił na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca wskazała wyrok wydany przez NSA
jako ostatecznie rozstrzygający o jej konstytucyjnych prawach i wolnościach.
11
Zdaniem
skarżącej, sytuacja, w której skarżąca otrzymała prawo do postawienia szyldu we
wskazanym miejscu, a następnie otrzymała nakaz jego rozbiórki, stanowi arbitralne i
niespodziewane „dla obywatela «odwrócenie» skutków braku zastosowania się przez
organy administracji do procedury ustalonej przez ustawodawcę, kosztem utraty praw
nabytych podmiotu dokonującego zgłoszenia” (skarga, s. 7).
12
Uzasadniając
zarzut z punktu 1
petitum
skargi, skarżąca
zaznaczyła, że wskazane przez nią przepisy umożliwiają wydanie nakazu rozbiórki w
odniesieniu do inwestycji zrealizowanej w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie
potwierdzone decyzją innego organu administracyjnego. Naruszają one zasadę
demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), w tym zasady zaufania do
państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę ochrony prawa własności oraz swobody
działalności gospodarczej. Inwestor nie może polegać na rozstrzygnięciach organu
administracji publicznej, ponieważ mogą one zostać następczo zmienione na podstawie
identycznego stanu faktycznego, przy czym odpowiedzialność za ewentualne omyłki czy
zaniedbania organu przerzucona zostaje na inwestora. W oparciu o obowiązujące
przepisy właściciel nieruchomości lub inwestor nie może być pewien, że nie spotkają
go negatywne konsekwencje, nawet jeśli będzie postępował zgodnie z przepisami i w
zaufaniu do obowiązujących procedur. Ponadto, spółka dostosowała się do
obowiązujących norm prawnych, tj. wniosła zgłoszenie, a także wstrzymała się z
wykonaniem robót budowlanych, aż do uzyskania przez zgłoszenie przymiotu
ostateczności. Uzyskała również dodatkowe potwierdzenie zgodności z prawem
postępowania związanego z robotami budowlanymi na nieruchomości, a mimo to zarzucono
jej, iż narusza prawo. Obciążono ją też kosztami doprowadzenia nieruchomości do
stanu zgodnego z tym obowiązującym na podstawie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego. Skarżąca wskazała też, że niezgodne z Konstytucją jest to, że organ
de
facto
dysponuje nieograniczonym czasem na „zgłoszenie sprzeciwu”.
13
Ponadto, zgodnie
z art. 21 Konstytucji, ustawodawca powinien był tak ukształtować normę
kwestionowaną, by właściciel nieruchomości mógł swobodnie dysponować prawem
własności i mieć możliwość prowadzenia robót budowlanych na swojej nieruchomości
zgodnie z normami prawa budowlanego. Skarżąca zauważyła również, że norma ta
przewiduje niekonstytucyjne wywłaszczenie bez odszkodowania, gdyż tym w istocie jest
rozbiórka. Skarżąca wyjaśniła, że uzyskała tytuł prawny do przedmiotowej
nieruchomości, by umieścić na niej szyld z informacjami o sklepach znajdujących się
w budynku. Jednakże, rozbiórka szyldu spowoduje, że nie będzie ona mogła korzystać z
nieruchomości zgodnie z zamierzonym celem. Ograniczy to jej prawo do dysponowania
jej własnością. Ponadto, takie ograniczenie własności nie jest proporcjonalne do
nakładanych ciężarów.
14
Regulacja
wskazana w punkcie 1
petitum
skargi ogranicza także
swobodę działalności gospodarczej, gdyż przewiduje brak możliwości zagospodarowania
na cele związane z działalnością gospodarczą nieruchomości należącej do
przedsiębiorcy, co może powodować mniej lub bardziej dotkliwe skutki dla
przedsiębiorcy. W sprawie skarżącej ograniczenie to polegało na nieuzasadnionym
odmówieniu umiejscowienia szyldu z informacją o podmiotach prowadzących działalność
w galerii handlowej należącej do skarżącej. Szyld wpływa pośrednio na liczbę
klientów poszczególnych sklepów, a to z kolei przekłada się na przychód skarżącej.
Ograniczenie to, zdaniem skarżącej, jest nieproporcjonalne i niekonieczne.
15
W odniesieniu do
zarzutu z punktu 2
petitum
skargi, skarżąca
zauważyła, że art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c prawa budowlanego zezwala, aby organ
administracyjny arbitralnie oceniał, co stanowi tablicę oraz urządzenie reklamowe w
oparciu o kryteria nieprzewidziane w ustawie, a to z kolei wprowadza możliwość
różnicowania sytuacji prawnej adresatów decyzji administracyjnych znajdujących się w
podobnej sytuacji faktycznej. Przepis ten jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż
nie wyznacza jasnych kryteriów pozwalających na określenie cech, jakie powinny
posiadać tablice i urządzenia reklamowe, by można było je posadowić na nieruchomości
bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis ten nie określa cech, które
wykluczałyby możliwość posadowienia tablicy lub urządzenia reklamowego na
nieruchomości w oparciu o zgłoszenie. Niejasne sformułowanie wspomnianego przepisu
umożliwiło organom administracji publicznej oraz sądom administracyjnym arbitralne
dokonanie wykładni tego przepisu w oparciu o kryteria pozaustawowe. Jako że
wspomniana regulacja jest nieprecyzyjna i niedookreślona, to jest ona niezgodna z
art. 7 Konstytucji, ponieważ może prowadzić do podejmowania decyzji przez organy
administracji publicznej poza granicami wyznaczonymi przez prawo.
16
Przepis ten
stanowi także nieuzasadnione ograniczenie wykonywania prawa własności, które
obejmuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zarządzanie
nieruchomością, jej przebudowę, gdyż pozwala na arbitralne stosowanie przez organ
administracji publicznej wobec właściciela nieruchomości dodatkowych obostrzeń w
postaci wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Narusza zatem art. 21 i art. 64
Konstytucji. Ograniczenie możliwości dysponowania nieruchomością wpływa także na
ograniczenie swobody działalności gospodarczej, która wynika z art. 20 i art. 22
Konstytucji. Ponadto, brak jednolitych kryteriów definiujących tablice i urządzenia
reklamowe umożliwia interpretowanie tych pojęć organom administracji publicznej, a
to z kolei może skutkować nierównym traktowaniem obywateli, gdyż w podobnych
wypadkach organy administracji będą udzielały zezwolenia na prowadzenie robót
budowlanych lub odmawiały go. Tym samym, przepis ten narusza zasadę równości wobec
prawa oraz zakaz dyskryminacji przewidziane w art. 32 Konstytucji.
17
W odniesieniu do
punktu 3
petitum
skargi, skarżąca zauważyła, że
art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej w związku z art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p.
zakładają, że rada gminy nie będzie miała możliwości zakazania w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego usytuowania szyldów na nieruchomości (zob. skarga,
s. 19). Na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej, niezgodne z ustawą o
zagospodarowaniu przestrzennym przepisy aktów prawa miejscowego zachowują moc, a
zatem może obowiązywać akt prawa miejscowego sprzeczny z aktem normatywnym o wyższej
randze prawnej, jakim jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, co narusza
zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) i hierarchicznej budowy polskiego systemu
źródeł prawa (art. 87 i art. 94 Konstytucji). Art. 12 ust. 1 i 2 ustawy
krajobrazowej zakłada utrzymanie w mocy miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego sprzecznych ze znowelizowaną ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym.
Ustawa krajobrazowa nie zawiera też przepisów regulujących termin, w którym rady
gmin mają dostosować miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego do
znowelizowanej ustawą krajobrazową ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem
jednocześnie mogą obowiązywać „stare” miejscowe plany zagospodarowania
przestrzennego wydane przed wejściem w życie ustawy krajobrazowej sprzeczne z ustawą
o zagospodarowaniu przestrzennym oraz plany wydane na podstawie znowelizowanej
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co różnicuje sytuację prawną obywatela
znajdującego się w różnych gminach. W jednej gminie może obowiązywać miejscowy plan
regulujący możliwość i warunki ustawiania szyldów, podczas gdy w innej będzie to
regulowane przez uchwałę krajobrazową i inne zasady. Zatem obywatele w podobnych
sytuacjach, właściciele nieruchomości o podobnych rozmiarach, przeznaczeniu i
lokalizacji będą traktowani w odmienny sposób. Narusza to art. 32 w związku z art.
64 Konstytucji. Rozwiązanie to nie spełnia też wymogów proporcjonalności,
szczególnie przesłanki niezbędności (zob. skarga, s. 20 i 21). Kwestionowana
regulacja nie gwarantuje również jednostce stosującej się do przepisów utrzymanych w
mocy bezpieczeństwa prawnego przewidzianego w art. 2 Konstytucji.
18
Z kolei w
odniesieniu do zarzutu z punktu 4
petitum
skargi,
skarżąca zarzuciła, że modyfikacje procedury sądowoadministracyjnej wprowadzone
ustawą marcową doprowadziły do tego, iż NSA nie przeprowadził rozprawy w sprawie
skarżącej, mimo że wnioskowała ona o jej przeprowadzenie. Kwestionowany przepis był
podstawą rozpoznania sprawy skarżącej na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten jest
sformułowany w niejasny, niepoprawny i nieprecyzyjny sposób, przez co niemożliwe
jest prawidłowe zdekodowanie jednoznacznej normy prawnej, co narusza art. 2
Konstytucji, a także art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji, z których wynika
zasada określoności ustawy. Niejasne sformułowanie wspomnianego przepisu daje NSA
nadmierną swobodę w określaniu ograniczeń praw konstytucyjnych.
19
Norma
zakwestionowana w punkcie 5
petitum
skargi narusza,
zdaniem skarżącej, art. 45 ust. w związku z art. 2 oraz art. 45 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji. Skarżąca zakwestionowała w ramach tego zarzutu utrwaloną
wykładnię wspomnianej normy, zgodnie z którą sąd uprawniony jest do
nieprzeprowadzania rozprawy wbrew wnioskowi strony i bez wykazania przesłanki
konieczności rozpoznania sprawy i uzasadnienia niemożliwości przeprowadzenia jej na
odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. Narusza ona prawo do sądu
zagwarantowane w art. 45 Konstytucji oraz zasady sprawiedliwości proceduralnej
wynikające z art. 2 Konstytucji. Art. 15zzs
4
ust. 3 ustawy marcowej, zgodnie z utrwalonym, upowszechnionym i jednolitym
rozumieniem nadanym mu przez NSA umożliwiający przeprowadzenie posiedzenia
niejawnego w sprawie kasacyjnej na zasadzie wyjątku od zasady jawnego rozpoznawania
spraw, co zdaniem skarżącej, nie realizuje wartości określonych w art. 45 ust. 2
Konstytucji, który nie umożliwia wyłączenia jawności postępowania na czas epidemii
COVID-19.
20
W uzasadnieniu
punktu 6
petitum
skargi skarżąca wskazała, że § 1
pkt 1 zarządzenia nr 39 narusza art. 45 w związku z art. 2 Konstytucji, gdyż
wprowadza nakaz rozpatrywania spraw na posiedzeniach niejawnych, również skarg
kasacyjnych, podczas gdy art. 45 ust. 2 Konstytucji nie przewiduje możliwości
ograniczenia prawa do jawnego rozpatrzenia sprawy z uwagi na przesłankę ochrony
zdrowia powołaną w tym zarządzeniu. Ponadto zarządzenie wprowadza bezwzględny nakaz
rozpatrywania spraw na posiedzeniach niejawnych, a tym samym dopuszcza arbitralne
działanie sądu, gdyż pozwala, aby sąd bez uzasadnienia skierował sprawę na
posiedzenie niejawne, czym nieproporcjonalnie ogranicza prawo do sądu.
21
2. W piśmie z 21
listopada 2022 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w
postępowaniu.
22
3. W piśmie z 21
listopada 2022 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o umorzenie
postępowania w zakresie zarzutu dotyczącego § 1 pkt 1 zarządzenia nr 39 ze względu
na niedopuszczalność wydania orzeczenia, a w pozostałym zakresie wniósł o uznanie
skargi za bezzasadną.
23
Prezes NSA
wskazał, że art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7
w
związku z art. 30 ust. 5 i 6 prawa budowlanego nie były przepisami, na podstawie
których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o określonych w
Konstytucji wolnościach lub prawach skarżącej. Organ odwoławczy w sprawie skarżącej
w rozstrzygnięciu powołał się na art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego i to ten
przepis miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zatem nie ma podstaw do badania
zgodności z Konstytucją przepisów zakwestionowanych w punkcie 1
petitum
skargi.
24
Z kolei w
odniesieniu do art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c prawa budowlanego, Prezes NSA zwrócił
uwagę, że cechy obiektu budowlanego takie jak jego gabaryty czy trwałość związania z
gruntem nie są nieskonkretyzowanymi kryteriami pozaustawowymi, wbrew twierdzeniom
skarżącej. Z przepisów prawa budowlanego mających zastosowanie w przedmiotowej
sprawie jasno wynika, że konstrukcja obiektu budowlanego wymagała pozwolenia na
budowę, a nie zgłoszenia robót budowlanych. Stanowisko to było oparte na
ustaleniach, które nie były kwestionowane w skardze kasacyjnej. Organy administracji
rozpatrujące sprawę słusznie uznały w oparciu o ustawowe kryteria, że obiekt
budowlany w niniejszej sprawie nie jest obiektem budowlanym wymienionym w art. 29
ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego, lecz wolno stojącym urządzeniem reklamowym trwale
związanym z gruntem, którego dotyczy art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Zatem słusznie
uznano w sprawie, że budowa wymagała pozwolenia zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa
budowlanego.
25
Prezes NSA
zaznaczył, że nie ma również podstaw, by uznać art. 12 ust. 1 i 2 ustawy
krajobrazowej w związku z art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. za niezgodny z wzorcami
przywołanymi w punkcie 3
petitum
skargi. Podkreślił
także, że organy obu instancji oraz sąd pierwszej instancji rozpatrujący sprawę
skarżącej słusznie przyjęły, iż obiekt budowlany narusza przepisy obowiązującego
planu miejscowego. Podkreślił, że zgodnie art. 12 ust. 1 ustawy krajobrazowej,
miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie
ustawy zachowują moc, a zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, regulacje
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w
życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu
dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a
ust. 1 u.p.z.p. Przepisy te są zatem jasne i jednoznaczne.
26
Również art.
15zzs
4
ust. 1 i 3 ustawy marcowej oraz §
1 pkt 1 zarządzenia nr 39 nie naruszają przywołanych wzorców kontroli. Prezes NSA
zauważył, że prawo do jawnego postępowania sądowego może podlegać ograniczeniom na
warunkach ogólnych z art. 31 ust. 3 Konstytucji z zastosowaniem tzw. testu
proporcjonalności. Zgodnie z tym przepisem, konstytucyjne przesłanki ograniczenia
praw jednostki obejmują bezpieczeństwo lub porządek publiczny, zdrowie oraz prawa
innych osób. Zatem prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy nie powinno być
absolutyzowane, gdyż ustawodawca, upoważniony przez ustrojodawcę, może stanowić
przepisy i podejmować inicjatywy, mające na celu ochronę wartości nadrzędnych z
punktu widzenia całego społeczeństwa, które obejmują także zdrowie i życie
obywateli. Kwestionowany przepis odnosił się do stanu zagrożenia epidemicznego i
służył ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw
jednostek, a także zobowiązania władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych
wynikającego z art. 68 ust. 4 Konstytucji. Ponadto, ograniczenie jawności
postępowania nie jest równoznaczne z pozbawieniem strony możliwości działania czy
obrony swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż strona ma prawo do
zajęcia stanowiska w sprawie czy do dokonywania czynności procesowych takich jak
składanie pism i wniosków.
27
W odniesieniu do
zarzutu niekonstytucyjności § 1 pkt 1 zarządzenia nr 39, uczestnik postepowania
zauważył, że podstawą skierowania sprawy na posiedzenie niejawne nie było wspomniane
zarządzenie, ale art. 15zzs
4
ust. 3
ustawy marcowej wskazany jako wyłączna podstawa skierowania sprawy na posiedzenie
niejawne, a zatem nie ma podstaw do badania zgodności z Konstytucją § 1 pkt 1
zarządzenia nr 39.
28
II
29
Trybunał
Konstytucyjny zauważył, co następuje:
30
1. Skarga dotyczy
zbadania zgodności: 1) art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7 w związku z
art. 30 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r.
poz. 1333; dalej: prawo budowlane) z art. 2, art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 w
związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 22 w związku z art. 20 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji; 2) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c prawa budowlanego „(wcześniej przed
nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r. art. 29 ust. 2 pkt 6)” z art. 2, art. 7, art.
21 ust. 1 w związku z art. 64, art. 20 w związku z art. 22 oraz z art. 32 w związku
z art. 22 Konstytucji; 3) art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o
zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.
U. poz. 774) w związku z art. 37a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741; dalej:
u.p.z.p.) z art. 2, art. 32 w związku z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art.
7 w związku z art. 87 w związku z art. 94 Konstytucji; 4) art. 15zzs
4
ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych
rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,
innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842,
ze zm.; dalej: ustawa marcowa), w wersji sprzed zmian wprowadzonych art. 4 pkt 3
ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090; dalej: ustawa z 2021 r.), z art. 2, art.
31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji; 5) art. 15zzs
4
ust.
3 ustawy marcowej z art. 45 w związku z art. 2 oraz art. 45 w związku z art. 31 ust.
3 Konstytucji; 6) § 1 pkt 1 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz
wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących
przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z
objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (dalej: zarządzenie nr 39),
z art. 45 w związku z art. 2 oraz art. 45 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
31
2. Zgodnie z art.
79 ust. 1 Konstytucji, „[k]ażdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały
naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału
Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu
normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł
ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w
Konstytucji”. W powołanym przepisie ustawy zasadniczej ustrojodawca wprowadził wymóg
istnienia bezpośredniego związku między treścią wskazanych w skardze konstytucyjnej
norm i naruszeniem przysługujących skarżącemu konstytucyjnych wolności lub praw.
32
Zgodnie z art. 53
ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie
postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej:
u.o.t.p.TK), skarga konstytucyjna powinna zawierać: określenie kwestionowanego
przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ
administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo
obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący
domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją (pkt 1); wskazanie, która
konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego –
zostały naruszone (pkt 2); uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego
przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub
prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (pkt 3).
33
Należy
podkreślić, że prawidłowe wykonanie przez skarżącą obowiązku przedstawienia, jakie
konstytucyjne prawa lub wolności (i w jaki sposób) zostały naruszone przez przepisy
stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej, polegać musi nie tylko na
wskazaniu (numerycznym) postanowień Konstytucji i zasad z nich wyprowadzanych, z
którymi – zdaniem skarżącej – niezgodne są kwestionowane przepisy, lecz także na
przedstawieniu treści prawa lub wolności wywodzonych z tych postanowień, a
naruszonych przez normodawcę. Powinna temu towarzyszyć stosowna argumentacja prawna,
uprawdopodabniająca stawiane zarzuty. Z powyższego obowiązku nie może zwolnić
skarżącej, działający
ex officio
, Trybunał
Konstytucyjny. W konsekwencji poprzestanie przez skarżącą na lakonicznym
uzasadnieniu zarzutu albo na całkowitym nieuzasadnieniu sformułowanych zarzutów
stanowi niewykonanie dyspozycji ustawowej, co skutkuje umorzeniem postępowania na
podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Niedopuszczalne jest bowiem samodzielne
precyzowanie przez Trybunał, a tym bardziej uzasadnianie, jedynie ogólnikowo
sformułowanych zarzutów niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów (zob. wyrok TK z
28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17, OTK ZU A/2018, poz. 43 i powołane tam
orzecznictwo).
34
Podstawy
umorzenia postępowania prowadzonego przed Trybunałem ustawodawca uregulował w art.
59 ust. 1 u.o.t.p.TK. Zgodnie ze wskazanym przepisem, Trybunał na posiedzeniu
niejawnym wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) na skutek cofnięcia
wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej; 2) jeżeli wydanie orzeczenia
jest niedopuszczalne; 3) jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne; 4) jeżeli akt
normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem
orzeczenia przez Trybunał, a także 5) w przypadku zakończenia kadencji Sejmu i
Senatu, w niezakończonych sprawach wszczętych na podstawie wniosku grupy posłów albo
grupy senatorów, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.
35
Zgodnie z
utrwalonym orzecznictwem Trybunału, konieczność badania, czy nie zachodzi któraś z
ujemnych przesłanek procesowych, pociągająca za sobą obligatoryjne umorzenie
postępowania, istnieje na każdym etapie postępowania (por. postanowienia z: 21
października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r.,
sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 21 marca 2006 r., sygn. SK 58/05, OTK
ZU nr 3/A/2006, poz. 35 i cytowane tam orzecznictwo). Powyższe oznacza, że wydane w
sprawie postanowienie o nadaniu skardze konstytucyjnej biegu nie wyklucza wydania
postanowienia o umorzeniu postępowania na dalszym etapie sprawy. Uwzględniając
przedstawione wywody, Trybunał był zobowiązany – również na obecnym etapie
postępowania – zbadać, czy nie zachodzą ujemne przesłanki rozpoznania niniejszej
skargi. Przekazanie skargi konstytucyjnej po zakończeniu jej wstępnej kontroli do
rozpoznania przez odpowiedni skład Trybunału nie przesądza bowiem ostatecznie o
dopuszczalności jej merytorycznego rozpatrzenia (zob. postanowienie z 3 grudnia 2020
r., sygn. SK 27/17, OTK ZU A/2020, poz. 68).
36
Powyższe
okoliczności Trybunał uwzględnił, dokonując analizy skargi konstytucyjnej w
niniejszej sprawie.
37
3. W pierwszej
kolejności Trybunał Konstytucyjny przystąpił do zbadania zarzutu z punktu 1
petitum
skargi, przy czym uznał za konieczne zbadanie, czy
zaskarżone przepisy były podstawą prawną wskazanego przez skarżącą ostatecznego
orzeczenia sądowego zapadłego w jej sprawie. Skarżąca przedmiotem niniejszej skargi
w punkcie 1 uczyniła art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7 w związku z
art. 30 ust. 5 i 6 prawa budowlanego rozumiane w ten sposób, że „organ nadzoru
budowlanego może wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na wykonanie
robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych «w
przepisach» (art. 50 ust. 1 pkt 4
in fine
[prawa
budowlanego]) w sytuacji gdy owa sprzeczność z przepisami była znana organowi na
etapie dokonania przez inwestora zgłoszenia i organ nie zgłosił skutecznie w tej
procedurze sprzeciwu”. Jako orzeczenie ostatecznie rozstrzygające o jej
konstytucyjnych prawach i wolnościach skarżąca wskazała wyrok NSA. Jednakże Trybunał
zwrócił uwagę, że wspomniany wyrok nie został wydany na podstawie przepisów
przywołanych w punkcie 1
petitum
skargi. Trybunał
ustalił, że „podstawą nakazania w rozpoznawanej sprawie nakazu rozbiórki jest art.
51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego” (wyrok NSA,
s. 22) i to z tych przepisów można wyprowadzić normę zakwestionowaną w zarzucie z
punktu 1
petitum
skargi.
38
W związku z tym,
że przywołane w punkcie 1
petitum
skargi przepisy
nie stanowiły podstawy prawnej ostatecznego rozstrzygnięcia
zapadłego w sprawie skarżącej, należało umorzyć niniejsze postępowanie w zakresie
kontroli tych przepisów na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. W przypadku
skargi konstytucyjnej musi istnieć szczególna korelacja aktów indywidualnego
stosowania prawa i aktów normatywnych, wyrażająca się w dopuszczalności
zakwestionowania tylko takiej regulacji normatywnej, która była podstawą prawną
ostatecznego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie skarżącej.
39
Warunkiem
koniecznym dla merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest – co do zasady
– wskazanie przez skarżącą ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji
publicznej, wydanego na podstawie zaskarżonego przepisu czy też przepisów aktu
normatywnego. Zaskarżony przepis winien zatem stanowić podstawę prawną ostatecznego
orzeczenia, z wydaniem którego skarżąca wiąże naruszenie przysługujących jej
wolności i praw określonych w Konstytucji (zob. postanowienie z 14 stycznia 2014 r.,
sygn. SK 54/12, OTK ZU nr 1/A/2014, poz. 7).
40
Następnie
Trybunał przeanalizował zarzut z punktu 2
petitum
skargi,
w którym skarżąca zarzuciła niezgodność z Konstytucją art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c
prawa budowlanego „(wcześniej przed nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r. art. 29
ust. 2 pkt 6) rozumiany w ten sposób, że nie każde wykonywanie robót budowlanych
polegających na instalowaniu tablic lub urządzeń reklamowych zwolnione jest z
obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a dla oceny zastosowania
przepisu znaczenie mają cechy obiektu budowlanego takie jak jego gabaryty oraz
trwałość związania z gruntem, stanowiące nieskonkretyzowane kryteria pozaustawowe
nieobjęte brzmieniem tego przepisu”.
41
Skarżąca
zarzuciła, że zakwestionowany przepis nie wyznacza jasnych kryteriów pozwalających
określić, jakie cechy powinny posiadać tablice i urządzenia reklamowe, by można je
było posadowić na danej nieruchomości bez konieczności uzyskania pozwolenia na
budowę. Przepis ten ani też inne przepisy zawarte w prawie budowlanym nie określają
cech, które wykluczają możliwość posadowienia tablicy lub urządzenia reklamowego na
nieruchomości na podstawie zgłoszenia (zob. skarga, s. 15).
42
W pierwszej
kolejności Trybunał zwrócił uwagę, że nie wszystkie wzorce kontroli przywołane przez
skarżącą mogą pełnić funkcję wzorca kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą
konstytucyjną. Dotyczy to art. 2, art. 7, art. 20 i art. 21 ust. 1 Konstytucji.
43
Trybunał
przypomina, że w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną art. 2 Konstytucji
nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli. Przepis ten, co wielokrotnie
podkreślano w orzecznictwie TK, nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych,
których ochrony można domagać się w skardze konstytucyjnej. Art. 2 Konstytucji może
być wzorcem kontroli wyjątkowo – po pierwsze wtedy, gdy skarżąca wywiedzie z niego
prawa lub wolności, które nie zostały wyrażone w innych przepisach Konstytucji, a po
drugie, gdy zasada wyrażona w art. 2 Konstytucji została wskazana dla uzupełnienia i
wzmocnienia argumentacji dotyczącej naruszenia praw i wolności statuowanych w innym
przepisie konstytucyjnym (zob. np. postanowienia TK z: 14 grudnia 2022 r., sygn. SK
8/21, OTK ZU A/2023, poz. 6; 10 stycznia 2001 r., sygn. Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001,
poz. 12; 20 lutego 2008 r., sygn. SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22, a także
wyrok TK z 28 października 2010 r., sygn. SK 19/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 83 i
powołane tam orzecznictwo). Trybunał stwierdził, że skarżąca nie wywiodła z art. 2
Konstytucji żadnego prawa podmiotowego, ani też nie skonkretyzowała wynikających z
tego przepisu praw, które nie zostały wskazane w innych przepisach konstytucyjnych.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że art. 2
Konstytucji zawiera dyrektywy skierowane do władzy publicznej, w tym zasadę pewności
prawa, która nakazuje stanowić prawo w sposób precyzyjny i jasny i przywołała cytaty
z orzecznictwa Trybunału dotyczące treści wspomnianej zasady, a następnie
stwierdziła, że organy administracji publicznej i sądy administracyjne w jej sprawie
dokonały arbitralnej wykładni zakwestionowanej regulacji. Dana argumentacja nie
odnosi się jednak do uprawdopodobnienia naruszeń wolności i praw konstytucyjnych,
których ochrony można dochodzić w drodze skargi konstytucyjnej.
44
Z kolei art. 7
Konstytucji przewiduje nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie i w
granicach prawa i jest adresowany do organów władzy publicznej. Adresatami tego
przepisu nie są obywatele ani inne osoby będące podmiotami wolności lub praw
wskazanych w rozdziale II Konstytucji. Przepis ten nie stanowi także podstawy dla
skonstruowania publicznego prawa podmiotowego obywateli zawierającego roszczenie do
organów władzy publicznej o działanie na podstawie i w granicach prawa (zob. P.
Tuleja, komentarz do art. 7, [w:]
Konstytucja RP. Tom 1. Komentarz
do
art. 1-86
, red. M. Safjan, L. Bosek, Legalis/el. 2016)
45
Natomiast art. 20
Konstytucji, stanowiący, że „[s]połeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności
działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i
współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego
Rzeczypospolitej Polskiej”, wyraża podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej
Polskiej, a nie prawo podmiotowe, którego naruszenia można dochodzić w trybie skargi
konstytucyjnej. Również art. 21 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym „Rzeczpospolita
Polska chroni własność i prawo dziedziczenia”, nie wyraża prawa lub wolności
jednostki, a zatem nie może być wzorcem kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą
konstytucyjną.
46
Zatem
postępowanie w zakresie kontroli regulacji przywołanej w punkcie 2
petitum
skargi z art. 2, art. 7, art. 20 i art. 21 ust. 1
Konstytucji ulega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK z powodu
niedopuszczalności wydania wyroku.
47
Jedynie art. 64
oraz przywołane związkowo art. 22 i art. 32 Konstytucji mogłyby pełnić funkcję
wzorca kontroli w niniejszym postępowaniu, jednakże Trybunał zauważył także, że
argumentacja skarżącej dotyczyła nieprawidłowego, jej zdaniem, zastosowania przepisu
w jej sprawie, o czym świadczą następujące sformułowania zawarte w uzasadnieniu
skargi. Skarżąca stwierdziła, że nieprawidłowość związana z niejasnym sformułowaniem
zakwestionowanego przepisu „jest szczególnie widoczna w sprawie poprzedzającej
wniesienie skargi konstytucyjnej, w której organy administracji publicznej a w ślad
za nimi sądy administracyjne dokonały arbitralnej wykładni art. 29 ust. 3 pkt 3 lit.
c) UPB (d. art. 29 ust. 2 pkt 6 UPB) w oparciu o kryteria pozaustawowe takie jak
gabaryty, sposób usztywnienia, czy wysokość szyldu a także – w przypadku NSA –
arbitralną wykładnię pojęcia «instalowanie» tablic i urządzeń reklamowych. W Wyroku
NSA odwołał się do sposobu konstrukcji szyldu, którego dotyczy sprawa i uznał, że
miała miejsce jego budowa a nie instalacja (s. 12-13)” – (skarga, s. 15).
48
Za umorzeniem
postępowania w zakresie zarzutu z punktu 2
petitum
skargi przemawia także to, że jego uzasadnienie nie spełnia wymogów wynikających z
art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK. Na skarżącej spoczywa obowiązek odpowiedniego
udowodnienia zarzutów w kontekście każdego wskazanego wzorca kontroli – zarówno
przyjętego jako wzorzec podstawowy, jak i mającego charakter związkowy, jednakże w
odniesieniu do naruszenia przez kwestionowany przepis art. 64 Konstytucji skarżąca w
uzasadnieniu skargi ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że kwestionowana
regulacja „we wskazanym w
petitum
rozumieniu
stanowi nieuzasadnione ograniczenie wykonywania prawa własności, na które składa się
również prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zarządzanie
nieruchomością, jej przebudowa etc. – co stanowi naruszenie art. 21 i 64
Konstytucji” (skarga, s. 16). Argumentacja skarżącej polegała na przytoczeniu cytatu
z wyroku Trybunału i stwierdzeniu, że ustawodawca przez to, iż nie wyznaczył jasnych
kryteriów stosowania kwestionowanego przepisu, „zaniechał równocześnie wyznaczenia
granic korzystania przez właściciela nieruchomości z przysługujące[go] mu prawa
własności, w szczególności prawa do dysponowania nieruchomością” (skarga, s. 17).
Uzasadnienie omawianego zarzutu opiera się na przywołaniu przez skarżącą argumentów
za tym, dlaczego stawianie tablic reklamowych ma znaczenie dla prowadzenia
działalności gospodarczej takiej jak ta prowadzona przez skarżącą oraz na
wyjaśnieniu, dlaczego skarżąca zastosowała działanie marketingowe polegające na
posadowieniu szyldu reklamowego na swojej nieruchomości.
49
Z kolei skarżąca,
wskazując, że kwestionowana regulacja narusza konstytucyjną zasadę równości wobec
prawa oraz zakaz dyskryminacji wyrażony w art. 32 Konstytucji, przytoczyła cytaty z
orzeczeń Trybunału i dodała, że kwestionowany w punkcie 2
petitum
skargi przepis tworzy możliwość nierównego traktowania obywateli i dyskryminowania
podmiotów gospodarczych, jakimi są galerie handlowe, którym zgodnie z kwestionowaną
regulacją można odmówić możliwości posadowienia szyldów proporcjonalnych do
prowadzonej przez nich działalności.
50
Trybunał
stwierdził, że treść skargi uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie zarzutu z punktu 2
petitum
skargi dotyczącego niezgodności kwestionowanej regulacji z
art. 64 w związku z art. 22 oraz art. 32 Konstytucji ze względu na brak należytego
uzasadnienia wskazanego zarzutu.
51
Natomiast
analizując zarzut z punktu 3
petitum
skargi,
Trybunał ponownie zwrócił uwagę, że niektóre z przywołanych wzorców kontroli, tj.
art. 2, art. 7, a także przywołane związkowo art. 87 oraz art. 94 Konstytucji nie
mogą stanowić wzorców kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą. Rola art. 2 oraz
art. 7 Konstytucji jako wzorców kontroli została omówiona powyżej, zatem przepisy te
nie będą przedmiotem rozważań Trybunału. Natomiast w odniesieniu do art. 87
Konstytucji stanowiącego w ust. 1, że „[ź]ródłami powszechnie obowiązującego prawa
Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe
oraz rozporządzenia”, a w ust. 2, że „[ź]ródłami powszechnie obowiązującego prawa
Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły,
akty prawa miejscowego” oraz art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym „organy samorządu
terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w
granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego
obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa
miejscowego określa ustawa”, Trybunał przypomniał, że przepisy te nie wyrażają praw
i wolności jednostki.
52
Zatem
postępowanie w zakresie kontroli regulacji przywołanej w punkcie 3
petitum
skargi z art. 2, art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji
ulega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK z powodu
niedopuszczalności wydania wyroku.
53
Spośród wzorców
kontroli przywołanych w punkcie 3
petitum
skargi,
jedynie art. 64 w związku z art. 32 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji mogłyby pełnić
funkcję wzorca kontroli konstytucyjności, jednakże zarzuty niezgodności
kwestionowanych przepisów z tymi wzorcami kontroli nie zostały właściwie
uzasadnione. W uzasadnieniu tego zarzutu, skarżąca wysuwała postulaty
de
lege ferenda
, proponując, jej zdaniem, lepsze rozwiązania prawne i
ograniczając się jedynie do przytoczenia fragmentów orzeczeń Trybunału. Omawiając
zarzut nieproporcjonalności kwestionowanej regulacji, skarżąca wskazała, że
„[r]ozwiązanie przyjęte przez Ustawodawcę w art. 12 ust. 1 i ust. 2 Ustawy
krajobrazowej w ocenie Spółki nie jest jednak niezbędne dla ochrony wskazanego wyżej
interesu. Proporcjonalnym środkiem byłoby wprowadzenie okresu przejściowego, podczas
którego rady gmin miałyby możliwość dopasowania miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego do znowelizowanego UPZP. Wprowadzenie takiego środka również
umożliwiłoby ochronę porządku publicznego oraz środowiska bez konieczności
naruszenia zasady równości wobec prawa” (skarga, s. 20-21).
54
Uzasadniając
zarzut naruszenia art. 32 w związku z art. 64 Konstytucji, skarżąca wspomniała
jedynie, że „(…) obywatele znajdujący się w podobnych sytuacjach (np. będący
właścicielami nieruchomości o podobnych rozmiarach, przeznaczeniu i lokalizacji)
będą traktowani w sposób różny. Przykładowo Spółka zgodnie z MPZP nie może postawić
szyldu na Nieruchomości, natomiast inny właściciel nieruchomości znajdującej się w
gminie, która wydała miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w oparciu o
znowelizowaną przez Ustawę krajobrazową UPZP będzie taką możliwość mieć. Powyższe
stanowi naruszenie art. 32 w zw. z art. 64 Konstytucji”. (skarga, s. 20). Nie można
uznać, że spełniony został wymóg uzasadnienia tego zarzutu.
55
Uzasadnienie
zarzutu polegającego na tym, że norma kwestionowana w punkcie 3 skargi nie spełnia
wymogu proporcjonalności, obejmuje jednakże postulaty
de lege
ferenda
czy proponowanie lepszych, zdaniem skarżącej, rozwiązań
legislacyjnych. Trudno uznać za wystarczający argument twierdzenie skarżącej, że
„jeśli by przyjąć konieczność ograniczenia zasady równości wobec prawa wynikającą z
przepisów art. 31 ust. 3 Konstytucji, to nie została ona wprowadzona w sposób
proporcjonalny. W konsekwencji ograniczenie te nie jest uzasadnione, co skutkuje
brakiem zgodności art. 12 ust. 1 i 2 Ustawy krajobrazowej we wskazanym w
petitum
rozumieniu z art. 32 Konstytucji” (zob. skarga, s. 21).
56
Także w
odniesieniu do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji skarżąca ograniczyła się do
formułowania zarzutów
de lege ferenda
, wskazując,
że kwestionowana regulacja nie spełnia wymogu niezbędności.
57
W związku z tym
Trybunał przypomniał, że wnioski
de lege ferenda
nie
są objęte jego kognicją, a uzasadnienie zarzutów niekonstytucyjności nie polega na
postulowaniu ustanowienia unormowania trafniejszego czy korzystniejszego z jakiegoś
punktu widzenia. Skarżąca powinna była dowieść, dlaczego i w jaki sposób, w jej
przekonaniu, zakwestionowany przepis jest niezgodny z normami konstytucyjnymi, a nie
przekonywać, że przyjęcie innego, opcjonalnego rozwiązania ustawowego byłoby
celniejsze, bardziej pragmatyczne czy nawet bliższe aksjologii konstytucyjnej.
58
Trybunał
stwierdził zatem, że treść skargi uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie zarzutu z
punktu 3
petitum
skargi dotyczącego niezgodności
kwestionowanej regulacji z art. 64 w związku z art. 31 ust. 1 oraz art. 32
Konstytucji ze względu na brak należytego uzasadnienia.
59
W zarzucie z
punktu 4
petitum
skargi skarżąca zakwestionowała
konstytucyjność art. 15zzs
4
ust. 1 i 3
ustawy marcowej. Trybunał zwrócił także uwagę, że po wydaniu wyroku w sprawie
skarżącej zmianie uległo brzmienie zaskarżonego przepisu, wprowadzone przez art. 4
pkt 3 ustawy z 2021 r. Zmiana weszła w życie 3 lipca 2021 r. Należy zaznaczyć, że
badanie w ramach niniejszej skargi obejmuje brzmienie przepisu obowiązujące w
momencie wydania wyroku w sprawie skarżącej. Ust. 1 wspomnianego przepisu miał
wówczas następujące brzmienie: „W okresie obowiązywania stanu zagrożenia
epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od
odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną
nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny
Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli
wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze
skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu
niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech
sędziów”, a ust. 3: „Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia
niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej
przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej
uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym
bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach
sąd orzeka w składzie trzech sędziów”.
60
Skarżąca
zakwestionowała konstytucyjność analizowanego przepisu, gdyż na jego podstawie NSA
nie przeprowadził rozprawy i rozpoznał jej sprawę na posiedzeniu niejawnym, mimo że
złożyła ona wniosek o przeprowadzenie rozprawy. Zdaniem skarżącej, kwestionowana
regulacja jest sformułowana w sposób niejasny, niepoprawny i nieprecyzyjny, co
uniemożliwia prawidłowe zdekodowanie jednoznacznej normy prawnej.
61
W ramach
omawianego zarzutu skarżąca wskazała jako wzorce kontroli art. 2 oraz art. 31 ust. 3
w związku z art. 2 Konstytucji. Trybunał zwrócił uwagę, że w ramach omawianego
zarzutu art. 2 Konstytucji został powołany jako samodzielny wzorzec kontroli
konstytucyjności i związkowy z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z utrwalonym w
orzecznictwie TK stanowiskiem, wskazane przepisy nie mogą stanowić samoistnych
wzorców kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą, ponieważ same w sobie nie
wyrażają praw ani wolności konstytucyjnych. Art. 31 ust. 3 Konstytucji może
natomiast stanowić wyłącznie pomocniczy wzorzec kontroli. Nie wyraża on bowiem
odrębnych wolności lub praw, lecz zasadę ogólną dotyczącą ograniczeń w zakresie
korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w związku z czym zawsze musi być
współstosowany z innymi normami Konstytucji wyrażającymi prawa podmiotowe. Należy
również zauważyć, że zasada demokratycznego państwa prawnego stanowi dla Trybunału
źródło zasad prawidłowej legislacji, jednakże zasady prawidłowej legislacji, będące
elementem zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie
prawa, wywodzone z art. 2 Konstytucji, nie mogą stanowić samodzielnego wzorca
kontroli w sposób sformułowany w uzasadnieniu niniejszej skargi konstytucyjnej, gdyż
nie wynikają z nich bezpośrednio wolności i prawa.
62
Ponadto,
uzasadnienie analizowanego zarzutu wskazuje, że jest to skarga na zastosowanie
przepisu, o czym świadczy następujące sformułowanie: „[w] wyniku niejasnego
sformułowania przepisu doszło do nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu
ograniczeń konstytucyjnego prawa jednostki do jawnego rozpatrzenia sprawy. W związku
z tym doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji w aspekcie zasady prawidłowej
legislacji oraz art. 31 ust. 3 w aspekcie zasady określoności ustawowej ingerencji w
sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki” (skarga, s. 24).
63
W świetle
dokonanych ustaleń należało uznać, że niniejsza skarga konstytucyjna nie jest skargą
na przepis, ale skargą na jego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, a
powyższe wywody stanowią w znacznej mierze polemikę z zarządzeniem nr 39, który nie
przeprowadził rozprawy wbrew wnioskowi skarżącej o jej przeprowadzenie.
64
Trybunał
Konstytucyjny nie jest uprawniony do weryfikowania aktów stosowania prawa (zob.
postanowienia TK z: 2 grudnia 2010 r., sygn. SK 11/10, OTK ZU nr 10/A/2010, poz.
131; 16 grudnia 2016 r., sygn. SK 21/16, OTK ZU A/2016, poz. 97; 9 kwietnia 2019 r.,
sygn. SK 7/19, OTK ZU A/2019, poz. 15), a więc przedmiotem badania Trybunału są nie
orzeczenia lub ostateczne decyzje zapadłe w indywidualnych sprawach, lecz akty
normatywne, na podstawie których rozstrzygnięcia te zostały wydane. Trybunał jest
powołany do orzekania w sprawach zgodności z Konstytucją aktów normatywnych, w celu
wyeliminowania z systemu prawnego przepisów prawa niezgodnych z Konstytucją. Nie
leży natomiast w kompetencji Trybunału kontrola prawidłowości ustaleń sądów (organów
administracji publicznej) ani sprawowanie kontroli ich stosowania lub niestosowania
przez sądy (organy administracji publicznej).
65
Do kognicji TK
nie należy rozpatrywanie zarzutów błędnej subsumpcji stanu faktycznego dokonanej w
wyroku czy też wadliwości kierunku argumentacji wykorzystanej w ostatecznym
orzeczeniu. Trybunał może oceniać konstytucyjność aktu normatywnego. W wypadku
rozpatrywania skargi konstytucyjnej może to być tylko ten akt (norma), który
stanowił podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy. Tymczasem zarzuty skarżącej kierują
się przeciw zastosowaniu przepisu. Tego rodzaju kontrola konstytucyjności nie może
być dokonana w ramach skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 7 maja 2008 r.,
sygn. SK 14/06, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 66). Z tego względu skarga konstytucyjna,
jako skarga na stosowanie prawa, a nie na przepis, jest niedopuszczalna, co stanowi
podstawę umorzenia postępowania na mocy art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK zakresie
kontroli regulacji przywołanej w punkcie 4
petitum
skargi z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.
66
Z kolei, w
odniesieniu do zarzutu z punktu 5
petitum
skargi,
skarżąca przedmiotem kontroli uczyniła art. 15zzs
4
ust.
3 ustawy marcowej, rozumiany w ten sposób, „że na jego podstawie Naczelny Sąd
Administracyjny może skierować sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wbrew
wnioskowi strony i bez wykazania przesłanki konieczności rozpoznania sprawy i przy
braku uzasadnienia niemożliwości przeprowadzenia jej na odległość z jednoczesnym
bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku” oraz „umożliwia odstąpienie od publicznego
ogłoszenia wyroku”, a jako wzorce kontroli przywołała art. 45 w związku z art. 2
oraz art. 45 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżąca zakwestionowała
wspomniany przepis w wersji sprzed zmian wprowadzonych art. 4 pkt 3 ustawy z 2021 r.
67
Trybunał
zauważył, że zarzut niekonstytucyjności przywołanej regulacji nie jest należycie
uzasadniony. Mianowicie skarżąca, uzasadniając zarzut naruszenia art. 45
Konstytucji, przytoczyła jedynie fragmenty z orzeczeń Trybunału dotyczące tego
przepisu, przywołała stanowisko wyrażone w doktrynie prawa konstytucyjnego dotyczące
znaczenia rozprawy jako formy rozpoznania sprawy, a także przepisy postępowania
administracyjnego stanowiące realizację art. 45 Konstytucji.
68
W uzasadnieniu
omawianego zarzutu w odniesieniu do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, skarżąca
zaproponowała lepsze, jej zdaniem, rozwiązania legislacyjne, twierdząc, że „ przepis
w treści nadanej mu jednolitym stosowaniem przez NSA pozbawia zatem strony prawa do
rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, co nie jest konieczne, gdyż można
przeprowadzić rozprawę na odległość lub poczekać do końca stanu epidemii i powrotu
sądów do normalnego funkcjonowania” (skarga, s. 27), oraz że „[p]rawidłowo
sformułowany z punktu widzenia zasady proporcjonalności przepis powinien przewidywać
obowiązek uzasadnienia przez sąd zarządzenia w przedmiocie skierowania skargi
kasacyjnej na posiedzenie niejawne” (skarga, s. 28).
69
Zarzuty skarżącej
skoncentrowały się na podważaniu działania sądu administracyjnego w jej sprawie i
nie miały na celu wykazania niezgodności przepisu z Konstytucją. Skarżąca wskazała,
że przepis ten „uprawniał (…) ten sąd do nieprzeprowadzania rozprawy wbrew wnioskowi
strony i bez wykazania przesłanki konieczności rozpoznania sprawy i przy braku
uzasadnienia niemożliwości przeprowadzenia je na odległość z jednoczesnym
bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku” (skarga, s. 25). Skarżąca nie wyjaśniła
przy tym, jak rozpoznanie jej sprawy na rozprawie wpłynęłoby na realizację jej praw
określonych w art. 45 Konstytucji. Ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że
skierowanie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym narusza art. 45 w związku z
art. 2 Konstytucji.
70
Także z
podsumowania uzasadnienia zarzutu z punktu 5
petitum
skargi wynika, że jest to w istocie skarga na zastosowanie prawa w sprawie
skarżącej, która zarzuca, że w wyroku NSA nie uzasadnił istnienia przesłanek
umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia niejawnego na podstawie kwestionowanego
przepisu (zob. skarga, s. 28).
71
Z powyższych
względów postępowanie w zakresie kontroli zarzutu z punktu 5
petitum
skargi należało umorzyć na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK z powodu
niedopuszczalności wydania wyroku.
72
W kontekście
zarzutu z punktu 6
petitum
skargi, Trybunał
zauważył, że § 1 pkt 1 zarządzenia nr 39, nie był podstawą wydania orzeczenia w
sprawie skarżącej. Jak wskazał Prezes NSA w swoim stanowisku, podstawą skierowania
sprawy na posiedzenie niejawne nie było zarządzenie nr 39, a art. 15zzs
4
ust. 3 ustawy marcowej, który został wskazany jako wyłączna
podstawa skierowania sprawy na posiedzenie niejawne. Zatem nie ma podstaw do badania
zgodności z Konstytucją § 1 pkt 1 zarządzenia nr 39.
73
Ze względu na
przedstawione okoliczności Trybunał uznał, że treść skargi uniemożliwia merytoryczne
rozpoznanie zarzutów w niej sformułowanych, co implikuje konieczność umorzenia
postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK.
74
Z powyższych
względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.