SK 6/12

68/7/A/2014 WYROK z dnia 1 lipca 2014 r. Sygn. akt SK 6/12* * Sentencja została ogłoszona dnia 14 lipca 2014 r. w Dz. U. poz. 926. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Granat – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Teresa Liszcz – sprawozdawca Marek Zubik, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem skarżących oraz Sejmu, Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich, na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r., połączonych skarg konstytucyjnych: 1) Grzegorza Bokuniewicza o zbadanie zgodności: a) art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obligatoryjne wymierzenie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim ustala administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy, w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 tej ustawy, bez możliwości zmniejszenia wysokości tej kary lub odstąpienia od jej wymierzenia ze względu na szczególne okoliczności danej sprawy, takie jak stan zdrowotny wyciętego drzewa, rodzaj i rozmiar wyrządzonej szkody, stopień zawinienia sprawcy szkody, jego motywację i sposób zachowania się, a także jego warunki i właściwości osobiste, z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, 2) Izabeli i Grzegorza Łaszkiewiczów o zbadanie zgodności art. 88 w związku z art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim prowadzi do obligatoryjnego wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez zezwolenia właściwego organu administracji, drzewa, bez względu na okoliczności faktyczne sprawy i w obligatoryjnej wysokości, tj. w zakresie, w jakim przepisy te nie przewidują możliwości uwzględnienia kontratypów lub usprawiedliwionych okoliczności, nie dokonują zróżnicowania sankcji w zależności od stanu żywotności drzewa, nie przewidują różnicy pomiędzy drzewem żywym a martwym oraz w zakresie braku proporcjonalności wymierzonej kary administracyjnej w stosunku do wagi naruszonego dobra, z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, 3) Andrzeja Ceby o zbadanie zgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3-5 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306, ze zm.) i lp. 2 załącznika do tego rozporządzenia i w związku z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008 (M. P. Nr 77, poz. 828) z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 86 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 4) Kazimiery i Władysława Pierogów o zbadanie zgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, 5) Elżbiety Porczyńskiej o zbadanie zgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 6, art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim prowadzi do obligatoryjnego wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez zezwolenia właściwego organu administracji, drzewa, bez względu na okoliczności faktyczne sprawy i w obligatoryjnej wysokości, tj. w zakresie, w jakim przepisy te nie przewidują indywidualizacji odpowiedzialności administracyjnej wyrażonej w administracyjnej karze pieniężnej odpowiednio do istniejących konkretnych okoliczności stanu faktycznego w zakresie uwzględnienia kontratypów, zwłaszcza stanu wyższej konieczności lub usprawiedliwionych okoliczności niezależnych od posiadacza nieruchomości, tj. zniszczenia drzewa przez siły przyrody, nie dokonują zróżnicowania sankcji w zależności od stanu żywotności drzewa oraz w zakresie braku proporcjonalności wymierzonej kary administracyjnej w stosunku do wagi naruszonego dobra, z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, o r z e k a: I Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1. Na podstawie zarządzeń Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, ze względu na tożsamość przedmiotową, połączono do łącznego rozpoznania, pod wspólną sygnaturą SK 6/12, skargi konstytucyjne: 1) Grzegorza Bokuniewicza z 6 czerwca 2011 r. o zbadanie zgodności: a) art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody, u.o.p.) w zakresie, w jakim przewiduje obligatoryjne wymierzenie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji, b) art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim ustala administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy, w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 ustawy o ochronie przyrody, bez możliwości zmniejszenia wysokości tej kary lub odstąpienia od jej wymierzenia ze względu na szczególne okoliczności danej sprawy, takie jak stan zdrowotny wyciętego drzewa, rodzaj i rozmiar wyrządzonej szkody, stopień zawinienia sprawcy szkody, jego motywację i sposób zachowania się, a także jego warunki i właściwości osobiste, z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 27 lipca 2011 r., pełnomocnik skarżącego został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi konstytucyjnej przez dokładne określenie, w jaki sposób zaskarżone przepisy naruszają prawa podmiotowe wynikające z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji. 2) Izabeli i Grzegorza Łaszkiewiczów z 30 maja 2011 r. o zbadanie zgodności art. 88 w związku z art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim prowadzi do obligatoryjnego wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez zezwolenia właściwego organu administracji, drzewa, bez względu na okoliczności faktyczne sprawy i w obligatoryjnej wysokości, tj. w zakresie, w jakim przepisy te nie przewidują możliwości uwzględnienia kontratypów lub usprawiedliwionych okoliczności, nie dokonują zróżnicowania sankcji w zależności od stanu żywotności drzewa, nie przewidują różnicy pomiędzy drzewem żywym a martwym oraz w zakresie braku proporcjonalności wymierzonej kary administracyjnej w stosunku do wagi naruszonego dobra, z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 11 lipca 2011 r., pełnomocnik skarżących został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi konstytucyjnej przez doprecyzowanie przedmiotu wniesionej skargi konstytucyjnej i wskazanie, w jakim zakresie skarżący kwestionują zgodność z Konstytucją art. 88 ustawy o ochronie przyrody. W wykonaniu tego zarządzenia, pełnomocnik skarżących wskazał, że przedmiotem skargi konstytucyjnej jest art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 86 ust. 3 w związku z art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. 3) Andrzeja Ceby z 17 lutego 2011 r. o zbadanie zgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3-5 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306, ze zm.; dalej: rozporządzenie) i lp. 2 załącznika do tego rozporządzenia i w związku z obwieszczeniem Ministra Środowiska z 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008 (M. P. Nr 77, poz. 828) z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 86 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4) Kazimiery i Władysława Pierogów z 20 lipca 2011 r. o zbadanie zgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2011 r., pełnomocnik skarżących został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi konstytucyjnej przez dokładne określenie, jakie prawo podmiotowe zostało naruszone na skutek wydania wskazanych w skardze rozstrzygnięć oraz określenie sposobu tego naruszenia. W odpowiedzi na to zarządzenie, pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że prawem podmiotowym naruszonym na skutek wydania wskazanych w skardze orzeczeń administracyjnych – jest prawo własności, tj. art. 64 Konstytucji. 5) Elżbiety Porczyńskiej z 25 października 2012 r. o zbadanie zgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 6, art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim prowadzi do obligatoryjnego wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez zezwolenia właściwego organu administracji, drzewa, bez względu na okoliczności faktyczne sprawy i w obligatoryjnej wysokości, tj. w zakresie, w jakim przepisy te nie przewidują indywidualizacji odpowiedzialności administracyjnej wyrażonej w administracyjnej karze pieniężnej odpowiednio do istniejących konkretnych okoliczności stanu faktycznego w zakresie uwzględnienia kontratypów, zwłaszcza stanu wyższej konieczności lub usprawiedliwionych okoliczności niezależnych od posiadacza nieruchomości, tj. zniszczenia drzewa przez siły przyrody, nie dokonują zróżnicowania sankcji w zależności od stanu żywotności drzewa oraz w zakresie braku proporcjonalności wymierzonej kary administracyjnej w stosunku do wagi naruszonego dobra, z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. 1.1. Wniesione skargi opierają się na podobnych stanach faktycznych. Na wszystkich skarżących organ administracji publicznej nałożył administracyjną karę pieniężną za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, określonego drzewa. Odpowiednio: skarżącemu Grzegorzowi Bokuniewiczowi, decyzją z 20 kwietnia 2009 r., nr G.II. 7635-17/09, wójt gminy Wieliczka wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 101 519,52 zł za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, jednej sztuki drzewa gatunku topola; skarżącym Izabeli i Grzegorzowi Łaszkiewiczom, decyzją z 19 stycznia 2009 r., nr ZK/1/09, prezydent miasta Łodzi wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 159 880,95 zł za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, jednej sztuki drzewa gatunku buk (decyzją z 22 kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, sygn. akt SKO 955/2009, uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wysokości administracyjnej kary pieniężnej i ustaliło jej wysokość na kwotę 153 215, 91 zł. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy); na skarżącego Andrzeja Cebę, decyzją burmistrza gminy Słomniki z 6 października 2008 r., nr PliR 7635/57/2008, została nałożona administracyjna kara pieniężna w kwocie 55 772,63 zł za uszkodzenie dwóch modrzewi, przez obcięcie tym drzewom korony, bez wymaganego prawem zezwolenia; skarżącym Kazimierze i Władysławowi Pierogom, decyzją z 29 kwietnia 2009 r., nr WS.-05.PD.7639-10/09, prezydent miasta Krakowa wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 21 516,86 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia jednego drzewa – wierzby, a skarżącej Elżbiecie Porczyńskiej, decyzją z 21 maja 2010 r., nr ZK/12/10, prezydent miasta Łodzi nałożył administracyjną karę pieniężną w wysokości 25 392,36 zł za wycięcie jednej sztuki drzewa – klonu jesionolistnego, bez wymaganego zezwolenia. Wszyscy ukarani wnieśli skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, które zostały oddalone. Także Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wniesione od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. 1.2. Uzasadnienia skarg konstytucyjnych oparte zostały na następujących argumentach: 1.2.1. W ocenie skarżącego Grzegorza Bokuniewicza (dalej: skarżący G.B.), wprowadzenie obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa i wysokiej opłaty za to zezwolenie, a także obligatoryjność nakładania wysokiej, opartej na sztywnym wyliczeniu, administracyjnej kary pieniężnej – bez możliwości zmniejszenia jej wysokości lub odstąpienia od jej wymierzenia ze względu na okoliczności egzoneracyjne bądź stopień zawinienia sprawcy deliktu, jego motywacje i sposób zachowania – narusza prawo własności, o którym mowa w art. 21 i art. 64 Konstytucji. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący odwołuje się do rozumienia prawa własności przyjętego w orzecznictwie Trybunału oraz zasad jego ograniczania wynikających z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji. W ocenie skarżącego G.B., zakwestionowane przepisy drastycznie ograniczają prawo własności, bo uprawnienia właściciela nieruchomości ograniczają się jedynie do podjęcia decyzji o zasadzeniu drzewa na swojej nieruchomości, ewentualnie do zakupu nieruchomości, na której już jest posadzone drzewo, natomiast jest on pozbawiony wpływu na decydowanie o dalszym losie takiego drzewa, a zwłaszcza o jego wycięciu. Jego zdaniem, obowiązek uzyskania za wysoką opłatą zezwolenia za wycięcie własnego drzewa lub krzewu, jak też wysokość kary za wycięcie drzewa (krzewu) bez zezwolenia sprawiają, że konstytucyjnie zagwarantowane właścicielowi prawo do własności takiego drzewa ulega „wypaczeniu”. Skarżący podniósł, że zarówno w społecznym odczuciu, jak też z ekonomicznego punktu widzenia (kara pieniężna jest często kilkunastokrotnie wyższa od wartości wyciętego drzewa) właścicielowi nie służy prawo własności do drzewa rosnącego na jego gruncie. Na potwierdzenie słuszności tego poglądu skarżący G.B. odwołał się do odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego, stosownie do których część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, a do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania (art. 47 § 1, art. 48 i art. 191 k.c.). Skoro więc rosnące drzewo jest składnikiem nieruchomości, to ograniczenia, wynikające z zaskarżonych przepisów, przekładają się także na prawo własności nieruchomości, na której ono rośnie. Zdaniem skarżącego, osoba, która nabywa prawo własności nieruchomości, na której rosną drzewa, zostaje ograniczona nie tylko w prawie do tych drzew, ale także w prawie do samej nieruchomości, ponieważ nie może swobodnie decydować o jej przeznaczeniu, o ile wiąże się to z koniecznością wycięcia drzew, skoro decyzja w zakresie ich wycięcia nie należy do właściciela, lecz do innych podmiotów. W ocenie skarżącego, konfrontując unormowanie zawarte w art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z postulatem doboru takiego środka ograniczenia prawa jednostki, który służyć będzie osiągnięciu zamierzonego celu, należy uznać, że ustawodawca przekroczył w tym zakresie ramy wyznaczone treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności zaś postulat adekwatności. W związku z tym skarżący uznał, że zakwestionowane przepisy są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżący G.B. podniósł, że zakwestionowane przepisy prowadzą również do naruszenia zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i, wynikającej z art. 64 ust. 2 Konstytucji, zasady równej ochrony prawnej własności, wskazując jako przykład brak obowiązku uzyskania zezwolenia – a w konsekwencji ponoszenia wysokich kar administracyjnych za wycięcie drzewa bez zezwolenia, gdy dotyczy to wycięcia drzew lub krzewów owocowych oraz drzew, których wiek nie przekracza pięciu lat (art. 83 ust. 6 u.o.p.). Ochrona praw właściciela działki, na której znajdują się drzewa młodsze niż pięcioletnie, jest daleko bardziej posunięta i właściciel drzew może korzystać ze swojego prawa własności w zasadzie bez ograniczenia. Zakwestionowane przepisy, w ocenie skarżącego, pozbawiają natomiast takiej ochrony prawnej właściciela chorego i zniszczonego drzewa, zagrażającego bezpieczeństwu osób (w tym życiu i zdrowiu). Skarżący podniósł, że ukształtowanie sytuacji prawnej adresatów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody opiera się na jedynym, nieracjonalnym kryterium, jakim jest wycięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Jego zdaniem, należy uznać, że wybór przez ustawodawcę takiej metody zapobiegania i zwalczania tzw. samowolnej wycinki drzew, bez wprowadzenia jakichkolwiek dalszych przesłanek różnicujących odpowiedzialność osób, które wycięły takie drzewa, narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie skarżącego, stosowanie – tak jak w jego wypadku – równości formalnej, tj. opartej wyłącznie na sztywnym wyliczeniu wysokości kary pieniężnej, bez zbadania indywidualnej sytuacji karanego i bez możliwości zmniejszenia wysokości tej kary lub odstąpienia od jej wymierzenia, ze względu na okoliczności danej sprawy, takie jak stan zdrowotny wyciętego drzewa, rodzaj i rozmiar wyrządzonej szkody, stopień zawinienia sprawcy szkody, jego motywację i sposób zachowania się, a także jego warunki i właściwości osobiste, nie wytrzymuje konfrontacji z przewidzianą w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości oraz zasadą równej ochrony prawnej własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Uzasadniając zaś zarzut niezgodności z zasadą sprawiedliwości społecznej, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, skarżący podkreślił, że zaskarżone przepisy są przejawem zbędnego formalizmu i biurokracji, ponieważ – stawiając wymogi formalne (uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa) ponad dobro nadrzędne, którym jest bezpieczeństwo, życie i zdrowie ludzi – nie przyczyniają się realnie do ochrony przyrody, a skutki ich stosowania są niesprawiedliwe i krzywdzące, zwłaszcza w stosunku do osób ubogich, mających ciężką sytuację finansową. Tak ostra represja nie może być – w ocenie skarżącego G.B. – uznana za sprawiedliwą, zwłaszcza dlatego że „jest znacznie łagodniejsza dla ludzi zamożnych (z uwagi na możliwość jej uiszczenia bez dotkliwego uszczerbku dla majątku własnego), a jednocześnie (…) może oznaczać śmierć cywilną dla osób ubogich” (s. 11 uzasadnienia skargi). 1.2.2. Andrzej Cebo (dalej: skarżący A.C.) stwierdził, że obowiązek ochrony przyrody ustanowiony w Konstytucji, który został skonkretyzowany w przepisach ustawy o ochronie przyrody, ingeruje w sposób nieuprawniony w prawo własności, narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności i w żaden sposób nie wiąże zakresu odpowiedzialności za naruszenie środowiska ze skutkami jego pogorszenia. Zdaniem skarżącego A.C., zaskarżone przepisy naruszają również art. 18 Konstytucji, ponieważ przez przewidziane w nich tak wysokie kary rujnują byt rodzin. W przekonaniu skarżącego, zakwestionowane przepisy ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 2 Konstytucji, ponieważ różnicują sytuację podmiotów w sposób, który nie urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej. W tym zakresie zwrócono uwagę na rozbieżność sankcji przewidzianych przez ustawę o ochronie przyrody za wycięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia oraz sankcji przewidzianych za wycięcie drzewa w lesie, określonych w kodeksie wykroczeń. Podnosi on, że pomimo tożsamości celów tych sankcji (ochrona środowiska), ich wysokość jest zdecydowanie różna – kary za wycięcie drzewa w lesie są niższe w porównaniu z karami administracyjnymi wymierzanymi na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem skarżącego A.C., przepisy ustawy o ochronie przyrody naruszają art. 21 ust. 1 Konstytucji, bo – pomimo że drzewo stanowi własność jednostki, a prawo własności jest chronione przepisami Konstytucji – to przepisy ustawy o ochronie przyrody ingerują w to prawo tak dalece, że niweczą je w zupełności. W ocenie skarżącego A.C., zaskarżone przepisy naruszają również zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazując na konstytucyjny zakaz nadmiernej ingerencji, tj. konieczność zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy środkiem, jakim ograniczają dane prawo lub wolność, a celem (w tym wypadku ochrona przyrody), skarżący kwestionuje zasadność nakładania za ścięcie dwóch drzew opłaty w wysokości ponad 50 tysięcy złotych. W ocenie autora skargi konstytucyjnej, art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3-5 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zdecydowanie naruszają wyżej wymienione proporcje na niekorzyść jednostki, ponieważ administracyjne kary pieniężne, które mogą być nakładane na jednostkę na podstawie zakwestionowanych przepisów, są rażąco surowe, a wynikająca z nich odpowiedzialność ma charakter obiektywny, niezależny od stwierdzenia winy osoby, która usunęła drzewo bez zezwolenia właściwego organu. Skarżący zauważa również, że wskazane przepisy – z wyłączeniem wąsko określonych przypadków – generalnie nie przewidują możliwości umorzenia nałożonych kar. W dalszej kolejności skarżący podniósł, że zakwestionowane przepisy ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 Konstytucji przez ograniczenie prawa własności i naruszenie „istoty własności”. Stwierdził, że choć drzewa rosnące na działce stanowią własność właściciela tej działki, to wskazane przepisy zakazują ich ścinania i karzą za ich ścięcie wysokimi karami. Jego zdaniem, naruszają one także art. 86 Konstytucji – przez brak zależności między ochroną środowiska a skutkami działania właściciela, który wycina drzewo. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie karzą bowiem jednostki za spowodowane pogorszenie stanu środowiska, lecz za brak zezwolenia na ścięcie drzewa. 1.2.3. Kazimiera i Władysław Pierogowie (dalej: skarżący K.P. i W.P.) stwierdzili, że prawem podmiotowym naruszonym na skutek wydania wskazanych w skardze rozstrzygnięć jest prawo własności przysługujące im do gruntu i rosnących na nim roślin. Naruszenie tego prawa polegało na nałożeniu na skarżących kary pieniężnej za „rzekome” wycięcie drzewa bez zezwolenia, w sytuacji gdy drzewo zostało tylko przycięte i istniały racjonalne przesłanki jego przycięcia, zaś ww. kara jest rażąco wysoka i nie pozostaje w żadnym związku z gatunkiem drzewa – pospolitą wierzbą oraz jakąkolwiek szkodą wyrządzoną przyrodzie. Skarżący wskazali, że zakwestionowane przepisy ustawy o ochronie przyrody naruszają zasadę proporcjonalności. Orzekające w ich sprawie organy wymierzyły karę za wycięcie drzewa bez zezwolenia, nie zwracając uwagi na okoliczności sprawy, np. obiektywną potrzebę usunięcia drzewa lub jego przycięcia czy to, że drzewo, chociaż przycięte, rośnie dalej. Skarżący wskazali także, że czyny określone w ustawie o ochronie przyrody jako przestępstwa (art. 128) czy wykroczenia (art. 131) zagrożone są sankcjami nieporównywalnie niższymi niż administracyjna kara pieniężna orzeczona wobec skarżących. Przepisy, na podstawie których orzekana jest ta kara, nie uwzględniają żadnych okoliczności uzasadniających zmniejszenie jej wysokości ze względu na zły stan drzewa, np. spróchnienie pnia. Według skarżących, w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne istnienie przepisów przewidujących sankcję nieporównywalnie większą za czyny niebędące przestępstwami niż za przestępstwa, z jednoczesnym brakiem ochrony sprawcy, jaką przewidują przepisy kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego, bez uwzględnienia jakichkolwiek okoliczności łagodzących, w szczególności tego, czy usunięcie drzewa było uzasadnione, czy też nie. 1.2.4. Argumentacja prawna przedstawiona w uzasadnieniu skarg konstytucyjnych skarżących Izabeli i Grzegorza Łaszkiewiczów (dalej: skarżący I.Ł. i G.Ł.) oraz Elżbiety Porczyńskiej (dalej: skarżąca E.P.) – sporządzonych przez tego samego pełnomocnika – jest zbliżona, wobec czego zostanie przedstawiona łącznie. W ocenie skarżących, zakwestionowane przepisy, na podstawie których skarżącym IŁ. I G.Ł. oraz E.P. wymierzono kary administracyjne, odpowiednio za usunięcie obumarłego drzewa i za usunięcie pozostałości po drzewie zniszczonym przez siły przyrody, zagrażających bezpieczeństwu ludzi i mienia, nie pozostają w korelacji z konstytucyjną zasadą państwa prawnego i zasadą sprawiedliwości społecznej, z uwagi na to, że nie przewidują żadnych okoliczności egzoneracyjnych ani możliwości uwzględnienia kontratypów lub innych usprawiedliwionych okoliczności, jak również przez to, że prowadzą wprost, przez ich „automatyczne” stosowanie, do wymierzenia kary nieproporcjonalnej do wagi naruszonego dobra. Skarżący podnieśli, że – bez względu na okoliczności faktyczne – a zwłaszcza stan żywotności drzewa, na podstawie zakwestionowanych przepisów dochodzi do wymierzenia kary i ukarania sprawcy deliktu administracyjnego karą w takiej samej wysokości w przypadku wycięcia bez zezwolenia drzewa zdrowego i drzewa martwego czy nierokującego szansy na przeżycie, np. złamanego. Odwołując się do art. 86 ustawy o ochronie przyrody, skarżący podnieśli, że sytuacje wycięcia drzewa martwego lub nierokującego szansy przeżycia, a więc nieprzedstawiającego de facto żadnej wartości dla środowiska, oraz drzewa zdrowego powinny być przez ustawodawcę, zgodnie z zasadą państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej, rozróżnione, a kara za delikt administracyjny powinna być proporcjonalna do wartości naruszonego dobra. Zdaniem autorów skarg, zaskarżone przepisy naruszają reguły sprawiedliwości i proporcjonalności, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego (tj. z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji). Według nich, ustawodawca powinien respektować wymóg stosowania dolegliwości o stopniu nie większym niż niezbędny do osiągnięcia założonego celu. Skarżący podnieśli, że regulacja, której skutkiem jest „automatyzm” nakładania na właściciela nieruchomości kary w obligatoryjnej wysokości, bez względu na okoliczności, w których doszło do naruszenia normy prawnej, nie odpowiada zasadom wyrażonym w ww. przepisach Konstytucji i narusza prawo własności gwarantowane w art. 64 Konstytucji. Skarżący rozumieją potrzebę ochrony przyrody, jednak ich zdaniem, nie może ona być realizowana środkiem, który podlega dyskwalifikacji z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, sprowadzającym się do automatycznego wymierzenia kary administracyjnej w sztywnej wysokości. W uzasadnieniu obu skarg podniesiono, że skutkiem wymierzonej skarżącym administracyjnej kary pieniężnej jest co najmniej ograniczenie przysługującego im prawa własności, przejawiające się w uszczupleniu należących doń zasobów majątkowych, które to ograniczenie nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do celów, jakim służy sankcja. Wskazano również, że dolegliwość finansowa, której adresatem stali się skarżący, znacznie przewyższa stopień niezbędny do osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu, czyli respektowania przepisów ustawy. Kwestionowane normy prawne przewidują automatyzm stosowania sankcji za niepożądane prawnie zachowanie i nie pozwalają w żaden sposób zindywidualizować represji, albowiem nie ma możliwości przywołania żadnych okoliczności egzoneracyjnych. W ocenie I.Ł. i G.Ł. oraz E.P., w okolicznościach obu spraw wymierzone skarżącym kary administracyjne są oczywiście nieracjonalne i dotkliwe. 2. W piśmie z 28 czerwca 2012 r., w imieniu Sejmu, stanowisko w sprawie połączonych skarg konstytucyjnych Grzegorza Bokuniewicza, Izabeli i Grzegorza Łaszkiewiczów, Andrzeja Ceby oraz Kazimiery i Władysława Pierogów, zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że: 1) art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody jest zgodny z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 86 Konstytucji, 2) art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości różnicowania kary w zależności od okoliczności usunięcia drzewa bez zezwolenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 2.1. Odnosząc się do przepisów poddanych kontroli Trybunału, Marszałek Sejmu uznał, że pomimo zakwestionowania rożnych ustępów art. 88 oraz art. 89 ustawy o ochronie przyrody, zarzuty skarżących dotyczą w istocie art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 tej ustawy. Skarżący nie wskazali bowiem argumentów na rzecz niezgodności z przywołanymi wzorcami kontroli wszystkich przepisów zawartych w art. 88 oraz art. 89 ustawy o ochronie przyrody, lecz poprzestali tylko na sformułowaniu ogólnego zarzutu niezgodności ich z Konstytucją. W konsekwencji postępowanie w zakresie badania zgodności art. 88 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 88 ust. 2-8 ustawy o ochronie przyrody, a także art. 89 ust. 2-9 tej ustawy należy umorzyć ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W kontekście powołanych przez skarżących wzorców kontroli Sejm, odwołując się do orzecznictwa Trybunału, podniósł po pierwsze, że art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnego wzorca kontroli w sprawie zainicjowanej skargą konstytucyjną, gdyż ich sens normatywny nie został zrekonstruowany w sposób, który umożliwiałby potraktowanie tych przepisów jako źródła wolności lub praw podmiotowych. Prowadzi to do konstatacji, że wydanie przez Trybunał orzeczenia z uwzględnieniem art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK postępowanie w tym zakresie powinno być umorzone. Po drugie, w stanowisku Sejmu podkreślono, że formułowane przez skarżących zarzuty naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Chodzi przede wszystkim o brak adekwatnej argumentacji w odniesieniu do zarzutu naruszenia tego przepisu. W związku z tym postępowanie w zakresie badania zgodności zakwestionowanych przepisów z art. 64 ust. 2 Konstytucji należy umorzyć ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 2.2. Przedstawiając swoje stanowisko co do meritum poszczególnych zarzutów, Marszałek Sejmu uznał za niezasadne stwierdzenie skarżących, jakoby zakwestionowany art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody „głęboko” ingerował w prawo własności. W jego ocenie, właściciel nieruchomości może zrobić, co chce, z nieruchomością, na której rośnie drzewo, tj. może ją zbyć, darować, wydzierżawić lub wykorzystać w inny sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości, a rozporządzając nieruchomością, rozporządza równocześnie rosnącym na niej drzewem. Tym samym, zdaniem Marszałka Sejmu, ograniczenie przewidziane w zaskarżonych przepisach nie narusza istoty prawa własności, tj. możliwości dysponowania nieruchomością i rosnącym na niej drzewem. Zakwestionowane ograniczenie dotyczy wyłącznie jednej ze składowych nieruchomości – drzewa. Nie jest to jednak – jak wskazuje Marszałek Sejmu – ograniczenie bezwzględne, co oznacza, że właściciel nieruchomości może usunąć drzewo, tyle że po uzyskaniu stosownego zezwolenia. Tym samym, według przedstawiciela Sejmu, zaskarżone przepisy nie ograniczają możliwości usunięcia drzewa przez właściciela, lecz wskazują jedynie procedurę, która musi to działanie właściciela poprzedzać (zgodnie z przepisami, właściciel powinien złożyć wniosek, uzyskać zezwolenie i wnieść stosowną opłatę). Marszałek Sejmu zauważył także, że ani zakwestionowane przepisy, ani żadne inne nie wskazują, w jaki sposób właściciel ma wykorzystać usunięte drzewo. Należy zatem domniemywać, że może je dowolnie wykorzystać. Z tego względu, w opinii Marszałka Sejmu, przepisy ustawy o ochronie przyrody nie naruszają istoty prawa własności ani do nieruchomości, ani do drewna pozostałego po usunięciu drzewa. Odwołując się do art. 5 i art. 74 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu uznał, że ograniczenie prawa własności nieruchomości w zakresie jednego z jej elementów składowych – drzewa rosnącego na nieruchomości – jest konstytucyjnie usprawiedliwione z uwagi na to, że ochrona zadrzewień, będąca elementem ochrony przyrody, jest nie tylko jednym z działań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego, lecz stanowi także konkretyzację jednej z najdonioślejszych wartości konstytucyjnych – ochrony środowiska. W związku z powyższą argumentacją Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody jest zgodny z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uznał także, że wskazany przepis ustawy o ochronie przyrody jest zgodny z art. 86 Konstytucji, gdyż nie abstrahuje od pogorszenia stanu środowiska. Marszałek Sejmu zauważył, że – będąca jednym z podstawowych zadań władz publicznych – ochrona środowiska może być realizowana w różnej formie, a ustanowienie odpowiedzialności administracyjnej, przewidzianej w zakwestionowanym przepisie, uzasadniają inne przepisy Konstytucji niż przepis przywołany przez skarżących. W ocenie Marszałka Sejmu, również art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości różnicowania kary w zależności od okoliczności usunięcia drzewa bez zezwolenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Marszałek Sejmu wskazał, że przyjęcie postulowanej przez skarżących możliwości miarkowania kary administracyjnej w zależności od sytuacji, w której doszło do wycięcia drzewa bez zezwolenia, lokowałoby ją poza sferą odpowiedzialności administracyjnej, gdyż wymierzenie adekwatnej do sytuacji kary, po dokonaniu oceny okoliczności czynu, jest właściwe dla odpowiedzialności karnej. Odpowiedzialność administracyjna opiera się natomiast na obiektywnym ustaleniu bezprawności działania, tj. naruszenia obowiązującej normy prawnej. Odnośnie do możliwości różnicowania kary w zależności od okoliczności, Marszałek Sejmu stwierdził natomiast, że zasady określania wymiaru kary pozostają w domenie swobody ustawodawcy, który jest uprawniony zarówno do wprowadzania mechanizmów indywidualizacji kary, jak i mechanizmów generalizacji wymiaru kary. To znaczy, zdaniem Marszałka, że niezasadne są argumenty o podstawowym znaczeniu okoliczności faktycznych dla określenia wysokości kary administracyjnej. Marszałek Sejmu dodał, że celem kary pieniężnej określonej w art. 89 ust. 1 u.o.p. nie jest odpłata za popełniony czyn, lecz ochrona interesu publicznego, zatem z tego punktu widzenia okoliczności faktyczne wydarzenia nie mogą być brane pod uwagę podczas określania kary. Wskazał również, że z przywołanych przez skarżących wzorców kontroli nie wynika zakaz generalizowania czy indywidualizowania wymiaru kary, lecz nakaz zachowania proporcjonalności podczas wkroczenia w prawa majątkowe, który w niniejszej sprawie nie został naruszony. Zdaniem Marszałka Sejmu, jednolita wysokość administracyjnej kary pieniężnej, określona jako trzykrotność opłaty za zezwolenie na usunięcie drzewa, służy ochronie zadrzewień (czy szerzej: ochronie przyrody), gdyż może skutecznie zniechęcać do samowoli w usuwaniu drzew. W jego ocenie, jest ona także niezbędna do osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu, gdyż nie ma innej możliwości powstrzymania właścicieli od wycinania drzew na swoich nieruchomościach. Według Marszałka Sejmu, wskazane przez skarżących inne środki realizacji tego celu są niewystarczające, ponieważ wartość przyrodnicza i oddziaływanie na środowisko nowo posadzonego drzewa nie są równoważne z wartością kilkudziesięcioletniego, już rozwiniętego drzewa. Zdaniem Marszałka, wynikająca z art. 89 ust. 1 u.o.p., zasada jednolitego wymiaru kary jest odpowiednio proporcjonalna do wagi interesu, który chroni. Konkludując, Marszałek Sejmu wskazał, że dopuszczalność stosowania przez ustawodawcę odpowiedzialności administracyjnej, ujmowanej jako oderwana od winy odpowiedzialność za naruszenie prawa, nie budzi, co do zasady, wątpliwości ani w doktrynie, ani w orzecznictwie Trybunału. 3. W piśmie z 29 czerwca 2012 r., Prokurator Generalny zajął stanowisko, że art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim przewiduje obligatoryjne stosowanie – wobec osoby, która dokonała usunięcia z nieruchomości, pozostającej w posiadaniu tej osoby lub stanowiącej jej własność, obumarłego bądź nierokującego szansy na przeżycie drzewa lub krzewu – administracyjnej kary pieniężnej, wymierzanej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, ustalonej w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów – na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 tej ustawy – bez uwzględnienia, usprawiedliwionych i niezależnych od posiadacza nieruchomości, uwarunkowań usunięcia owego drzewa lub krzewu, jest niezgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej i proporcjonalności ingerencji ustawodawczej, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji, a także z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jest zaś zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.1. Rozważając zagadnienie ujemnych przesłanek procesowych, Prokurator Generalny stwierdził, że art. 83 ust. 6, art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 88 ust. 3-5 ustawy o ochronie przyrody nie były – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – podstawą ostatecznych orzeczeń rozstrzygających o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżących. W związku z tym uznał zasadność umorzenia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z powodu niedopuszczalności wydania wyroku. Jednocześnie Prokurator Generalny stwierdził, że wnioskiem o umorzenie postępowania, na tej samej podstawie, należy objąć wskazanie w uzasadnieniu jednej ze skarg (skarga A.C.), jako naruszonej normy konstytucyjnej, art. 18 Konstytucji, albowiem skarżący nie uzasadnił, jakie prawo podmiotowe wywodzi z tej normy i w jaki sposób zostało ono naruszone przez zakwestionowane przez skarżącego regulacje. 3.2. Prokurator Generalny na wstępie swych rozważań podkreślił, że zapewnienie sprawnego funkcjonowania państwa wymaga stanowienia norm prawnych regulujących powinności jednostek co do podejmowania określonych działań lub powstrzymywania się od nich. Normy te muszą gwarantować, że aktywność jednostek nie będzie powodowała zagrożeń lub naruszeń chronionych prawem dóbr oraz wartości, wobec czego mogą zawierać regulacje niekorzystne z punktu widzenia partykularnych interesów jednostki, niemniej konieczne z punktu widzenia interesu publicznego. Ustawodawca, ustanawiając sankcje, posługuje się przymusem, zmuszając adresatów norm prawnych do oczekiwanego przez siebie zachowania, pod groźbą zastosowania przez upoważnione organy środków represji. Sankcja w prawie administracyjnym odgrywa istotną rolę, gdyż zapowiadając negatywne konsekwencje naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnienie. Tym samym normy sankcjonujące (nakazujące organom państwa wymierzanie sankcji) motywują adresatów norm sankcjonowanych (określających obowiązki określonego zachowania się) do postaw legalistycznych. Organ administracyjny musi dysponować środkami realizacji swojej woli – w postaci przymusu administracyjnego – bo inaczej efektywne administrowanie byłoby niemożliwe. Prokurator Generalny wskazał, że zakres środków przymusu administracyjnego jest szeroki i obejmuje sankcje: nieważności wadliwych czynności prawnych, utraty pewnych korzyści, cofania lub wygaszania przyznanych uprawnień, dyscyplinarne, kary pieniężne oraz egzekucję administracyjną. Jego zdaniem, kary administracyjne jako forma przymusu w prawie administracyjnym są zagadnieniem z pogranicza prawa administracyjnego i prawa karnego. Określenie charakteru prawnego kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji nie może abstrahować od rozwiązań prawnych stanowiących podstawę ich nakładania, bo wybór formuły rozwiązania należy zawsze do ustawodawcy, a granica pomiędzy deliktem administracyjnym a wykroczeniem jest płynna i jej określenie należy do zakresu swobody władzy ustawodawczej. Opierając się na orzecznictwie Trybunału, Prokurator Generalny uznał, że dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi konstytucyjnych wątpliwości. Przypomniał jednak, że swoboda ustawodawcy kształtowania zasad odpowiedzialności za konkretne zachowania naruszające porządek prawny nie jest nieograniczona. Konstytucja wymaga zawsze od ustawodawcy poszanowania podstawowych zasad systemu konstytucyjnego, z zasadą demokratycznego państwa prawnego na czele, jak i konstytucyjnych praw oraz wolności jednostki. Ustawodawca, określając sankcję za naruszenie prawa, w szczególności powinien respektować zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę proporcjonalności oraz obowiązek zapewnienia ochrony własności. Nie może więc wprowadzać do porządku prawnego sankcji oczywiście nieadekwatnych do czynu i jego skutków lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych. Odnosząc wyżej wskazane uwagi do rozpoznawanych skarg, Prokurator Generalny uznał, że ograniczenie wykonywania przez właściciela (posiadacza) praw do nieruchomości, w postaci obowiązku wystąpienia o zezwolenie na usunięcie drzewa (krzewu), co do zasady, nie narusza istoty prawa własności. Ograniczenie to zostało bowiem wprowadzone dla realizacji celu ustawy, a więc ochrony przyrody. W ocenie Prokuratora Generalnego, zakaz usuwania z nieruchomości drzew (krzewów) bez zezwolenia uprawnionego organu administracji publicznej nie prowadzi do eliminacji żadnego z atrybutów prawa własności nieruchomości. Zakaz ten nie stanowi w szczególności przeszkody do dysponowania taką nieruchomością, a więc np. do jej zbycia czy wydzierżawienia. Obowiązek wystąpienia o zezwolenie na usunięcie drzewa (krzewu) z własnej nieruchomości ma, jak wskazuje Prokurator Generalny, obok charakteru porządkowego, również charakter tego rodzaju ograniczenia prawa własności, która generalnie mieści się w ramach standardów przewidzianych w stosunku do regulacji z zakresu ochrony środowiska naturalnego, będącego wartością szczególnie chronioną konstytucyjnie. Wątpliwości z punktu widzenia standardów konstytucyjnych budzi jednak to, czy wspomniana ingerencja w prawo własności nie jest zbyt głęboka, i czy nie narusza reguły konieczności wkroczenia w demokratycznym państwie prawnym w prawa obywateli i czy nie stanowi zbyt dolegliwego ograniczenia wykonywania prawa własności przez właściciela (posiadacza). Rozważając tę wątpliwość, Prokurator Generalny uznał, że przyjęta przez ustawodawcę metoda sankcjonowania tego obowiązku, polegająca na mechanicznym wymierzaniu, bez uwzględnienia jakichkolwiek okoliczności umożliwiających wyłączenie odpowiedzialności podmiotu zobowiązanego, kary w wysokości stanowiącej wielokrotność opłaty ustalanej na podstawie wygórowanych stawek, prowadzi do nadmiernej dolegliwości w stosunku do osoby, która nie wystąpiła o zezwolenie na usunięcie drzewa (krzewu) lub go nie uzyskała. W konsekwencji Prokurator Generalny stwierdził, że mechanizm wymierzania kar za usuwanie drzew i krzewów bez pozwolenia stanowi ingerencję nieproporcjonalną, niezasługującą na to, by została uznana za ograniczenie prawa podmiotowego konieczne dla realizacji konstytucyjnie legitymowanych celów. Prokurator Generalny wskazał przy tym, że system prawny obowiązujący w obszarze ochrony zadrzewień, chociaż ma za przedmiot ochronę konstytucyjnie chronionej wartości, jaką jest ochrona środowiska naturalnego, nie wymaga aż tak wysokich sankcji. Kary pieniężne, wymierzane na podstawie zaskarżonych przepisów, przez ich wysokość stają się trudno egzekwowalne, a to z kolei stwarza sytuację wtórnego naruszenia innej konstytucyjnej wartości – porządku prawnego w państwie. Z tych względów Prokurator Generalny uznał, że niezgodność kwestionowanych unormowań z wzorcem ochrony własności, wyrażonym w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, pozwala na wniosek, że kwestionowana norma narusza również zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną zarówno z zasady proporcjonalności i sprawiedliwości, jak i z art. 2 Konstytucji. Analizując kwestię niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny uznał, że zarzut ten jest bezpodstawny. Żaden bowiem z zaskarżonych przepisów nie różnicuje właścicieli nieruchomości w aspekcie ciążących na nich obowiązków w zakresie ochrony drzew stanowiących części składowe tych nieruchomości. Zakaz usuwania drzew i krzewów z nieruchomości bez właściwego zezwolenia, określony w art. 83 ust. 1 u.o.p., dotyczy w równym stopniu wszystkich właścicieli, a więc w takim samym stopniu obejmuje ich – na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. – sankcjami za naruszenie zakazu usunięcia drzew (krzewu) bez zezwolenia. Z tych względów Prokurator Generalny uznał, że kwestionowane regulacje są zgodne z art. 32 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji. 4. Prokurator Generalny w piśmie z 20 marca 2013 r., w związku ze skargą konstytucyjną Elżbiety Porczyńskiej, zajął dodatkowe stanowisko w sprawie, w szczególności przez stwierdzenie, że: art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim przewiduje obligatoryjne stosowanie – wobec osoby, która dokonała usunięcia z nieruchomości, pozostającej w posiadaniu tej osoby lub stanowiącej jej własność, obumarłego bądź nierokującego szansy na przeżycie drzewa lub krzewu – administracyjnej kary pieniężnej, wymierzanej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, ustalonej w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów – na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 tej ustawy – bez uwzględnienia, usprawiedliwionych i niezależnych od posiadacza nieruchomości, uwarunkowań usunięcia owego drzewa lub krzewu, jest niezgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej i proporcjonalności ingerencji ustawodawczej, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji, a także z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Prokurator Generalny zaznaczył, że treść zarzutów skarg konstytucyjnych w połączonych sprawach jest – co do zasady – podobna. Dlatego też argumentacja przedstawiona w piśmie Prokuratora Generalnego z 29 czerwca 2012 r. pozostaje aktualna także w sprawie skargi konstytucyjnej Elżbiety Porczyńskiej. 5. W piśmie z 22 kwietnia 2013 r. Marszałek Sejmu przedłożył dodatkowe stanowisko w sprawie, w związku z dołączeniem do niej skargi konstytucyjnej Elżbiety Porczyńskiej, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie, że: 1) art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody jest zgodny z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 86 Konstytucji; 2) art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości różnicowania kary w zależności od okoliczności usunięcia drzewa bez zezwolenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w pozostałym zakresie, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W związku z tym, że w połączonych skargach konstytucyjnych, objętych sygnaturą SK 6/12, występuje tożsamość przedmiotu kontroli, wzorców kontroli oraz podobieństwo sytuacji faktycznych, Sejm podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie Marszałka Sejmu z 28 czerwca 2012 r., tj. konkluzje i uzasadnienie stanowiska w sprawie zgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 6 u.o.p. i zakresowo art. 89 ust. 1 u.o.p. z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 6. W piśmie procesowym z 11 marca 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w postępowaniu w sprawie skargi konstytucyjnej Elżbiety Porczyńskiej. W piśmie procesowym z 10 maja 2013 r. zajął stanowisko, że art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim przewiduje obligatoryjne wymierzanie administracyjnej kary pieniężnej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) za usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości bez wymaganego zezwolenia osobie będącej jej właścicielem lub posiadaczem, w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzewa, na podstawie stawek określonych w art. 85 ust. 4-6 ustawy o ochronie przyrody, bez uwzględnienia usprawiedliwionych okoliczności niezależnych od właściciela (posiadacza) nieruchomości uzasadniających owo usunięcie, jest niezgodny z art. 2 oraz z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik) wskazał, że przy wymierzaniu tej kary nie bierze się pod uwagę tego, czy wycięte bez uzyskania stosownego zezwolenia drzewo lub krzew były zdrowe, czy też obumarłe, znajdowały się w stanie zanikania żywotności albo zostały zniszczone w wyniku działania sił przyrody (wichura, uderzenie pioruna, obumarcie w wyniku powodzi) lub innych zdarzeń niezależnych od właściciela (posiadacza) nieruchomości. Rzecznik zauważył również, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma możliwości miarkowania wysokości kary (ani odstąpienia od jej wymierzenia), nie może brać pod uwagę innych okoliczności, w szczególności wskazanych powyżej, niż samo wycięcie drzewa lub krzewu bez uzyskania stosownego zezwolenia. Zdaniem Rzecznika, ustanawiając jednolite zasady odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego, ustawodawca nie wziął pod uwagę różnego stopnia szkody (a nawet jej braku) wyrządzonej w środowisku naturalnym przez wycięcie drzew lub krzewów zdrowych albo obumarłych lub znajdujących się w stanie zanikania żywotności. Na kanwie sprawy zainicjowanej skargą konstytucyjną Elżbiety Porczyńskiej, Rzecznik wyraził swe wątpliwości co do charakteru administracyjnej kary pieniężnej. Zaznaczył, że w świetle bogatego dorobku orzeczniczego Trybunału, stosowanie takiej kary jest dopuszczalne. Zdaniem Rzecznika, wątpliwości dotyczą jednak w szczególności tego, czy kara ta spełnia funkcję prewencyjną czy też represyjną. Czy jej dolegliwość nie jest nadmierna (nieproporcjonalna) w stosunku do wagi deliktu administracyjnego, a w konsekwencji, czy nie mamy do czynienia z odpowiedzialnością – która w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – określana jest mianem karnej, z uwagi na jej rażącą dolegliwość. Oceniając proporcjonalność zaskarżonych regulacji, Rzecznik uznał, że nie są one w stanie doprowadzić do zamierzonego przez ustawodawcę celu, jakim jest zapobieganie nieuzasadnionemu i niekontrolowanemu usuwaniu drzew i krzewów. Wskazał, że w stanie faktycznym sprawy, w której została wniesiona skarga konstytucyjna Elżbiety Porczyńskiej, drzewo w wyniku działań sił wyższych uległo takim uszkodzeniom, że praktycznie przestało być ożywionym elementem środowiska naturalnego, a ponadto jego stan stwarzał zagrożenie dla innych konstytucyjnych wartości, jak życie i zdrowie ludzkie. W związku z tym, zdaniem Rzecznika, administracyjna kara pieniężna ma w tym wypadku charakter stricte represyjny i nie można tu dostrzec elementu prewencyjnego. Doszło zatem do wymierzenia kary, którą – z uwagi na jej dolegliwość – należy uznać za de facto kryminalną. Rzecznik podniósł również, że zakwestionowane przepisy nie mogą zostać uznane za konieczne dla ochrony interesu publicznego, tj. obowiązku dbałości o stan środowiska, ponieważ w analizowanej sprawie przedmiot ochrony, jakim było drzewo, przestał de facto istnieć, a co za tym idzie, wymierzenie kary administracyjnej w takiej wysokości, jak w wypadku usunięcia drzewa zdrowego, jest zbędne i stanowi nadmierną i nieuzasadnioną dolegliwość. Stwierdził ponadto, że kara wymierzana na podstawie tych przepisów jest w oczywisty sposób nieproporcjonalna do „stopnia zawinienia” osoby ukaranej. Stosowanie automatyzmu i sztywności sankcji – bez wprowadzenia dodatkowych mechanizmów mających na celu wymierzenie kary adekwatnej do wielkości szkody wyrządzonej w środowisku przyrodniczym i stopnia przyczynienia się do zniszczenia żywego elementu ekosystemu, zdaniem Rzecznika, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Reasumując, Rzecznik stwierdził, że w omawianym przypadku administracyjna kara pieniężna jest nieproporcjonalna do stopnia naruszenia prawa i szkody wyrządzonej w środowisku przyrodniczym. Zwrócił przy tym uwagę, że możliwe jest zastosowanie innych instrumentów prawnych zapewniających należytą i proporcjonalną ochronę środowiska naturalnego, lecz niebędących nadmierną i nieuzasadnioną dolegliwością dla właściciela (posiadacza) nieruchomości. Analizując kwestię naruszenia przez zaskarżone przepisy prawa własności, Rzecznik, odwołując się do poglądów Trybunału dotyczących tej kwestii, uznał, że konieczność zapłacenia administracyjnej kary pieniężnej może wiązać się nie tylko z zagrożeniem egzystencji właściciela nieruchomości, lecz może spowodować utratę prawa własności w wyniku wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji i zlicytowania nieruchomości na poczet zobowiązania publicznoprawnego. Zdaniem Rzecznika, wykonanie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, może spowodować nie tylko nadmierną, nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, lecz może wręcz doprowadzić do utraty istoty („jądra”) tego prawa przez jego odebranie (zniweczenie). Rzecznik stwierdził ponadto, że w kwestionowanym zakresie regulacje ustawy o ochronie przyrody są również niezgodne z art. 2 Konstytucji, ponieważ nie uwzględniają możliwości zajścia okoliczności niezależnych od właściciela (posiadacza) nieruchomości, pomimo że wiedza i doświadczenie życiowe w sposób oczywisty wskazują na możliwość ich wystąpienia. Jak zauważył Rzecznik, w tej sytuacji, wbrew zasadzie zaufania obywateli do państwa i prawa, obowiązujące prawo staje się swoistą pułapką zastawioną na obywatela. Nie ma on bowiem możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności nawet wówczas, gdy wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że „zmiany w środowisku przyrodniczym nastąpiłyby bez jego udziału”. Wymierzona zaś w tej sytuacji kara administracyjna staje się niesprawiedliwą represją. 7. W piśmie z 13 marca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Ministra Środowiska o przedstawienie opinii oraz o udzielenie informacji w sprawie. W odpowiedzi, z 17 kwietnia 2014 r., Minister Środowiska stwierdził, że zakwestionowane przepisy nie naruszają wskazanych jako wzorce kontroli postanowień Konstytucji. Minister Środowiska uznał, że choć zakwestionowane przepisy ustawy o ochronie przyrody prowadzą do obligatoryjnego wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez zezwolenia właściwego organu administracji, drzewa i nie przewidują np. możliwości zmniejszania wysokości tej kary, uwzględnienia kontratypów lub usprawiedliwionych okoliczności, to jednak ustawodawca wprowadził w u.o.p. unormowanie dostosowujące wysokość wymierzanej administracyjnej kary pieniężnej do konkretnej sytuacji. Art. 89 ust. 1 u.o.p. stanowi o trzykrotności opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 tej ustawy, co oznacza, że administracyjna kara pieniężna nie jest jednakowa w każdym przypadku lecz uzależniona od tego, jaką opłatę musiałby wnieść podmiot w związku z wystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie danego drzewa. Im bardziej wartościowe z punktu widzenia przyrodniczego jest drzewo, o czym świadczy konieczność uwzględnienia przy ustalaniu opłaty takich jego właściwości, jak obwód pnia, rodzaj i gatunek, tym większa opłata, a tym samym większa administracyjna kara pieniężna za jego usunięcie bez wymaganego zezwolenia. Analizując poszczególne zarzuty skarżących, w tym w szczególności te, które odnosiły się do zarzutu o nadmiernej surowości wymierzanych na podstawie zakwestionowanych przepisów administracyjnych kar pieniężnych, Minister Środowiska poinformował, że Rada Ministrów zauważyła ten problem i podjęła prace nad zmianą m.in. zakwestionowanych w rozpoznawanych skargach konstytucyjnych uregulowań, przygotowując projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw. W projekcie tym proponuje się przyjęcie regulacji pozwalających na zmniejszenie wysokości tych kar, a także wprowadzenie możliwości odstąpienia od ich wymierzenia. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, Minister Środowiska wskazał, że ograniczenia prawa własności polegające na obowiązku uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew nie stanowią, w jego ocenie, przedmiotu niniejszego postępowania. O ile w ogóle administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa bez zezwolenia potraktować, tak jak chcą tego skarżący, jako element ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności i rozważać, czy jego ustanowienie było konieczne w demokratycznym państwie, np. dla ochrony środowiska naturalnego, to należałoby jednoznacznie stwierdzić, że kara taka pełni przede wszystkim funkcję prewencyjną. Jej podstawowym celem jest zapobieganie, przez odstraszanie wynikające z wysokości i administracyjnego mechanizmu wymierzania, niekontrolowanej wycince drzew, a tym samym ochrona zasobów, które mają istotne znaczenie dla społeczeństwa. Zdaniem Ministra Środowiska, niezasadne są również zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. II W rozprawie uczestniczyli umocowani przedstawiciele: Sejmu, Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz skarżących – Izabeli i Grzegorza Łaszkiewiczów, Elżbiety Porczyńskiej, Kazimiery i Władysława Pierogów. Na rozprawę nie stawili się natomiast skarżący – Grzegorz Bokuniewicz oraz Andrzej Cebo. W tej sytuacji sędzia sprawozdawca przedstawiła podstawowe tezy zgłoszonych przez nich wątpliwości konstytucyjnych. Dodatkowo do udziału w rozprawie na podstawie art. 38 pkt 4 ustawy o TK wezwany został Minister Środowiska. Wszyscy uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska przedstawione w swoich pismach procesowych. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Warunki dopuszczalności skargi konstytucyjnej. 1.1. Pierwszą kwestią, którą Trybunał Konstytucyjny rozważył, było ustalenie, czy skarga spełnia konstytucyjne i ustawowe warunki dopuszczalności jej wniesienia, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 46-47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Niespełnienie któregokolwiek z warunków formalnych skargi uniemożliwia bowiem jej merytoryczne rozpatrzenie. Trybunał w toku całego postępowania, aż do wydania orzeczenia w sprawie, bada, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe nakazujące umorzenie postępowania (zob. np. postanowienie TK z 5 grudnia 2001 r., sygn. K 31/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 269). Wydanie zarządzenia o skierowaniu skargi do rozpoznania merytorycznego „nie przesądza (…) definitywnie o merytorycznym rozpatrzeniu skargi, ponieważ skład orzekający Trybunału może w trakcie szczegółowej analizy akt sprawy dostrzec ujemne przesłanki procesowe udaremniające merytoryczne rozpoznanie sprawy” (postanowienie TK z 21 marca 2000 r., sygn. SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66). Wówczas, z uwagi na treść art. 39 ust. 1 ustawy o TK, Trybunał umarza postępowanie. 1.2. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji: „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. W świetle powyższego postanowienia Konstytucji oraz wskazanych przepisów ustawy o TK, precyzujących zasady wnoszenia skargi konstytucyjnej, nie ulega wątpliwości, że skarga konstytucyjna jest dopuszczalna tylko pod warunkiem spełnienia łącznie następujących przesłanek. Po pierwsze, zaskarżony przepis powinien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, orzeczenie to powinno pociągać za sobą naruszenie wskazanych w skardze konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących skarżącemu. Po trzecie wreszcie, źródłem naruszenia powinna być treść kwestionowanych przepisów, zaś sposób naruszenia powinien być wskazany przez skarżącego w uzasadnieniu wnoszonej skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK). Dopiero kumulatywne spełnienie tych przesłanek warunkuje możliwość skutecznego wniesienia, a następnie merytorycznego rozpatrzenia skargi konstytucyjnej przez Trybunał. Niedochowanie wskazanych wymogów prowadziłoby do sytuacji, w której skarga konstytucyjna, zamiast środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw skarżącego, stałaby się swoistą formą actio popularis, zbliżoną w swej istocie do wniosku w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm (zob. postanowienie TK z 17 grudnia 2013 r., sygn. SK 59/12, OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 144). 1.3. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w skardze konstytucyjnej Kazimiery i Władysława Pierogów wskazano w petitum skargi, jako wzorce kontroli, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zarządzeniem sędziego TK z 16 września 2011 r., pełnomocnik skarżących został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi konstytucyjnej przez dokładne określenie, jakie prawo podmiotowe zostało naruszone na skutek wydania wskazanych w skardze rozstrzygnięć oraz określenie sposobu tego naruszenia. W odpowiedzi na to zarządzenie pełnomocnik skarżących wskazał, że skarżący wiążą podstawę do wniesienia skargi konstytucyjnej z naruszeniem prawa własności (art. 64 Konstytucji), przysługującym im w stosunku do drzew rosnących na gruncie stanowiącym ich własność. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozbieżność pomiędzy wzorcami kontroli wskazanymi w petitum skargi a argumentacją przywołaną w jej uzasadnieniu (a także piśmie procesowym skarżących), nie dyskwalifikuje automatycznie możliwości rozpoznania tej skargi. Umorzenie sprawy z tego powodu, na tym etapie postępowania, byłoby, zdaniem Trybunału, nadmiernym formalizmem. Argumentacja uzasadnienia skargi jednoznacznie wskazuje na istotę problemu konstytucyjnego. Wywód ten pozwala zrekonstruować zarówno przedmiot, jak i wzorce kontroli. Dostrzegając rozbieżność pomiędzy wzorcami wskazanymi w petitum skargi, a jej uzasadnieniem, dodatkowo doprecyzowanym w piśmie procesowym, Trybunał nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania ze względu na to, że w petitum skargi skarżący nie wskazali art. 64 Konstytucji. Trybunał wielokrotnie wskazywał, że w europejskiej kulturze prawnej ugruntowała się zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą kluczowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Trybunał przyjął, że na skargę konstytucyjną składa się cała wyrażająca ją treść, a w petitum skargi następuje jedynie określenie przedmiotu kontroli, wskazanie podstawowych wzorców kontroli oraz usystematyzowanie zarzutów (zob. wyroki TK z: 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51, 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10). 1.4. Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w sprawie skargi skarżącego A.C. Skarżący został ukarany administracyjną karą pieniężna za to, że bez zezwolenia, obciął korony dwóm modrzewiom, które zagrażały budynkowi i linii energetycznej. Termin płatności kary został jednak odroczony na 3 lata, ponieważ stopień uszkodzenia drzew nie wykluczał zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony. Skarżący nie stawił się na rozprawę i nie poinformował Trybunału, czy kara została wobec niego wykonana, a zatem nie wykazał, że jego prawo własności zostało w związku z wydaniem decyzji o ukaraniu naruszone. W związku z tym postępowanie w sprawie skarżącego A.C. podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 1.5. Również z analizy treści pozostałych skarg konstytucyjnych wynika, że nie w całym zakresie, w jakim nadano im bieg, spełniają one wskazane przesłanki formalne. Po pierwsze, nie można zasadnie twierdzić, że art. 83 ust. 6, art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 88 ust. 3-5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody, u.o.p.) były podstawą ostatecznych rozstrzygnięć w tej sprawie. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 19 października 2004 r., sygn. SK 13/03, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 101, do zasadniczych przesłanek dopuszczalności występowania ze skargą konstytucyjną należy uczynienie jej przedmiotem przepisów wykazujących podwójną kwalifikację. „Będąc podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego przez sąd lub organ administracji publicznej, muszą one prowadzić jednocześnie do naruszenia wskazywanych przez skarżącego konstytucyjnych wolności lub praw. Skarżący jest przy tym zobligowany nie tylko do wskazania, które przepisy kwestionowanego aktu normatywnego wykazują taką kwalifikację, ale również do sprecyzowania konstytucyjnego wzorca ich kontroli, a więc wskazania, jakie konstytucyjne wolności i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez zaskarżone unormowanie (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK). Nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie – koniecznego w świetle przesłanek skargi konstytucyjnej – związku pomiędzy kwestionowanym unormowaniem a ostatecznym orzeczeniem, z którego wydaniem wiąże skarżący zarzut naruszenia jego praw, opierać się musi na analizie rozstrzygnięć sądowych lub administracyjnych wskazywanych przez skarżącego”. Trybunał podkreślił przy tym, że powołanie przez sąd lub organ administracji publicznej w sentencji bądź też w uzasadnieniu konkretnej decyzji procesowej określonych przepisów nie przesądza jeszcze samo przez się stwierdzenia, że przepisy te należy uznać za podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny jest każdorazowo zobligowany do ustalenia, czy w świetle zarzutów skargi konstytucyjnej kwestionowany akt normatywny w istocie stanowił podstawę orzeczenia, w związku z którym podmiot wnoszący skargę powołuje się na ochronę swoich konstytucyjnych wolności lub praw. Nawiązując do ustaleń organów administracyjnych i sądów, należało przyjąć, że sytuacja skarżących, w zakresie podnoszonych przez nich zarzutów natury konstytucyjnej, została zdeterminowana regulacjami wynikającymi z art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i że to te przepisy stanowiły podstawę prawną „ostatecznego orzeczenia”, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Zarzuty podniesione przez skarżących dotyczyły bowiem: po pierwsze – dopuszczalności stosowania, przez właściwy organ administracji, kar pieniężnych za usunięcie drzewa bez zezwolenia, niezależnie od wartości tego drzewa, jego przydatności gospodarczej, żywotności, stopnia zagrożenia bezpieczeństwa publicznego, po drugie – przewidzianego przez ustawodawcę określenia wysokości tych kar (w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów), a zwłaszcza ich surowości oraz niemożności miarkowania w zależności od stopnia zawinienia sprawcy deliktu. W ocenie Trybunału, konstytucyjnej ocenie mogą zostać zatem poddane wyłącznie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., będące podstawą ostatecznych rozstrzygnięć, które – w ocenie skarżących – naruszyły ich prawa i wolności konstytucyjne. Zakwestionowane przez skarżących pozostałe przepisy, w szczególności art. 83 ust. 6, art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 88 ust. 3-5 ustawy o ochronie przyrody, nie miały rozstrzygającego znaczenia w sprawie, gdyż ostatecznie wymierzenie kary za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia i jej wysokość determinuje art. 88 ust. 1 pkt 2 i z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Z tego względu powołane przez skarżących przepisy art. 83 ust. 6, art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 88 ust. 3-5 ustawy o ochronie przyrody można uznać wyłącznie za przepisy kształtujące tło normatywne spraw, nie determinujące sposobu ich rozstrzygnięcia. Ze szczegółowej analizy rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach dotyczących omawianych skarg (tj. decyzji administracyjnych oraz wyroków sądów administracyjnych) wyraźnie wynika, że wskazane przepisy nie miały bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcia tych organów. To znaczy, że w odniesieniu do tych przepisów nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek formalnych skargi konstytucyjnej. Przepisy te tylko pośrednio i bez wpływu na meritum orzeczeń sądów kształtowały pozycję prawną skarżących i nie stanowiły podstawy ostatecznych rozstrzygnięć w ich sprawach. Po drugie, Trybunał zwrócił uwagę, że skarżący w zakresie wskazanych wyżej przepisów nie sformułowali argumentów, które uzasadniałyby podniesione przez nich zarzuty niekonstytucyjności. Tymczasem wymóg uzasadnienia zarzutów powołanych w skardze oznacza konieczność przedstawienia argumentów za stwierdzeniem niezgodności zaskarżonych norm prawnych z normami powołanymi jako podstawa kontroli. Wymóg ten odnosi się do każdego z podniesionych zarzutów niezgodności danej normy ze wskazanymi wzorcami (zob. K. Wojtyczek, Ciężar dowodu i argumentacji w procedurze kontroli norm przez Trybunał Konstytucyjny, „Przegląd Sejmowy” nr 1/2004, s. 17). Trybunał, w myśl obowiązującej w postępowaniu przed nim zasady skargowości (art. 66 ustawy o TK), nie może samodzielnie formułować argumentów za niekonstytucyjnością poddanego kontroli aktu normatywnego (por. np. postanowienie TK z 25 października 1999 r., sygn. SK 22/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 122). W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że skargi w zakresie art. 83 ust. 6, art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 88 ust. 3-5 ustawy o ochronie przyrody podlegają umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 1.6. W świetle wskazanych wyżej przesłanek skargi konstytucyjnej nasunęło się jeszcze pytanie o dopuszczalność powołania art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji jako wzorców kontroli w rozpoznawanej sprawie. Trybunał w przeszłości stwierdzał już, że w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną kontrola konstytucyjności przepisów ustawy może odbywać się na podstawie postanowień konstytucyjnych statuujących wolności lub prawa podmiotowe, a zatem postanowień będących podstawą normy prawnej adresowanej do obywatela, kształtującej jego sytuację prawną i dającej mu możność wyboru zachowania (por. wyrok z 13 stycznia 2004 r., sygn. SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2). Z ustabilizowanego orzecznictwa Trybunału wynika, że katalog praw i wolności, wymienionych w rozdziale II Konstytucji, obejmuje i zasadniczo wyczerpuje pojęcie „konstytucyjnych wolności lub praw”, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W interpretacji postanowień zawartych w tym rozdziale mogą być pomocne klauzule generalne, takie jak np. klauzula demokratycznego państwa prawnego, ale nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi konstytucyjnej. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału właściwego wzorca kontroli w postępowaniu skargowym nie mogą też stanowić normy ogólne, określające zasady ustrojowe, i normy adresowane do ustawodawcy, narzucające mu pewien sposób regulowania dziedzin życia (zob. np. wyroki TK z: 10 maja 2005 r., sygn. SK 40/02, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 48; 17 listopada 2010 r., sygn. SK 23/07, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 103). Zasady te nie są jednak źródłem praw lub wolności konstytucyjnych o charakterze podmiotowym i dlatego mogą pełnić funkcję tylko pomocniczego wzorca kontroli, występującego w powiązaniu z innym przepisem konstytucyjnym (zob. wyrok z 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75 i przywołane tam orzeczenia), pod warunkiem że ich przywołanie zostanie w sposób należyty przez skarżącego uzasadnione. W świetle przedstawionych rozważań, Trybunał uznał, że art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji nie mogą być samoistnymi wzorcami kontroli konstytucyjności w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną, gdyż nie statuują konstytucyjnych wolności ani praw, a skarżący – wskazując je jako wzorce kontroli – nie powiązali ich z prawami, których naruszenie zarzucają. Takie powiązanie ma miejsce jedynie w odniesieniu do art. 31 ust. 3 Konstytucji, w aspekcie wynikającego z niego zakazu nadmiernej ingerencji w chronioną konstytucyjnie sferę praw jednostki. Zdaniem skarżących, nadmiernie rygorystyczna sankcja za usunięcie bez zezwolenia drzewa lub krzewu z własnej nieruchomości nie tylko ogranicza ich prawo własności z naruszeniem art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, ale jednocześnie narusza zasadę proporcjonalności, wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Respektując swoje dotychczasowe orzecznictwo, Trybunał uznał zatem, że postępowanie w zakresie badania zgodności zakwestionowanych regulacji ustawy o ochronie przyrody z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji podlega umorzeniu, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Niezależnie od wskazanej podstawy umorzenia, która ma charakter pierwotny, w odniesieniu do art. 2 (w aspekcie sprawiedliwości społecznej) oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji występują dodatkowe podstawy umorzenia postępowania. Trybunał wielokrotnie wskazywał, że przełamanie domniemania konstytucyjności nie może nastąpić bez szczegółowego umotywowania zarzutów (zob. art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK). Podkreślał przy tym, że nie wystarczy sformułowanie samej tezy o niekonstytucyjności przepisu i stwierdzenie, że podczas wydania rozstrzygnięcia, naruszającego, zdaniem skarżącego, przysługujące mu prawa lub wolności, zastosowano ten właśnie przepis prawny (por. postanowienie TK z 6 października 1998 r., sygn. Ts 43/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 75). Podstawową przesłanką warunkującą dopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia skargi konstytucyjnej jest wskazanie przez skarżącego „sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności” przez zakwestionowane w skardze przepisy. Aby spełnić tę przesłankę, konieczne jest więc sformułowanie odpowiednich argumentów, które uzasadniałyby podniesione przez skarżącego zarzuty. Tymczasem skarżący nie wskazali, na czym w ich sprawie polega naruszenie zasady równości oraz zasady sprawiedliwości, ani nie przedstawili argumentów uzasadniających zarzut naruszenia tych zasad, toteż Trybunał uznał, że wniesione skargi nie spełniają w tym zakresie wymagań warunkujących ich merytoryczne rozpoznanie. Trybunał stwierdził ponadto, że niektóre zarzuty naruszenia praw i wolności skierowane przeciwko zaskarżonym przepisom są oczywiście bezzasadne. Skarżący zarzucają naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji, gwarantującego prawo do równej ochrony własności i praw majątkowych, przy czym, przedstawiona przez nich argumentacja, o ile odnosi się do treści tego wzorca, dotyczy porównywania rożnych regulacji ustawowych i wysokości przewidzianych tam kar za wycięcie drzewa bez zezwolenia oraz czyny związane ze szkodnictwem leśnym i kradzieżą drzewa, podlegające odpowiedzialności za wykroczenia lub odpowiedzialności karnej. Tego rodzaju argumenty, mające świadczyć o naruszeniu równej gwarancji ochrony prawa własności, należało uznać, w ocenie Trybunału, za bezzasadne, ponieważ żaden z zaskarżonych przepisów nie różnicuje właścicieli nieruchomości w aspekcie ciążących na nich obowiązków w zakresie ochrony drzew. Podsumowując dokonaną wyżej ocenę zarzutów sformułowanych w rozpoznawanych skargach konstytucyjnych, Trybunał stwierdził, że w przedstawionym powyżej zakresie skargi te nie spełniają warunków ich merytorycznego rozpoznania, i postanowił, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 2. Zakwestionowane przepisy, ich funkcja oraz otoczenie prawne. 2.1. Zgodnie z pierwszym z zaskarżonych przepisów – tj. art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody – „Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: 1) zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności; 2) usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia; 3) zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych”. Według drugiego z zaskarżonych przepisów – art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody – „Administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6”. 2.2. Zakwestionowane przepisy należy rozpatrywać w ich normatywnym kontekście, który stanowią głównie pozostałe przepisy rozdziału IV, dotyczące ochrony terenów zieleni i zadrzewień. Wspólnie tworzą one mechanizm prawnej ochrony zadrzewień, którego elementem jest administracyjna kara pieniężna za zniszczenie bądź usunięcie bez wymaganego zezwolenia właściwego organu drzewa lub krzewu. 2.2.1. W art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca wprowadził obowiązek uzyskania przez posiadacza nieruchomości zezwolenia odpowiedniego organu samorządu terytorialnego na usunięcie drzewa (krzewu), a – w wypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków – zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem, do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie konkretnego drzewa (krzewu), należy dołączyć pisemną zgodę właściciela. Ustawodawca zastrzegł również, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub (krzewów) może być uzależnione od ich przesadzenia w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów (art. 83 ust. 3 u.o.p.) W art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca enumeratywnie wskazał rodzaje drzew lub krzewów, na usunięcie których nie wymaga się uzyskania zezwolenia, zaliczając do nich głównie drzewa lub krzewy, które podlegają ochronie na podstawie innych aktów prawnych lub które zostały posadzone w konkretnym celu. I tak na przykład, zezwolenie na usunięcie drzewa nie jest wymagane dla drzew i krzewów rosnących w sadach owocowych, z wyłączeniem drzew rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody – na obszarach nieobjętych ochroną krajobrazową (art. 83 ust. 6 pkt 2); na plantacjach drzew i krzewów (art. 83 ust. 6 pkt 3); oraz drzew, których wiek nie przekracza 10 lat (w stanie prawnym, którego dotyczą rozpoznawane skargi, drzew – których wiek nie przekraczał 5 lat – art. 83 ust. 6 pkt 4). 2.2.2. Wydanie zezwolenia jest uznaniową decyzją właściwego organu, gdyż ustawa o ochronie przyrody nie określa przesłanek, których spełnienie zobowiązywałoby organ do udzielenia takiego zezwolenia. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.). To oznaczy, że organ administracyjny, podejmując rozstrzygnięcie, powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (zob. wyroki NSA z: 21 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 506/98, Lex nr 41383; 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, Lex nr 46768). W wypadku rozstrzygnięcia podejmowanego w granicach uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i czy właściwie skorzystał z przysługującej mu kompetencji i nie przekroczył granic uznania, a w szczególności czy rozstrzygnięcie nie ma cech dowolności i czy należycie zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania (zob. wyroki NSA z: 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99; 22 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 2135/00, Lex nr 50156). 2.2.3. Uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa (krzewu) – z mocy art. 84 u.o.p. – związane jest z koniecznością uiszczenia stosownej opłaty, jednakże art. 86 tejże ustawy przewiduje obszerny katalog sytuacji, w których nie pobiera się opłaty za zezwolenie. Opłata ta jest opłatą za korzystanie ze środowiska, o której mowa w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie środowiska) i pełni funkcję kompensacji zmian w środowisku związanych z usunięciem drzewa (krzewu). W aktualnym stanie prawnym należności z tytułu administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów stanowią w całości dochód budżetu gminy, z której terenu je usunięto (por. art. 402 ust. 5 ustawy o ochronie środowiska). Wysokość opłaty za zezwolenie na usunięcie drzewa określa się w sposób wskazany w art. 85 ustawy o ochronie przyrody, przy czym jeżeli drzewo rozwidla się na wysokości poniżej 130 cm, każdy pień traktuje się jako odrębne drzewo (art. 85 ust. 3 tej ustawy). Przepis ten uzależnia opłatę za usunięcie drzewa od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa, z zachowaniem zasady, że stawka maksymalna jest liczona za każdy centymetr obwodu drzewa, mierzonego na wysokości 130 cm. Jednocześnie ustawodawca, w art. 85 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, nałożył na ministra właściwego do spraw ochrony środowiska obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia, stawek opłat dla poszczególnych gatunków i rodzajów drzew, współczynników różnicujących stawki w zależności od obwodu pnia, z uwzględnieniem kosztów produkcji poszczególnych rodzajów gatunków drzew, oraz wielkości przyrostu obwodu pnia drzewa. Wykonując delegację zawartą w art. 85 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, Minister Środowiska wydał rozporządzenie z 13 października 2004 r. Ustawodawca zastrzegł również w art. 85 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, że wszystkie stawki podlegają od 1 stycznia każdego roku waloryzacji o prognozowany średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, przyjęty w ustawie budżetowej. Minister Środowiska w terminie do 31 października każdego roku ogłasza, w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”, wysokość tych stawek w roku następnym (art. 85 ust. 8 u.o.p.). Obecnie, na mocy obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2013 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2014 (M. P. poz. 835) stawki opłat za usuwanie drzew nie mogą przekraczać za jeden centymetr obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm: 1) 337,21 zł – przy obwodzie do 25 cm; 2) 512,07 zł – przy obwodzie od 26 do 50 cm; 3) 799,34 zł – przy obwodzie od 51 do 100 cm; 4) 1248,98 zł – przy obwodzie od 101 do 200 cm; 5) 1873,46 zł – przy obwodzie od 201 do 300 cm; 6) 2622,83 zł – przy obwodzie od 301 do 500 cm; 7) 3372,22 zł – przy obwodzie od 501 do 700 cm; 8) 4371,42 zł – przy obwodzie powyżej 700 cm. 2.2.4. Ustawodawca w art. 86 ustawy o ochronie przyrody wprowadził zamknięty, chociaż trzeba przyznać, że szeroki, katalog przypadków, w których nie pobiera się opłat za usunięcie drzewa (krzewu). Dzieje się tak m.in., jeśli chodzi o drzewa: na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie; na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwolenie na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej; których usunięcie jest związane z odnową i pielęgnacją drzew rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków; które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej: k.c.); które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi; z terenów zieleni komunalnej, z parków gminnych, z ogrodów działkowych i z zadrzewień, w związku z zabiegami pielęgnacyjnymi drzew i krzewów; które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Nie pobiera się również opłat za usunięcie topoli o obwodzie pnia powyżej 100 cm, mierzonego na wysokości 130 cm, nienależących do gatunków rodzimych, jeżeli zostaną zastąpione w najbliższym sezonie wegetacyjnym drzewami innych gatunków. Okoliczność, że usunięcie drzewa w niektórych wypadkach nie wymaga uiszczenia opłaty, nie zwalnia właściciela z obowiązku uzyskania zezwolenia na jego usunięcie. Dopiero bowiem w toku postępowania o zezwolenie na usunięcie drzewa właściciel może wykazywać okoliczności zwalniające go z obowiązku poniesienia opłaty. Należy podkreślić, że we wszystkich sprawach, w związku z którymi zostały wniesione skargi konstytucyjne, rozpatrywane przez Trybunał w niniejszym postępowaniu, skarżący, gdyby wystąpili o zezwolenie na usunięcie drzew, byliby wolni od obowiązku uiszczenia opłaty z tego tytułu. 2.2.5. Usunięcie drzewa (krzewu) bez wymaganego zezwolenia uznaje się w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. za delikt administracyjny, zagrożony sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Należy przy tym zauważyć, że przepis ten, wbrew zasadom formułowania przepisów o charakterze sankcyjnym, nie wskazuje podmiotu podlegającego ukaraniu; z art. 83 ust. 1 pkt 1 i art. 84 ust. 1 u.o.p. wynika, że podmiotem tym jest posiadacz nieruchomości. Nie przydaje też precyzji art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. użycie wyrazu „usuwanie” wskazującego czynność powtarzalną oraz liczby mnogiej rzeczowników „drzewo” i „krzew” („drzew lub krzewów”). Za popełnienie deliktu ujętego w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. przewidziane jest obligatoryjne wymierzenie takiej kary, w wysokości trzykrotnej opłaty, jaką posiadacz nieruchomości byłby obciążony, gdyby wystąpił o zezwolenie (art. 89 ust. 1 u.o.p.) na jego usunięcie. W postępowaniu administracyjnym w sprawie takiego deliktu nie bada się przyczyn bezprawnego zachowania (por. wyroki: NSA z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2052/10, Lex nr 1126335; WSA w Lublinie z 15 listopada 2011 r., sygn. akt II Sa/Lu 268/11, Lex nr 1096929). W pierwszej kolejności organ administracji powinien dokonać ustaleń, czy podmiot, który usunął drzewo lub krzew, był legitymowany do ubiegania się o zezwolenie na ich usunięcie, a zatem czy jest posiadaczem nieruchomości, na której rosły usunięte rośliny. Tylko bowiem podmiot legalnie władający nieruchomością może ponosić odpowiedzialność administracyjną za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia (zob. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2010, s. 401-402; W. Radecki, Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska, [w:] Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz, red. J. Sommer, t. I, Wrocław 1993, s. 28; zob. także wyroki: WSA w Gdańsku z 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 661/06, Lex nr 384133; WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 90/07, Lex nr 339447; NSA z 11 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 329/08, Lex nr 529956; WSA w Warszawie z 9 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1957/08, Lex nr 564013). Za usunięcia drzewa stanowiącego część składową nieruchomości osoba niebędąca posiadaczem nieruchomości ponosi odpowiedzialność karną jak za zwykłą kradzież (jeżeli usunięcie drzewa nastąpiło w celu jego zaboru), penalizowaną, w zależności od wartości drzewa, a właściwie drewna, jako przestępstwo na podstawie art. 278 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: k.k.) lub na podstawie art. 278 § 3 k.k. albo art. 290 § 1 w związku z art. 278 § 1 lub § 3 k.k., bądź jako wykroczenie określone w art. 119 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2013 r. poz. 482, ze zm.; dalej: k.w.) lub art. 120 § 1 k.w. Należy podkreślić, że posiadacz nieruchomości, z której usunięto bez zezwolenia drzewo lub krzew, podlega odpowiedzialności na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. tylko wtedy, gdy to on osobiście dokonał bezprawnego usunięcia drzewa (krzewu) lub gdy zlecił wykonanie tej czynności innej osobie, bądź taką czynność innej osoby akceptował. Odpowiedzialność jest wyłączona wówczas, gdy usunięcie drzewa lub krzewu nastąpiło bez jego wiedzy i zgody (por. wyrok NSA z 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 568/10, Lex nr 1080362). 2.2.6. Uiszczenie kary za usunięcie drzewa (lub krzewu) bez zezwolenia powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna. W razie nieterminowanego uiszczenia kary pobiera się odsetki za zwłokę w wysokości odsetek pobieranych za nieterminowe regulowanie zobowiązania podatkowego. Kara ustalona, a nieuiszczona w wyznaczonym terminie, podlega, wraz z odsetkami za zwłokę, przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W art. 88 ust. 3-5 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca przewidział obligatoryjne odroczenie (na trzy lata) terminu płatności kary pieniężnej wymierzonej za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień, drzew lub krzewów w sytuacji, gdy stopień ich uszkodzenia nie wyklucza zachowania żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa, a posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności drzewa (krzewu). Po upływnie tego okresu i po stwierdzeniu żywotności drzewa (krzewu) albo odtworzenia korony drzewa – kara jest umarzana (art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody). W razie stwierdzenia braku żywotności drzewa lub krzewu albo nieodtworzenia korony drzewa posiadacz nieruchomości jest zobowiązany do uiszczenia kary w pełnej wysokości, chyba że drzewo lub krzew nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od niego. Na mocy art. 88 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody karę można rozłożyć na raty na okres nie dłuższy niż pięć lat. Decyzja w sprawie rozłożenia kary jest podejmowana przez organ właściwy do jej wymierzania, wyłącznie na wniosek ukaranego, złożony w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary stała się ostateczna. Obowiązek uiszczenia kary przedawnia się, w myśl art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, po upływie 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin jej uiszczenia. 3. Problem konstytucyjny. Problem konstytucyjny w rozpatrywanej sprawie polega na tym, czy przewidziany w zaskarżonych przepisach bezwzględny obowiązek nałożenia przez organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za delikt administracyjny w postaci usunięcia, bez wymaganego zezwolenia, lub zniszczenia przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, bez względu na stan zdrowotny drzewa (krzewu) i przyczyny jego usunięcia (zniszczenia), w sztywno określonej wysokości, nieuwzględniającej żadnych okoliczności dotyczących tego czynu, jest zgodny z zasadą ochrony własności, tj. z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4. Charakter prawny administracyjnych kar pieniężnych. Administracyjna kara pieniężna jest niewątpliwie jedną z sankcji administracyjnych, rozumianych jako ujemne konsekwencje (dolegliwości), które powinien ponieść podmiot naruszający przepisy prawa administracyjnego (zob. np. M. Stahl, Sankcje administracyjne – problemy węzłowe, [w:] Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 17 i n., oraz tamże L. Klat-Wertelecka, Sankcja egzekucyjna w administracji a kara administracyjna, s. 65 i n. oraz A. Kaźmierska-Patrzyczna, A. Rabiega-Przyłęcka, Sankcje administracyjne na przykładzie administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie bez zezwolenia lub niszczenie drzew i krzewów, s. 433 i n.). Ustanowienie przez ustawodawcę tych kar, podobnie jak i pozostałych sankcji administracyjnych, ma na celu zapewnienie wykonywania przepisów prawa administracyjnego i decyzji administracyjnych. Charakterystyczne dla administracyjnych kar pieniężnych jest to, że przesłanką ich wymierzania jest, co do zasady, samo naruszenie zakazu bądź nakazu, wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa lub z decyzji administracyjnej, bez względu na zawinienie sprawcy naruszenia, czyli obiektywna bezprawność (zob. J. Filipek, Sankcja prawna w prawie administracyjnym, „Państwo i Prawo”, z. 12/1963, s. 879; J. Jendrośka, Kary administracyjne, [w:] Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, red. R. Mastalski, Wrocław 2001, s. 44; A. Kaźmierska-Patrzyczna, A. Rabiega-Przyłęcka, op.cit., s. 436; I. Niżnik-Dobosz, Aksjologia sankcji w prawie administracyjnym, [w:] Sankcje administracyjne, op.cit., s. 135 i n.). Wysokość administracyjnej kary pieniężnej bywa w ustawach określona bezwzględnie (sztywno), bez pozostawienia organowi jakiegokolwiek luzu decyzyjnego (jak ma to miejsce w przypadku nielegalnej wycinki drzew i krzewów), bądź w formie „widełkowej” – przez określenie dolnej i górnej granicy, w ramach których organ administracji określa tę wysokość za konkretny delikt (takie konstrukcje zawierają m.in. ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934, ze zm.); ustawa z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki (Dz. U. z 2012 r. poz. 1244); ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, ze zm.). W doktrynie prawa administracyjnego nie kwestionuje się, co do zasady, funkcjonowania w prawie administracyjnym własnego systemu kar o charakterze majątkowym, równoległego do systemu kar za przestępstwa i wykroczenia. Można w niej napotkać stwierdzenie, że każda gałąź prawa powinna mieć instrumenty prawne karania podmiotów prawnych za naruszenie obowiązków, nakazów i zakazów wynikających z norm prawa należących do tej gałęzi (zob. I. Niżnik-Dobosz, op.cit., s. 129). W podobnym duchu wypowiedział się Trybunał, stwierdzając w uzasadnieniu wyroku z 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 89), że „tam, gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencje niespełnienia obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne”. Także, jednolite w zasadzie w tej kwestii, orzecznictwo sądów administracyjnych, akceptuje, występujące w licznych ustawach z zakresu prawa administracyjnego, kary administracyjne, funkcjonujące niekiedy pod innymi, bardziej neutralnymi nazwami, jak np. dodatkowa opłata manipulacyjna (celna), dodatkowe zobowiązanie podatkowe. Sądy administracyjne w ogromniej większości orzeczeń nie kwestionują wymierzania tych kar za samo naruszenie określonego nakazu czy zakazu prawnego bez względu na zawinienie (zob. wyroki NSA z: 10 sierpnia 1982 r., sygn. akt I SA 579/82, niepubl.; 9 grudnia 1986 r., sygn. akt IV SA 704/86, ONSA nr 2/1986, poz. 66; a także – wyroki NSA z: 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1896/09, Lex nr 746840; 29 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 567/10, Lex nr 1084642; 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 1000/05, Lex nr 266311; 13 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 760/08, Lex nr 1212518; 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 140/09, Lex nr 578180; 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 440/10, Lex nr 952041; 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 257/10, Lex nr 1071114). Do rzadkości należą orzeczenia sądów administracyjnych kwestionujące nakładanie administracyjnych kar pieniężnych według jednakowej miary wobec wszystkich podmiotów określonego deliktu, bez możliwości obrony przez wykazanie istnienia okoliczności, które wyłączają jego odpowiedzialność (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 612/97, Lex nr 48160). Ostatnio krytycznie wypowiedział się na temat art. 88 ust. 1 u.o.p. WSA w Białymstoku w wyroku z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/BK 706/11, w którym stwierdził, że: „kara pieniężna za usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia stanowi swoiste curiosum. Przepis art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie określa podmiotu, któremu kara może być wymierzana (…). Nie można mówić o karze (…) bez [osobistego] zawinienia, czy zaniedbania osoby odpowiedzialnej. Takie stosowanie przepisów o ochronie przyrody sprzeczne jest z konstytucyjną zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa” (Lex nr 1164470). W doktrynie prawnoadministracyjnej podkreśla się, że pieniężne kary administracyjne różnią się – mimo podobieństwa co do charakteru dolegliwości finansowej – od grzywien, czyli kar pieniężnych za przestępstwa i wykroczenia, rodzajem celu. Kara za przestępstwo i za wykroczenie ma na celu przede wszystkim represję – odwet za zawiniony czyn, zabroniony pod groźbą kary, oraz prewencję szczególną i ogólną. Natomiast karom administracyjnym przypisuje się przede wszystkim cel prewencyjny, a także restytucyjny, chociaż nie neguje się też możliwości spełniania przez nie funkcji represyjnej, która jednak nie może dominować nad pozostałymi funkcjami, gdyż celem pierwszoplanowym kar administracyjnych jest funkcja ochronna w stosunku do porządku administracyjnego, następnie funkcja redystrybucyjna, a na końcu represyjna (zob. I. Niżnik-Dobosz, op.cit., s. 136; A. Jaworowicz-Rudolf, Funkcje sankcji administracyjnej i odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska, Warszawa 2012, s. 223, a także M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 100). Doktryna wyróżnia następujące typowe cechy kar administracyjnych, w tym pieniężnych: 1) nakłada się je za samo naruszenie obowiązku prawnego, bez względu na winę sprawcy, 2) kary pieniężne nie są indywidualizowane – przepisy określają ich wysokość proporcjonalnie do wartości dóbr chronionych, przy określeniu rozmiaru ich naruszenia, 3) podmiotami, na które nakłada się karę, są nie tylko osoby fizyczne, lecz i jednostki organizacyjne, 4) wymierzenie kar następuje w trybie postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej, 5) sądowa kontrola wymierzania kar administracyjnych jest sprawowana, pod kątem legalności, przez s

[... tekst skrócony ...]