SA/Rz 2046/03

SA/Rz 2046/03 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-05-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska /przewodniczący/
Marian Ekiert
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 107 § 3, art. 7, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Marian Ekiert WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi O. H., D. i K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r., Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. i K. K. solidarnie kwotę 20 zł (dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz na rzecz skarżącej O. H. kwotę 265 zł (dwieście sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
SA/Rz 2046/03
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi O. H. oraz D. K. i K. K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...].11.2003r. Nr [...]. W sprawie tej w pierwszej instancji orzekał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB), który decyzją z dn. [...].10.2003r. Nr [...] orzekł w ten sposób, że postanowił odmówić uwzględnienia wniosku W. L. dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie samowolnie zamontowanych drzwi garażowych w budynku gospodarczym położonym na dz. nr 3609/2 w Ł. przy ul. Z., stanowiącej własność O. H. Decyzja ta została wydano niejako przy okazji toczącego się od wielu lat postępowania dotyczącego samowolnej zmiany przeznaczenia budynku gospodarczego na budynek garażowy, w której to sprawie dwukrotnie orzekał NSA OZ w Rzeszowie, ostatnio wyrokiem z dn.11.07.2003r. SA/Rz 503/03 oddalając skargę W. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym organ ten prezentował pogląd, że sprawa samowolnie zamontowanych drzwi garażowych w budynku na działce własności O. H. winna być rozstrzygnięta odrębnym aktem administracyjnym. Organ II instancji po wydaniu przedmiotowego wyroku zobowiązał pismem z dn.4.09.2003r. PINB do wydania w tej kwestii stosownej decyzji. W następstwie tego zapadła decyzja z dn. [...].10.2003r. o treści w/w. W podstawie prawnej tej decyzji organ I instancji powołał się na art.104 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.98 ze zm., zwany dalej k.p.a.) oraz art.51 ust.2 ustawy z dn.7.07.1994r. prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2001r., poz.1126 ze zm.). Organ wskazał na zapadłe w sprawie decyzje zobowiązujące O. H. do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania garażu jako budynku gospodarczego. Przyjęto, że budynek gospodarczy wykonano na podstawie pozwolenia w 1981r., a prace adaptacyjne wykonano w 1986r., co w świetle § 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dn.3.07.1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, według organu I instancji pozwala na pozostawienie drzwi garażowych w ścianie budynku od strony ul. Z. PINB wskazał ponadto, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nie wskazano w uzasadnieniu decyzji konkretnie, o jaki akt prawa miejscowego chodzi) nie zawiera żadnych ustaleń, które miałyby znaczenie w sprawie, obiekty na działkach sąsiednich znajdują się w odległości ponad 8m, Zarząd Miasta [...] wyraził zgodę na usytuowanie drzwi garażowych o konstrukcji otwieranej do góry, co zostało wykonane w zgodzie ze sztuką budowlaną.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W. L. wywodząca, że organy nie uwzględniły w sprawie wytycznych zawartych w wyroku NSA OZ w Rzeszowie z dn.2.09.1997r., kwestionując możliwość oparcia decyzji o dyspozycję art.51 ust.2 prawa budowlanego. Obszernie odwołująca się wywodziła o okolicznościach samowolnej zmiany użytkowania przedmiotowego budynku na garaż, konkludując iż jej zdaniem nie ma prawnej możliwości legalizacji samowoli.
Opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art.138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie uznał za zasadny zarzut odwołującej się, jakoby organy nie wykonywały zapadłych w sprawie wyroków sądowych, eksponując iż sprawa zmiany sposobu użytkowania budynku została rozstrzygnięta odrębną prawomocną decyzją administracyjną. Zdaniem II instancji PINB winien ocenić, czy wykonane samowolnie drzwi garażowe nie naruszają interesów osób trzecich, a dodatkowo czy nie zostały naruszone przepisy obowiązujące w czasie realizacji tych robót. Organ odwoławczy wskazując, że co do zasady możliwe jest wybudowanie drzwi typu garażowego w budynku gospodarczym, ale na ich usytuowanie w granicy działki nie pozwala lokalizacja budynku. Zgoda Zarządu Miasta [...] na utrzymanie tych drzwi w budynku na działce O. H. nie mogła mieć znaczenia i wyłączać badanie zgodności stanu faktycznego z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Organ odwoławczy konkludował, że naruszenie przepisów wykonawczych do ustawy prawo budowlane z 1974r. oznacza, iż zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, co nie może zostać zaakceptowane przez organ nadzoru budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję, nie precyzując kierunku zaskarżenia, wnieśli O. H. oraz D. i K. K. Skarżący wywodzą, że sprawa drzwi garażowych została już rozpatrzona przez sąd administracyjny wyrokiem z dn.11.07.2003r. SA/Rz 503/03. O. H. została w przeszłości wywłaszczona z dużej części parceli. Jej córka uzyskała pozwolenie na wybudowanie budynku gospodarczego usytuowanego ścianą w granicy z ulicą Z., służącą jako tzw. sięgacz dojazdowy do kilku działek. Zapewnienia o możliwości skorzystania z dojazdu od strony ul.Z. otrzymano od ówczesnego inspektora d/s budownictwa. Działka odwołującej się jest położona w odległości ok. 20m od budynku, przez wiele lat korzystanie z garażu nie sprawiało nikomu kłopotów, a odwołująca się podejmując liczne interwencje w organach administracyjnych utrudnia korzystanie z budynku. Nakaz zmiany drzwi na otwierane ku górze został przez użytkowników budynku wykonany. Skarżący wywodzą, że w Ł. jest wiele takich przypadków, gdy budynek garażowy posiada drzwi bezpośrednio "z ulicy przelotowej, a nie sięgacza dojazdowego do posesji".
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wywodząc że zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, zawierając jedynie wskazówki, jakimi winien kierować się organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a podniesione zarzuty mają charakter przedwczesny.
Do sprawy zgłosił swój udział adw. R. L., jako pełnomocnik skarżącej O. H., zarzucając w piśmie procesowym naruszenie w zaskarżonej decyzji art.8, 156 § 1 pkt 3, art.10, 107 § 1 i art.107 § 3 k.p.a., domagając się jej uchylenia względnie stwierdzenia nieważności, a także zasądzenia kosztów postępowania. Pełnomocnik wywodził, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody [...] z dn. [...].10.1996r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dn. [...].09.1996r. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym sformułowano w piśmie zarzut orzekania w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a nadto naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zarzucono także sposób oznaczenia podmiotów, którym ma przysługiwać przymiot strony w sprawie oraz brak możliwości wzięcia przez nich udziału w postępowaniu. Zarzucono wadliwość uzasadnienia decyzji poprzez brak dokładnego wskazania jakie przepisy zostały naruszone, za dowolne uznano także stwierdzenie o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich. Pełnomocnik wywodził o naruszeniu przez organ II instancji przepisów prawa materialnego, choć przyznał, że kontrola w tym zakresie jest utrudniona, albowiem organ nie sprecyzował tych przepisów, które miały zastosowanie. Organ nie ustosunkował się do tych zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest uzasadniona, częściowo z przyczyn które sąd uwzględnił z urzędu.
Na wstępie podkreślić należy, że wyłącznym kryterium kontroli wobec zaskarżonej decyzji sprawowanej przez sąd administracyjny jest legalność aktu poddanego takiej kontroli. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w przypadku: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) innego naruszenia przepisów o postępowaniu, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem zaskarżenia objęta jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję PINB i przekazująca sprawę samowolnego zamontowania drzwi garażowych w budynku gospodarczym na dz. nr 3609/2 w Ł. do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jest to tzw. decyzja kasacyjna połączona z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jej podstawą prawną jest norma art.138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy stosując ten przepis może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podstawą do jej wydania jest przekonanie organu odwoławczego, że w sprawie nastąpiły tego rodzaju naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.), które sprawiają, że można zasadnie postawić I instancji zarzut braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art.77 § 1 k.p.a.), a przez to wydaną decyzję należy ocenić jako przedwczesną. Z uzasadnienie decyzji organu odwoławczego próżno doszukać się stwierdzenia o braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przeciwnie, uzasadnienie to nie nawiązuje w żaden sposób do normy art.138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy zdaje się przesądził przyszłą treść decyzji, wypowiadając się m.in. w ten sposób, że "błędnie organ I instancji ocenił, że ściana, w której zamontowano drzwi garażowe, nie musi być ścianą pełną", oraz iż "naruszenie przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane z 1974r. oznacza, że zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich". Organ odwoławczy nie wskazał przy tym, jakie przepisy konkretnie zostały naruszone – w tym więc zakresie trafny jest zarzut pełnomocnika skarżącej O. H. naruszenia dyspozycji art.107 § 3 k.p.a.. Nie wskazując jakie to przepisy wykonawcze do ustawy prawo budowlane z 1974r. zostały naruszone, a przy tym spowodowało to naruszenie interesów osób trzecich, organ uchybił obowiązkowi prawidłowego uzasadnienia wydanej przez siebie decyzji (art.107 § 3 k.p.a.).
Przede wszystkim zauważyć jednak należy, że jak to już wcześniej podkreślono, wydanie tego typu decyzji, jaką posłużył się organ odwoławczy ma swoją wyraźną przesłankę, której nie można interpretować w oderwaniu od wyraźnego brzmienia przywołanego art.138 § 2 k.p.a.. Organ odwoławczy nie wskazując wadliwości postępowania wyjaśniającego, nie podając zakresu w jakim wymaga ono uzupełnienia, naruszył zasadę dwuinstancyjności, rozumianą również jako prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia także w drugiej instancji oraz nakaz podejmowania niezbędnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy (art.7 k.p.a.). Nie można tak jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji kierunku rozstrzygnięcia przesądzać w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, bo to stanowi naruszenie normy art.138 § 2 k.p.a., a to nakazuje uznać, że doszło naruszenia przepisów o postępowaniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).
Nie jest trafny natomiast zarzut jakoby kwestia samowolnego zainstalowania drzwi garażowych w ścianie budynku na działce skarżącej O. H. była uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Przywoływana przez pełnomocnika adw. R. L. decyzja Wojewody [...] z dn. [...].10.1996r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dn. [...].09.1996r. Nr [...] dotyczyła umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego dotyczącego zobowiązania D. i K. K. do przedłożenia określonych dokumentów. W myśl art.104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga więc sprawy co do istoty, z tego względu, pomijając inny przedmiot postępowania w w/w decyzjach (w decyzji Wojewody [...] z [...].10.1996r. wyraźnie wskazano, że zarzuty dotyczące likwidacji drzwi garażowych nie dotyczą decyzji organu I instancji) zarzut naruszenia prawa w postaci tzw. rei iudicatae nie jest uzasadniony. Wniosek taki znajduje także oparcie w treści uzasadnienia wyroku SA/Rz 503/03 z dn.11.07.2003r., gdzie sąd zaakceptował wywody organu nadzoru budowlanego w zakresie możliwości odrębnego orzekania o legalności pozostawienia drzwi garażowych w licu budynku gospodarczego.
Sąd administracyjny uprawniony jest do zastosowania środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Z tych przyczyn rozważenia wymaga kwestia legalności decyzji organu I instancji. Zdaniem sądu ta decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie jakie przyjęto w decyzji PINB z dn. [...].10.2003r. polegające na "odmowie uwzględnienia wniosku W. L. dot. wszczęcia postępowania w sprawie samowolnie zamontowanych drzwi garażowych" w żaden sposób nie konweniuje z podaną podstawą prawną, a to art.51 ust.2 prawa budowlanego z 1994r.. W myśl art. 103 ust.2 prawa budowlanego z 1994r. do obiektów których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego legalność wykonanych robót budowlanych wykonanych w 1986r., a polegających na zamontowaniu drzwi garażowych w ścianie budynku gospodarczego zlokalizowanego w granicy działki stanowiącej ul.Z. w Ł. winny rozpoznawać w świetle uregulowań zawartych w ustawie z dn.24.10.1974r. – prawo budowlane (art.37 i nast.), nie zaś w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1994r.. Organ I instancji prowadząc ponownie to postępowanie winien w pierwszej kolejności rozważyć przymiot stron postępowania odnośnie samowolnie zainstalowanych drzwi garażowych. O ile w sprawie pozwolenia na zmianę przeznaczenia budynku gospodarczego na garaż NSA OZ w Rzeszowie wypowiedział się w wyroku SA/Rz 1836/96 z dn.2.09.1997r. o przymiocie stron, to kwestia ta w odniesieniu do likwidacji samowoli budowlanej jest otwarta w tym sensie, że organ winien rozważyć, czy przymiot strony posiada W. L., której działka oddalona jest, wedle oświadczeń skarżących o ok. 20 m od przedmiotowego budynku. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art.28 k.p.a.). Pojęcie interesu prawnego należy wywodzić z normy prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym sformułowano pogląd negujący przymiot strony u właściciela działki, położonej z drugiej strony ulicy, a nie sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której położone było ogrodzenia w odniesieniu do którego orzekano o jego rozbiórce (por. wyrok NSA z dn.6.10.2000r., IV SA 857/98, opubl. "Wspólnota" Nr 44/2000, s.51). Organ I instancji winien rozważyć także, czy nie zachodzi przesłanka do wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji gdy oceni że W. L. nie ma przymiotu strony postępowania. Prowadząc to postępowanie organ zawiadomi strony o jego wszczęciu (art.61 § 4 k.p.a.) zapewniając im prawo do czynnego udziału w postępowaniu (art.10 § 1 k.p.a.).
Uznając zatem że doszło do naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa) uchylono decyzje obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art.97 § 2 Pwsa w zw. z art.200 Ppsa. Wyrok opatrzono także klauzulą ochrony tym czasowej z art.152 Ppsa.