II OSK 141/24

II OSK 141/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Anna Żak /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 569/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-05
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędzia del. WSA Anna Szymańska, , po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 569/23 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 2023 r. znak: DOA-WPPOH.612.87.2022.AG w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z 3 lutego 2022 r. znak: WST-Z.612.52.2022.RK; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 577,00 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 września 2023 r., sygn. VII SA/Wa 569/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. sp. z o.o. z/s w O., na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z [...] stycznia 2023 r., znak [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wójt Gminy W. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. (RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i wykonaniem urządzeń budowlanych na terenie działki nr [...], obr. O., gm. W., wraz z jej podziałem. Postanowieniem z [...] lutego 2022 r., znak: [...], RDOŚ działając na podstawie art. 91 pkt 2a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm.), dalej "u.o.p.", art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej "u.p.z.p." oraz art. 106 k.p.a. – odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. GDOŚ, po rozpatrzeniu zażalenia S. sp. z o.o. z/s w O. (dalej powoływanej też jako "Spółka" lub "Skarżąca"), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ. W uzasadnieniu wskazał, że inwestycja ma zostać zrealizowana w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków [...]. Istotne było zatem wyjaśnienie przez organ I instancji, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami wynikającymi z utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu zawartymi w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. [...]; dalej "uchwała Sejmiku"), wydanej na podstawie ustawy o ochronie przyrody, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na terenie ww. obszaru chronionego został wyartykułowany w § 2 ust. 1 w/w uchwały.
Organ wskazał, że cała nieruchomość położona jest w granicach 100 m od rzeki D. zlokalizowanej w kierunku południowym. W tej sytuacji stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i wykonaniem urządzeń budowlanych narusza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 2 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały). Dalej wskazał, że zgodnie z obowiązującym na terenie gminy W. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] sierpnia 2000 roku i zmienionego uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej "Studium"), działka nr [...] oznaczona jest jako tereny rolne. Przeznaczenie działki potwierdzone zostało również w piśmie Wójta Gminy W. z [...] stycznia 2022 r. Zgodnie z zapisami Studium na terenie działki nr [...] nie przewiduje się więc lokalizowania obiektów budowlanych, tym samym nie można zastosować odstępstwa przewidzianego w § 4 uchwały Sejmiku.
Dalej GDOŚ zwrócił uwagę na niespójności między częścią tekstową i graficzną przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W części tekstowej analizowanego dokumentu wskazano, że powierzchnia przekształcona wyniesie 3800 m² natomiast z mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że przekształceniu może ulec cała powierzchnia nieruchomości tj. około 0,57 ha (teren inwestycji). Organ uznał wobec powyższego, że projekt decyzji w obecnym kształcie nie gwarantuje, iż w wyniku realizacji inwestycji zostanie przekształcona powierzchnia 3800 m². Skoro zatem teren inwestycji, który może ulec przekształceniu wynosi ok. 0,57 ha, to należy ją zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tir 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019, poz. 1839 ze zm.). W związku z powyższym w ocenie organu naruszony jest także zakaz wskazany w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku, tj. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła S. sp. z o.o. z/s w O.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Wskazał, że kontrolowane postanowienie wydane zostało w toku postępowania uzgodnieniowego toczącego się na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( dalej "u.p.z.p".) Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w art. 53 ust. 4 pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Dalej Sąd stwierdził, że pierwszoplanowe znaczenie w sprawie ma wyraźny zakaz, wynikający z uchwały Sejmiku, w szczególności zakazy sformułowane w § 2 ust. 1 pkt 8 lit a uchwały, tj. budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej oraz zakaz § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały, tj. realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w/w zapisy uchwały Sejmiku wykluczają realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie inwestycji położonym w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki. Sąd wskazał, że jednocześnie w § 4 uchwały, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, wskazano, że: "na części obszarów chronionego krajobrazu, o których mowa w zał. 1 i 2, dla których plan zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych [...] nie wprowadza się zakazu wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 8 i 9 uchwały." Odnosząc się do powyższego zapisu GDOŚ stwierdził, że zgodnie z obowiązującym na terenie gminy W. Studium działka nr [...] obręb O., gmina W. oznaczona jest jako tereny rolne. Również przeznaczenie działki [...] potwierdzone zostało w piśmie Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...]. Zatem zgodnie z zapisami Studium na terenie działki nr [...] nie przewiduje się lokalizowania obiektów budowlanych, tym samym nie można zastosować odstępstwa przewidzianego w § 4 uchwały. W ocenie Sądu przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza jest prawidłowa. Nie można zarzucić organom, że nie zapoznały się z zapisami Studium czy całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego. Za chybiony należy uznać zarzut skarżącej odnoszący się do błędnej, rozszerzającej wykładni zapisów uchwały, jak też pominięcie zapisu § 4 uchwały.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że uzgodnieniu podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem graficznym, bowiem ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy będą wiążące na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego nie ma podstaw do ustalania powierzchni przekształconej na podstawie wniosku inwestora. Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę na niespójność między częścią tekstową i graficzną przekazanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ani RDOŚ, ani GDOŚ nie są organami władnymi ustalać, gdzie dokładnie inwestycja ma powstać – jest to własne zadanie Wójta.
S. sp. z o.o. z/s w O. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo że postanowienie to wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organy obu instancji samodzielnej analizy treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz całkowite pominięcie przez organy jego części tekstowej, a także pominięcie pozostałych okoliczności i dowodów mających wpływ na ocenę treści Studium, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń stanu faktycznego polegających na przyjęciu, że Studium nie przewiduje możliwości lokalizowania obiektów budowlanych na działce objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy, a czego skutkiem było błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie § 2 ust. 1 pkt 8 lit a oraz § 4 uchwały Sejmiku;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo że postanowienie to wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 7b oraz art. 19 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organy obu instancji stwierdzonych niespójności pomiędzy projektem decyzji o warunkach zabudowy a jej załącznikiem graficznym i rozstrzygnięcie sprawy oraz wydanie postanowienia pomimo istniejących niespójności, na podstawie ustaleń dokonanych z naruszeniem właściwości rzeczowej oraz prowadzącego do naruszenia praw skarżącej poprzez wyłączenie możliwości przeprowadzenia postępowania, które umożliwiłoby zastosowanie odstępstwa od zakazu, o którym mowa w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023r. poz.1336; dalej "u.o.p");
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo że postanowienie to wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. poprzez podjęcie przez organy rozstrzygnięcia odmiennego od rozstrzygnięć wydawanych w analogicznych sprawach, a co najmniej zaniechanie wyjaśnienia przez organy sposobu rozstrzygania analogicznych spraw, przy jednoczesnym rozstrzygnięciu sprawy skarżącej na jej niekorzyść;
4. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na braku rozważenia wszystkich zarzutów skargi i uwzględnienia ich w treści uzasadnienia wyroku, a w szczególności pominięcie w toku kontroli zaskarżonej decyzji zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w zakresie nieprzeanalizowania przez organy obu instancji pełnej treści Studium oraz nieodniesienia się do wyjaśnień skarżącej w zakresie zakresu planowanej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego zakwalifikowania jej przez GDOŚ jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko;
5. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy w prawidłowym stanie rzeczy należało zastosować art. 145 § 1 pkt 1 pp.p.s.a.;
II. prawa materialnego poprzez:
1. niewłaściwe zastosowanie § 4 uchwały Sejmiku, wskutek błędnego przyjęcia, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie zachodzą przewidziane w tym przepisie przesłanki wyłączenia obowiązywania zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od rzeki D.,
2. niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku i przyjęcie, że na jego podstawie obowiązuje zakaz realizacji inwestycji skarżącej,
3. niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku oraz art. 24 ust. 3 u.o.p. poprzez błędne uznanie, że znajdują one zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy,
4. niezastosowanie art. 2 i 3 u.o.p., zobowiązującego organy ochrony przyrody przy rozstrzyganiu o zakazach obowiązujących na danych formach ochrony przyrody odniesienia się celów powołania danego obszaru.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi oraz uchylenie w całości postanowień organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przytoczyła stan faktyczny sprawy oraz odniosła się szczegółowo do postawionych zarzutów. Podkreśliła, że z treści rozstrzygnięć organów w żadnym miejscu nie wynika, aby organy te samodzielnie zapoznały się z zapisami Studium i przeprowadziły ich analizę. Podkreśliła, że zarówno w kompetencji RDOŚ, jak i GDOŚ leży zbadanie, czy realizacja inwestycji objętej tym projektem nie naruszy zakazów zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. W ocenie Skarżącej organy obu instancji przy procedowaniu, ograniczyły się jedynie do oparcia się na piśmie Wójta Gminy informującym o przeznaczeniu gruntów zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały Sejmiku, dopuszczając się tym samym uchybień proceduralnych, tj. nie przeprowadziły jakiejkolwiek samodzielnej analizy treści Studium, a nadto zignorowały część tekstową Studium i zawarte w niej ustalenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDOŚ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.
W piśmie z [...] stycznia 2024 r. Spółka podniosła m.in., że zagospodarowanie polegające na zlokalizowaniu obiektów budowlanych w pasie 100 m od rzeki D. dopuszczone zostało przez organy również na sąsiedniej działce nr [...], przy czym działka ta została już zabudowana.
Pismem z [...] lutego 2024r. GDOŚ przedstawił replikę na w/w pismo procesowe Skarżącej, przedstawiając m. in. wyjaśnienia w zakresie zarzutu dotyczącego zajęcia odmiennego stanowiska przez organy w analogicznych sprawach. Wskazał, że decyzje wydane dla innych działek, na które powołuje się Skarżąca, nie mają wpływu na stanowisko przyjęte przez organ w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o ich pominięcie w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W takiej sytuacji, z reguły w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, ponieważ tylko wtedy, gdy stan faktyczny został poprawnie ustalony i nie doszło do mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny wykładni i zastosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie jednak zarzuty dotyczące istoty sporu, zarówno procesowe, jak i materialnoprawne, nakierowane są na wykazanie, że po pierwsze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość lokalizowania obiektów budowlanych na działce objętej projektem decyzji, po drugie powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji nie pozwala na zakwalifikowanie jej jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego powodu zostaną rozpoznane łącznie. Pozostałe zarzuty procesowe są w istocie pochodną naruszenia ww. zarzutów.
Uchwała Sejmiku istotnie wprowadza dla terenu inwestycji w § 2 ust. 1 pkt 8 zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Nie ma w sprawie sporu co do tego, że planowana inwestycja ma być realizowana w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki D. Przepis § 4 cyt. uchwały stanowi jednak, że na części obszarów chronionego krajobrazu, o których mowa w zał. 1 i 2, dla których m.in. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (...) nie wprowadza się m.in. zakazu wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 8.
W rozpoznawanej sprawie organ uzgadniający stwierdził, że Studium nie pozwala na lokalizowanie na przedmiotowej działce obiektów budowlanych. Wynika to stąd, że na rysunku Studium działka znajduje się na obszarze oznaczonym jako "tereny rolne", co potwierdził Wójt Gminy W. w piśmie z [...] stycznia 2022 r. Stanowisko to skutecznie jednak zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Wskazano mianowicie, że rysunek Studium jest nieczytelny : działka inwestycyjna jest niemalże w całości pokryta jedną z czerwonych kropek, którymi wyznaczona została "Granica projektowanego W. Parku Krajobrazowego, kolor przebijający spod tej kropki, zwłaszcza w zachodniej części działki, jest taki sam jak działek sąsiadujących w kierunku zachodnim, które jak twierdzi Spółka w większości są zabudowane lub wydane zostały dla nich decyzje o warunkach zabudowy. Dodatkowo, w części tekstowej Studium w ppkt. 2.2.1. "Tereny mieszkaniowe gminy" zawarto zapis: "Tereny mieszkaniowe, siedliskowe i mieszkaniowo-usługowe obejmują tereny w obrębie istniejącej zabudowy wsi, znajdujące się w zlewniach ścieków sanitarnych. Wypełniać powinny one luki w historycznym układzie urbanistycznym wsi, przede wszystkim wzdłuż dróg z zachowaniem historycznego sposobu zabudowy. Tak kształtowana zabudowa pozwoli na łatwy dostęp do sieci infrastruktury technicznej. Zwarte zespoły budownictwa mieszkaniowego wyznacza się w miejscowościach o dobrych powiązaniach komunikacyjnych: O., S., G., C., G., K.". Ponadto, Studium nie posługuje się przy opisie rodzajów terenów sformułowaniem "możliwość lokalizowania obiektów budowlanych". Jako jeden z 7 rodzajów terenów (lit. a-g) przewiduje "tereny wyznaczone pod zabudowę mieszkaniową" (lit. e, kolor jasnopomarańczowy). Nie sposób przyjąć, że tylko na tym terenie istnieje "możliwość lokalizowania obiektów budowlanych". Wykluczenie takiej możliwości na terenach rolnych, stanowiących większość obszaru gminy, trudno uznać za wniosek prawidłowy.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ uzgadniający nie dokonał wszechstronnej analizy treści Studium w aspekcie "możliwości lokalizowania obiektów budowlanych" w rozumieniu § 4 uchwały Sejmiku, w szczególności pominął część tekstową Studium, w której wyraźnie wskazano, że tereny mieszkaniowe, siedliskowe i mieszkaniowo-usługowe obejmują tereny w obrębie istniejącej zabudowy wsi. Status organu uzgadniającego nie zwalnia z obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.).
W niniejszej sprawie, nie przesądzając wyników prawidłowo przeprowadzonej analizy Studium, organ niejako automatycznie uznał, że położenie na obszarze oznaczonym jako "tereny rolne" oznacza brak możliwości lokalizowania na tych obszarach obiektów budowlanych. Taki wniosek w świetle przywołanych przepisów k.p.a., uchwały Sejmiku oraz zapisów Studium jest przedwczesny i nie zasługuje na aprobatę. Sąd pierwszej instancji zaakceptował ten sposób rozumowania, co oznacza, że dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 8 i § 4 uchwały Sejmiku. Mając na uwadze, że prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP), stosowny zakaz należałoby wyprowadzić z jednoznacznych zapisów Studium. W tym zakresie organy nie przeprowadziły wyczerpującej analizy Studium i w związku z tym nie przedstawiły prawidłowych wniosków.
Organ uzgadniający, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji przedwcześnie również uznali, że przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Przepis § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku wprowadza dla obszaru, na którym planowana jest inwestycja zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji wystąpiła sprzeczność między częścią tekstową a graficzną. Według części tekstowej powierzchnia przekształcona wyniesie 3800 m², natomiast z mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że przekształceniu może uleć cała powierzchnia nieruchomości, tj. około 0,57 ha. Przyjęcie, że w sytuacji kiedy występuje sprzeczność między częścią tekstową a graficzną projektu decyzji, za powierzchnię zabudowy należy uznać cały teren zawarty miedzy liniami rozgraniczającymi, na którym znajdzie się dane przedsięwzięcie, należy uznać za przejaw nadmiernego formalizmu i automatyzmu. Jak już wyżej wskazano, organ uzgadniający nie jest zwolniony z obowiązku stosowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sytuacji gdy już na podstawie pobieżnej analizy przedłożonej mu dokumentacji stwierdza sprzeczność między częścią tekstową a graficzną projektu decyzji, którą "nota bene" w tej sprawie można było szybko wyjaśnić, ponieważ w aktach znajduje się kopia mapy zasadniczej z oznaczeniem powierzchni działki przekształconej (3800 m kw.) dołączona do wniosku o wydanie warunków zabudowy, powinien, dążąc do realizacji standardów prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, poczynić stosowne ustalenia mające wyjaśnić zaistniałą sprzeczność. Istotnie, jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia warunków przewidzianych w przepisach szczególnych, to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, co jednak nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji, gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., sygn. II OSK 1158/21; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego, obowiązkiem organu uzgadniającego, który dostrzegł sprzeczność między częścią tekstową a graficzną projektu decyzji było w tej sprawie doprowadzenie do wyjaśnienia tej sprzeczności. Nic nie stało na przeszkodzie, aby organ uzgadniający zwrócił się do Wójta Gminy W. o poprawienie projektu decyzji. Zamiast tego arbitralnie uznał, na zasadzie wyboru jednego z dwóch sprzecznych ze sobą wariantów, że przedsięwzięcie kwalifikuje się jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem akta sprawy nie dawały podstaw do takich ustaleń. Trafnie zatem autorka skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 7b k.p.a. (tego drugiego jako nakładającego na organy obowiązek współdziałania) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku. Rozważanie, czy został również naruszony art. 24 ust. 3 u.o.p., wprowadzający wyjątek od zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jest na tym etapie przedwczesne, ponieważ najpierw trzeba ustalić, czy przedsięwzięcie faktycznie należy do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Na uwzględnienie nie zasługują natomiast zarzuty naruszenia art. 6 i art. 19 k.p.a. Ustanowiona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności oznacza działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu rozstrzygania. W niniejszej sprawie nie wykazano, aby organy uzgadniające nie działały na podstawie takich przepisów. Z kolei art. 19 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Pod pojęciem właściwości należy rozumieć należy zdolność prawną organu administracji publicznej do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta musi wynikać z obowiązujących przepisów rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 55/10). W rozpoznawanej sprawie do naruszenia tak rozumianej właściwości organów nie doszło. Zarówno RDOŚ, jak i GDOŚ orzekały w ramach swoich kompetencji do rozstrzygania spraw określonego rodzaju, wynikającej z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.
Z uwagi na opisane wyżej wady zaskarżonych postanowień organów obu instancji przedwczesne jest rozstrzyganie, czy w sprawie został naruszony art. 8 k.p.a. Przepis ten w § 1 stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W § 2, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Ubocznie jedynie należy wyjaśnić, że określenie "utrwalona praktyka" dotyczy tego rodzaju spraw, w których wieloletnie orzecznictwo sądowe i administracyjne stosuje tę samą wykładnię przepisu (por. wyrok NSA z 5 listopada 2020 r., sygn. I OSK 1253/19). Wynikająca z powołanego przepisu zasada uzasadnionych oczekiwań nie może być przy tym rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć powielających poprzednie rozstrzygnięcia, ponieważ mogłoby to prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Nie może więc pozostawać w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego i być przeciwstawiana obowiązującym przepisom (por. wyrok NSA z 18 lipca 2023 r., sygn. II OSK 2645/20).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 3 u.o.p., które to przepisy wskazują zakres przedmiotowy ustawy, cele ochrony, jej metody, należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanych, a jej sporządzenie, w świetle art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., polega na precyzyjnym przywołaniu jednostek redakcyjnych przepisów, których naruszenia miał się dopuścić wojewódzki sąd administracyjny. W niniejszej sprawie ani z petitum skargi kasacyjnej ani jego uzasadnienia nie wynika, której z licznych jednostek redakcyjnych art. 2 i art. 3 u.o.p. podnoszone naruszenia miałyby dotyczyć. Z tego powodu zarzuty naruszenia ww. przepisów okazały się chybione.
Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z przywołanych przepisów określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania (aktu albo czynności) lub bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W rozpoznawanej sprawie do takiej sytuacji nie doszło. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań lub zaniechań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących dany organ. Nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r.; sygn. I OSK 450/15).
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być natomiast podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, co w konsekwencji nie pozwala na kontrolę instancyjną takiego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie pozwalały na ustalenie przesłanek, którymi kierował się wydając zaskarżony wyrok. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne i nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające w sprawie uwzględnią ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikające wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.