OSK 322/04

OSK 322/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2004-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-04-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska-Filipowicz /sprawozdawca/
Edward Janeczko
Joanna Runge - Lissowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nie tylko wyjaśnienie, czy obiekt budowlany /ogrodzenie między działkami o wysokości 4,5 m/ został zrealizowany legalnie /czy też stanowi samowolę budowlaną/, ale także, szczególnie gdy na to wskazuje strona, zbadanie, czy stan techniczny obiektu odpowiada wymaganym warunkom w aspekcie zagrożenia bezpieczeństwa dla otoczenia. Umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego /art. 105 Kpa/ w sprawie budowy obiektu budowlanego bez szczegółowego wyjaśnienia tych okoliczności stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./, Edward Janeczko, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 2451/00 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2000 r. Nr [...] w przedmiocie samowolnie wybudowanego ogrodzenia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 2451/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2000 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Powiecie Warszawskim z dnia [...] kwietnia 2000 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego ogrodzenia, oddalił skargę.
W uzasadnieniu tego wyroku podano, iż w zaskarżonej decyzji przyjęto, że inwestorzy dokonali w dniu 15 września 1999 r. zgłoszenia do Urzędu Gminy Warszawa B. rozpoczęcie "robót związanych z budową ogrodzenia posesji budynku mieszkalnego przy ul. [...]". Załącznik graficzny do zgłoszenia wskazuje zdaniem organu na to, że objęto nim całe zamierzenie inwestycyjne, to jest ogrodzenie od strony ulicy jak i ogrodzenie wykonane w granicy nieruchomości z działką sąsiednią o wysokości przekraczającej 2,20 m. Nie wzniesiono do zamiaru budowy ogrodzenia sprzeciwu, uznając tym samym bez zastrzeżeń zaproponowane przez inwestora rozwiązania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję A. W. zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i uwzględnienia słusznego interesu obywateli /art. 7 kpa/, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa /art. 8 kpa/, przepisu art. 107 ( 3 kpa oraz art. 81 ( 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm./. Budowa ogrodzeń od strony ulicy oraz o ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych /art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlanego.
Jak wynika z akt sprawy organu pierwszej instancji, inwestorzy dokonali dwóch zgłoszeń. Zgłoszenie dokonane w dniu 13 września 1999 r. obejmowało budowę ogrodzenia od strony ulicy, jego załącznik nr 1 linią pogrubioną przedstawia projektowane ogrodzenie od ulicy. Tego zgłoszenia dotyczy wyrażone dnia 17 listopad 1999 r. stanowisko organu o nie wnoszeniu sprzeciwu, wskazujące m.in. ma tę datę oraz na projekt ogrodzenia sporządzonego przez mgr inż. G. R., który stanowi dokument załączony do zgłoszenia.
Natomiast zgłoszenie dokonane 15 września 1999 r. dotyczy budowy ogrodzenia od strony nieruchomości sąsiedniej, określane jako "ażurowe, zapewniające przewietrzanie działek sąsiednich".
Dokonanie zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i brak sprzeciwu w terminie 30 dni tego organu na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji budowlanej stanowi zgodę organu na przystąpienie inwestora do realizacji planowanej inwestycji i kończy sprawę w danej instancji. Samo milczenie organu jest więc uprawnieniem do rozpoczęcia działania budowlanego przez inwestora.
Granice postępowania w ocenie Sądu określa przedmiot sprawy, a w sprawie niniejszej przedmiot stanowiła samowola budowana. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało wszczęte w sprawie samowolnej budowy ogrodzenia pomiędzy posesjami. Wobec tego, że inwestorzy zgłosili zamiar budowy tego ogrodzenia w dniu 15 września 1999 r., zaś właściwy organ nie złożył sprzeciwu, trafne jest rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania w tej sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość, brak jest bowiem podstawy prawnej do działania organu w celu rozstrzygnięcia danej sprawy. Błędne stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgłoszenie z dnia 15 września 1999 r. obejmowało całe zamierzenie inwestycyjne, a więc od ulicy i od strony nieruchomości sąsiedniej, nie stanowi w ocenie Sądu podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z powołaniem się na przepis art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ wniosła A. W., reprezentowana przez adwokata T. G. zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie, jak też zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 30 ust. 1 i art. 84 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów procedury, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 64 Kpa oraz art.art. 7, 10, 77 i 107 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że w sprawie wystąpiło naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten nakazuje powiadomienie o planowanej budowie ogrodzenia przekraczającego wysokość 2,20 m.
Inwestor dokonał w istocie dwóch zawiadomień o zamiarze budowy ogrodzenia. Jedno pismem z dnia 13 września 1999 r. dotyczące ogrodzenia od strony ulicy, zawierające projekt ogrodzenia oraz podpisane przez architekta G. R. jako projektanta, opatrzone przez organ pieczęcią wpływu pod numerem 2659, zaś drugie, datowane 15 września 1999 r., bez pieczęci wpływu, kolejnego numeru, z dołączoną kserokopią mapy geodezyjnej i dwoma rysunkami ogrodzenia o wysokości ca 4,5 m między sąsiadującymi nieruchomościami, nie opatrzonymi podpisem projektanta. Organ administracji w dniu 13 października 1999 r. wystąpił do inwestora o uzupełnienie tego zawiadomienia o zaznaczenie ogrodzenia na mapie geodezyjnej oraz o podpis projektanta pod rysunkami technicznymi płotu - pod rygorem pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania. Akta sprawy nie zawierają dowodu, iż wezwanie o uzupełnienie dokumentacji wymaganej przy zgłoszeniu zamiaru budowy zostało przez inwestora wykonane. Należy więc w ocenie wnoszącej skargę przyjąć, że zgłoszenia nie było, lub że było ono nieskuteczne. Treść art. 64 ( 2 kpa nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do skutków nie dotrzymania wskazanego w wezwaniu terminu nie usunięcia braków. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, przykładowo w wyroku z dnia 6 listopada 1985 r. sygn. akt I SA 1935/85 Sąd stwierdził, że art. 64 ( 2 kpa upoważnia jedynie właściwy organ do pozostawienia podania bez rozpoznania, jeżeli nie czyni ono zadość wymaganiom prawa, a wskazanych braków nie usunięto w wyznaczonym terminie. Niewykonanie żądania opartego na art. 64 ( 2 kpa nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia żądania strony na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego przez przyznanie stronie praw lub ustalenie obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego.
Żądanie uzupełnienia braków nie mogło odnosić się do zgłoszenia z dnia 13 września 1999 r., dotyczącego budowy ogrodzenia od strony ulicy, bowiem projekt techniczny do niego dołączony był podpisany przez projektanta G. R., a w wezwaniu wskazano właśnie na brak podpisu projektanta. Nieskuteczne wezwanie dotyczyło więc zgłoszenia z dnia 15 września 1999 r. dotyczącego budowy ogrodzenia między posesjami.
W piśmie z dnia 13 czerwca 2000 r. organ stwierdził, że rozpoznał jedynie zgłoszenie budowy ogrodzenia od ulicy i w tej sprawie wyraził się aprobująco, natomiast zgłoszenie budowy ogrodzenia między posesjami nie było przedmiotem kontroli administracyjnej, jak tego wymaga przepis art. 30 Prawa budowlanego. Inwestor pomimo to ogrodzenie zbudował, co należy uznać za przejaw samowoli budowlanej, który powinien wywołać należytą reakcję organu nadzoru budowlanego.
W myśl art. 84 Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy między innymi kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego oraz kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był, jak stanowi art. 84a ust. 2 w związku ze zgłoszeniem zamiaru budowy ogrodzenia, skontrolować postępowanie organu, do którego to zgłoszenie wpłynęło, w kontekście art. 30 Prawa budowlanego. Organ ten podjął czynności, ale wykonał je wadliwie, bowiem uznał, że wniosek został prawidłowo złożony i że wywołał skutki określone w art. 30 Prawa budowlanego, a w konsekwencji umorzył postępowanie. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ drugiej instancji i zaakceptował je Naczelny Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok, pomijając całkowicie kwestię niekompletności dokumentacji zgłoszenia z dnia 15 września 1999 r. Niezależnie od powyższych uchybień skarga kasacyjna zarzuca brak uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego z urzędu sprawy bezpieczeństwa ogrodzenia, którego wysokość ponad dwukrotnie przewyższa typową wysokość tego rodzaju budowli. Stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy kontrola warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy wykonywaniu robót budowlanych i utrzymywaniu obiektów budowlanych. W sprawie niniejszej natomiast pominięto brak podpisu projektanta na rysunkach technicznych nietypowo wysokiego ogrodzenia jak też doręczoną organowi I instancji ekspertyzę techniczną Instytutu Techniki Budowlanej, w której jeden z wniosków końcowych wskazuje na to, iż przedmiotowy płot z uwagi na "wiotką konstrukcję może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa".
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wprawdzie trafnie stwierdził, że w sprawie zgłoszenia z dnia 15 września nie wniesiono w terminie sprzeciwu, jednakże całkowicie pominął fakt, iż inwestor został wezwany do uzupełnienia braków tego zgłoszenia pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. W związku z nie uzupełnieniem braków zgłoszenie to nie wywołało skutków prawem przewidzianych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest, że nie było skutecznie dokonanego zgłoszenia, wystąpiło więc naruszenie art. 30 Prawa budowlanego.
W sprawie niniejszej został też naruszony art. 10 kpa przez to, że w postępowaniu nie zapewniono udziału współwłaścicielowi nieruchomości - D. W. /małżonkowi wnoszącej skargę kasacyjną/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżonym wyrokiem stosownie do art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Sąd ten orzekł, iż decyzja organu nadzoru budowlanego umarzająca postępowanie w sprawie przedmiotowego ogrodzenia ze względu na jego bezprzedmiotowość jest zgodna z prawem.
Sąd, jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, wbrew temu, iż w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że było jedno zgłoszenie z dnia 15 września 1999 r. obejmujące ogrodzenie zarówno od ulicy jak i pomiędzy działkami, podzielił zarzut podniesiony w skardze na powyższą decyzję, że inwestor dokonał w istocie dwóch zgłoszeń budowy ogrodzenia; jedno z dnia 13 września 1999 r. dotyczyło ogrodzenia od strony ulicy, zaś drugie, z dnia 15 września 1999 r. - ogrodzenia pomiędzy działkami. Brak jest natomiast jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych w piśmie strony wnoszącej skargę kasacyjną z dnia 25 listopada 2003 r., jako uzupełnienie do skargi, którym podtrzymując zawarte w niej żądania szczegółowo przedstawiono zarówno kwestię braków zgłoszenia z dnia 13 września 1999 r. i jego skutków prawnych jak i pominięcie ekspertyzy przedmiotowego ogrodzenia sporządzonej przez Instytut Techniki Budowlanej, jednoznacznie wypowiadającej się na temat stanu technicznego ogrodzenia i skutków tego w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza fakt, że inwestor odrębnie zgłosił budowę ogrodzenia od strony ulicy i ogrodzenia między działkami, jak też iż w odniesieniu do tego zgłoszenia, które dokonano z brakami formalnymi /bez podpisu projektanta i zaznaczenia lokalizacji ogrodzenia/ organ wezwał inwestora do uzupełnienia tych braków. W zaskarżonym wyroku w ogóle Sąd do tej okoliczności oraz jej skutków się nie odniósł, akceptując stanowisko organu administracji, wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż został zachowany przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Zasadnie także zarzuca się w skardze kasacyjnej, że w postępowaniu administracyjnym, poza wadliwością polegającą na nie wyjaśnieniu w wymaganym stopniu kwestii skuteczności zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia, nie odniesiono się także do przedstawionej już w postępowaniu przed organem I instancji ekspertyzy Instytutu Techniki Budowlanej stwierdzającej możliwość zagrożenia bezpieczeństwu wobec nieodpowiedniego stanu technicznego ogrodzenia. Można tą wadliwość ocenić jako naruszenie przepisu art. 7 kpa wymagającego podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 ( 1 kpa, wymagającego zebrania w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie dostrzeżenie przez Sąd powyższych wad postępowania administracyjnego należy również potraktować jako naruszenie tych przepisów, mających odpowiednie zastosowanie w postępowaniu sądowo-administracyjnym stosownie do art. 59 ww. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zaskarżonym wyrokiem.
Do organu nadzoru budowlanego należała bowiem nie tylko ocena, czy przedmiotowe ogrodzenie stanowiło samowolę budowlaną, a więc czy dokonane przez inwestora zgłoszenie było skuteczne pomimo nie uzupełnienia jego braków, lecz organ ten miał także obowiązek wyjaśnić szczegółowo czy ogrodzenie to /niezależnie od tego, czy było zrealizowane legalnie/, ze względu na jego stan techniczny, wymaga stosownych przeróbek /a nawet rozbiórki/ w celu zapewnienia bezpieczeństwa otoczenia. Konieczne było w tym celu dokładne wyjaśnienie, z zachowaniem przepisów o postępowaniu dowodowym, a w tym art. 77 kpa, stanu faktycznego oraz po dokonaniu w tym zakresie ustaleń, zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego, np. art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącego, iż właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku, gdy stwierdzi, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Przepis ten może być stosowany do obiektów wybudowanych legalnie.
Prawidłowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono więc, że do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nie tylko wyjaśnienie, czy obiekt budowlany /ogrodzenie między działkami o wysokości 4,5 m/ został zrealizowany legalnie /czy też stanowi samowolę budowlaną/, ale także, szczególnie gdy na to wskazuje strona, zbadanie, czy stan techniczny obiektu odpowiada wymaganym warunkom w aspekcie zagrożenia bezpieczeństwa dla otoczenia. Umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego /art. 105 kpa/ w sprawie budowy obiektu budowlanego bez szczegółowego wyjaśnienia tych okoliczności stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 ( 1 kpa, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę wobec uznania, że pomimo wskazanych wyżej wad zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania przez organ nadzoru budowlanego jest zgodna z prawem należy potraktować jako naruszający prawo procesowe /podane wyżej przepisy/. Przedwczesny jest natomiast w ocenie orzekającego w drugiej instancji Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, iż zaskarżony wyrok narusza prawo materialne.
Nie można też podzielić zasadności zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd art. 10 kpa. D. W. /mąż strony wnoszącej skargę kasacyjną/ nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, zaś w skardze jak też w piśmie procesowym ją uzupełniającym kwestii niedopuszczenia D. W. jako współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora nie podnoszono. Zarzut ten po raz pierwszy został podniesiony dopiero w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy nie można skutecznie twierdzić, że to Sąd wydając zaskarżony wyrok dopuścił się naruszenia art. 10 kpa. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 107 kpa, bowiem przepis ten nie miał zastosowania w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, gdyż nie został wymieniony w art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako mający odpowiednie zastosowanie przed tym Sądem. Zasadniczą zresztą wadą postępowania administracyjnego jest brak dokonania odpowiednich ustaleń w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, kwestią wtórną są natomiast braki uzasadnienia rozstrzygnięcia /art. 107 ( 3 kpa/.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 ( 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.