OSK 1563/04

OSK 1563/04 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2005-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska
Zbigniew Rausz /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Niewiadomski
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Ka 2893/03 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2004-06-14
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.), Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2893/03 w sprawie ze skargi J. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenie stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. S. na rzecz Prezydenta Miasta K. kwotę 120,00 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego,
Uzasadnienie
OSK 1563/04 UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 czerwca 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 2893/03 oddalił skargę J. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Prezydent Miasta K. zarządzeniem Nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie "ustalenia stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych i czynszu za najem lokali socjalnych stanowiących mieszkaniowy zasób miasta K., zarządzanych przez jego jednostki organizacyjne", podjętym na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 7 i 8 pkt 1 oraz art. 23 ust. 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 z późn. zm.) oraz w oparciu o § 12 załącznika do uchwały Nr LII/703/02 Rady Miejskiej K. z 10.VII.2002 r. w sprawie przyjęcia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta K. na lata 2002-2007, zmienionej uchwałą Nr VI/76/03 Rady Miejskiej K. z dnia 10.III.2003 r. w sprawie zmiany niektórych uchwał Rady Miejskiej K., ustalił stawkę czynszu za najem lokali stanowiących mieszkaniowy zasób miasta K., zarządzanych przez jego jednostki organizacyjne w wysokości 2,20 zł miesięcznie za 1 m2 pow. użytkowej lokalu mieszkalnego i wprowadził czynniki różnicowania stawek czynszu, stanowiące załącznik do zarządzenia, ustalił też stawkę czynszu za najem lokali socjalnych w wysokości 0,71 zł miesięcznie za 1 m2 pow. użytkowej tego typu lokali. Pismem z 18.IX.2003 r. J. S. zwrócił się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o uchylenie bądź zmianę powyższego zarządzenia, gdyż stanowi ono źródło naruszenia interesu prawnego jego osoby, jako mieszkańca i podatnika Gminy K. W wezwaniu tym zarzucił naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 24 ust. 1 pkt 1 i 7 kpa oraz art. 140 kc, art. 7 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Podkreślił, że zarządzenie to narusza jego interes prawny poprzez legalizację niegospodarnego wydatkowania środków wspólnoty gminnej.
Prezydent Miasta K. w odpowiedzi na to wezwanie zarządzeniem Nr [...] z [...].X.2003 r. nie uwzględnił wezwania.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 8.XI.2003 r. J. S. zaskarżył w całości zarządzenie Prezydenta Miasta K. Nr [...] z [...].VIII.2003 r. zarzucając mu rażące naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 24 ust. 1 pkt 1 i 7 kpa, art. 140 kc, art. 7 ustawy z 21.VI.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego i domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Wywiódł też, że jest uprawniony do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o NSA i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Prezydent Miasta K. w odpowiedzi na skargę wskazał, że skarżący nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi, gdyż jako wynajmujący nie stosuje przyjętych w zarządzeniu stawek czynszu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uznał skargi za zasadną i oddalił ją wyrokiem z 14.VI.2004 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że przed ewentualnym rozpoznaniem wniesionej skargi jest zobligowany do zweryfikowania przesłanek jej dopuszczalności. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonano przedmiotowego rozróżnienia skarg określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy odnosi się do aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy samorządowej akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Możliwość stanowienia prawa miejscowego przez organ wykonawczy gminy przewiduje przepis art. 41 ust. 2 cyt. ustawy. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Należą do nich uchwały i zarządzenia organów gmin o ile są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarówno przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają definicji pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej". Sąd podkreślił, że w zasadzie w piśmiennictwie jak i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że sprawą z zakresu administracji publicznej jest akt administracyjny adresowany do mieszkańców gminy zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, a więc skierowane na zewnątrz, jak również do jej organów w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa, członków społeczności lokalnej. Uchwały dotyczące, ogólnie rzecz biorąc, stawek czynszu za lokale mieszkalne mające oparcie w art. 26 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z 2.VII.1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, zaliczane były do kategorii przepisów gminnych, gdyż zawierały przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy. W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie, które zostało podjęte m.in. na podstawie art. 8 pkt 1 ustawy z 21.VI.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, a miało na celu ustalenie stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych i czynszu za najem lokali socjalnych stanowiących mieszkaniowy zasób miasta, zarządzanych przez jednostki organizacyjne gminy, należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Następną kwestią, która zdaniem Sądu wymagała zbadania w ramach weryfikacji przesłanek dopuszczalności skargi, była legitymacja procesowa J. S. do zaskarżenia ww. zarządzenia, a to wobec treści art. 50 p.s.a. W myśl art. 101 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zatem skarżącym może być każdy, kto wykaże, że zaskarżony akt narusza jego "interes prawny lub uprawnienie". Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżonym przezeń zarządzeniem, związek polegający na tym, że zarządzenie to narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7.III.2003 r. sygn. III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Przy czym interes prawny – a tym samym uprawnienie – stanowi kategorię normatywną i musi wprost wynikać z obowiązującego prawa, przede wszystkim zaś z przepisów regulujących sposób załatwienia sprawy. Przedmiotowe zarządzenie reguluje stawki czynszu za najmu lokali mieszkaniowych i socjalnych stanowiących mieszkaniowy zasób miasta K., a więc lokali, o których mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów ... W orzecznictwie przyjęto, że najemca lokalu komunalnego ma interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zaskarżeniu uchwały organu gminy, ustalającej zasady określania stawek czynszu za tego rodzaju lokale mieszkalne (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9.VII.2002 r. sygn. akt III RN 731/01, OSNP 2003/2/283). Skarżący na rozprawie sądowej przyznał, że nie jest najemcą lokalu mieszkalnego należącego do mieszkaniowego zasobu gminy. Skarżący stoi natomiast na stanowisku, że wykazał swój interes prawny poprzez fakt, że płaci podatki lokalne i jest osobą współtworzącą gminną wspólnotę samorządową wskazując, że zaskarżone zarządzenie w sposób nieracjonalny i nieekonomiczny rozstrzyga o gospodarowaniu nieruchomościami należącymi do gminnego zasobu mieszkaniowego. Nadto, że zaskarżony akt powoduje, iż współfinansowanie przez gminę wydatków koniecznych na utrzymanie substancji zasobu lokalowego na terenie miasta odbywa się z rażącym naruszeniem zasady równości obywateli wobec prawa i rażącym naruszeniem interesu prawnego mieszkańców, którym władze samorządowe nie dopomagają finansowo w ponoszeniu opłat za utrzymanie miejsca zamieszkania. Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje każdemu prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (actio popularis), nie może przekonanie obywatela o niecelowości i niesłuszności aktów podejmowanych przez organy samorządowe być równoznaczne z naruszeniem "interesu prawnego lub uprawnienia" członka społeczności lokalnej i tym samym nie daje legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi w trybie art. 101 tej ustawy (vide wyrok Sądu Najwyższego z 7.IIII.2003 r. sygn. akt III RN 12/02). Powoływanie się zatem w tym względzie na treść art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest bezskuteczne. W świetle tego przepisu mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową i podejmują rozstrzygnięcie w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy (art. 11 ust. 1 tej ustawy). Podobny sposób realizacji uprawnień członków wspólnoty samorządowej przewiduje Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu 15.X.1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Tym samym według Sądu nie sposób uznać, uwzględniając treść art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 EKST, że przynależność do wspólnoty samorządowej stanowi "interes prawny lub uprawnienie" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dla członka tej wspólnoty. "Interes prawny lub uprawnienie" z powyższych uregulowań, w konkretnych sytuacjach, może co najwyżej wywodzić gmina (por. wyrok NSA z 26.II.1998 r. sygn. akt I SA 1860/97, Lex 44680). Przepis art. 101 ust. 1 cyt. ustawy zawiera natomiast szczególne unormowania. Chodzi tu o krąg podmiotów, który nie musi być zbieżny ze wspólnotą samorządową, jaką według art. 1 ust. 1 tej ustawy tworzą mieszkańcy gminy. Przy korzystaniu z tego przepisu należy wykazać już dokonane uchwałą lub zarządzeniem organu gminy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. W orzecznictwie za ugruntowany należy uznać pogląd, że przepis art. 101 cyt. ustawy nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć akt organu gminy nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu czyli tzw. interesie publicznym. W sprawach bowiem mających charakter publiczny mogą działać określone organy państwowe lub społeczne, a obywatelowi przysługuje prawo występowania do tych organów z wnioskami o podjęcie stosownego postępowania, względnie odpowiedniej informacji (por. wyrok NSA z 13.XII.1999 r. sygn. IV SA 872/99 Lex 48223). Brak też podstaw do przyjęcia, że przynależność skarżącego do wspólnot mieszkaniowych z racji przysługujących skarżącemu praw własnościowych do lokali mieszkalnych stanowiących tzw. odrębną własność lokalu, a znajdujących się w budynkach, w których inne lokale mieszkalne stanowią, na tych samych zasadach prawnych własność osób fizycznych i gminy K., bądź też skarżącego i gminy K., legitymuje go do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia w trybie art. 101 ust. 1 cyt. ustawy. Wspólnotę mieszkaniową na gruncie ustawy z dnia 24.VI.1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 z późn. zm.) tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości (art. 6). Celem wspólnoty mieszkaniowej jest podejmowanie decyzji tylko w sprawach dotyczących zarządu nieruchomością wspólną w granicach zakreślonych prawem. Przepisy omawianej ustawy w art. 13 regulują m.in. sposób obciążenia wszystkich właścicieli lokali utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Natomiast zobowiązania w zakresie należności podatkowych, do których odwołuje się skarżący, nie są uwarunkowane od przyjętych stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych w tzw. zasobie mieszkaniowym gminy, które reguluje zaskarżony akt. Skarżący przyznał, że czynsze za lokale mieszkalne (k. 72 akt), których jest właścicielem, a które wynajmuje w budynkach, w których gmina jest właścicielem innych lokali, czy też pozostałe lokale, których jest właścicielem, są czynszami wolnymi. Ustalając stawki czynszowe jako wynajmujący nie musi się kierować żadnymi stawkami. Sąd zaznaczył, że na gruncie uregulowań zawartych w ustawie z 2.VII.1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, rozróżniano dwa rodzaje czynszu: czynsz regulowany, ustalany corocznie przez radę gminy uchwałą dotyczący w zasadzie lokali mieszkalnych wskazanych w art. 25 ust. 1 tej ustawy oraz czynsz wolny ustalony przez strony w umowie (art. 20 ustawy). Pod rządami ustawy z 21.VI.2001 r. o ochronie praw lokatorów ... (Dz. U. Nr 71 poz. 733 z późn. zm.) wysokość czynszu ustalają strony według własnej woli. Nie stanowi odstępstwa od tej reguły fakt, że w przypadku gdy wynajmującym jest podmiot o którym mowa w ust. 7 tej ustawy, wysokość czynszu jest ustalana przez odpowiedni organ, z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w ustawie (art. 7 i 8). Stosowanie tak ustalonych stawek, nie zostało rozciągnięte w obecnie obowiązującej ustawie, na mieszkania nie wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W ocenie Sądu do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy ustalającego stawki czynszu za najem lokali mieszkalnych w mieszkaniowym zasobie gminy nie legitymuje powoływanie się na naruszenie interesu prawnego wywodzonego z przynależności do wspólnoty mieszkaniowej, tworzonej przez ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości w rozumieniu art. 6 ustawy z 24.VI.1994 r. o własności lokali, gdy lokal taki nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu gminy w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z 21.VI.2001 r. o ochronie praw lokatorów. Legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia, nie daje też ustawowy obowiązek do uiszczania opłat i podatków od nieruchomości, wynikający z regulacji zawartych w ustawie z 12.I.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 Nr 9 poz. 84 z późn. zm.). Sąd podkreślił, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma charakteru actio popularis, a więc nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, gdy akt ten – jak w tym przypadku – nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. S. reprezentowany przez adwokata M. L. zaskarżając wyrok ten w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jako normę prawa procesowego, która została naruszona wskazano art. 50 § 1 ustawy z 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Prezydent Miasta K. dotyczącego ustalenia stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych podczas, gdy przepis ten stanowi, że "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny" a skarżący wykazał, że ma interes prawny w tej sprawie. Z tych względów domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.
Wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu jakoby nie miał on legitymacji procesowej do wniesienia skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z [...].VIII.2003 r. Nr [...] albowiem: a) płaci podatki do Gminy K. i jako osoba współtworząca gminną wspólnotę samorządową ma prawo żądania od organów Gminy K. racjonalnego gospodarowania nieruchomościami należącymi do gminnego zasobu mieszkaniowego (w tym pobieranie sprawiedliwych i ustalonych zgodnie z prawem - opłat czynszowych od lokatorów), b) należy do wspólnot mieszkaniowych na terenie miasta K. i za mieszkania objęte działalnością tych wspólnot oraz za inne nieruchomości stanowiące własność prywatną skarżącego jest on zobowiązany do uiszczania opłat, które nie są współfinansowane przez Gminę K., c) wspólfinansowanie przez Gminę K. wydatków koniecznych na utrzymanie substancji zasobu lokalowego na terenie miasta odbywa się z rażącym naruszeniem konstytucyjnie zagwarantowanych zasad równości obywateli wobec prawa oraz rażącym naruszeniem interesu prawnego mieszkańców K., którym władze samorządowe nie dopomagają finansowo w ponoszeniu opłat za utrzymanie miejsca zamieszkania.
W tym stanie skarżący uznał, że jest uprawniony do wniesienia skargi. Nadto skarżący uważał, że ma interes prawny w przedmiotowej sprawie już choćby na podstawie tego, że jego lokale zasiedlone są przez lokatorów, którym mógłby zostać przyznany dodatek mieszkaniowy. Dodatek tego rodzaju jest przekazywany przez gminę na rzecz właściciela nieruchomości zajmowanej przez lokatorów, którym przyznano tego typu świadczenie. Dodatek taki należny jest jednak do wysokości czynszu ustalonego przez gminę. Niskie czynsze ustalane przez gminę pociągają za sobą taki skutek negatywny, że lokatorzy kamienic należących do skarżącego – w razie utraty dotychczasowego poziomu życia, będą mogli wystąpić do Gminy K. o przyznanie im dodatku mieszkaniowego. Dodatek ten – przekazywany na dobro właściciela nieruchomości – będzie jednak ograniczony wysokością czynszów gminnych ustalanych dla lokali gminnych o takim samym standardzie. W tym stanie rzeczy skarżący oczywiście ma interes prawny w omawianej sprawie.
W odczuciu skarżącego zaskarżony akt prawa miejscowego stanowi źródło naruszenia interesu prawnego jego jako mieszkańca i podatnika Gminy K. Już sam fakt, że odprowadza na rzecz gminy podatek od nieruchomości daje mu prawo uznawania się za osobę bezpośrednio zainteresowaną sposobem wydatkowania pieniędzy z kasy samorządowej. Zdaniem skarżącego regulacja zaskarżonego postanowienie narusza interes prawny każdego podatnika, odprowadzającego podatek na rzecz gminy albowiem legalizuje rażąco niegospodarne wydatkowanie środków wspólnoty gminnej (w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Odpowiedź na skargę kasacyjną J. S. wniósł Prezydent Miasta K. Wnosząc w niej o oddalenie tej skargi podnosił, że zarzuty powołane w skardze kasacyjnej, że z uwagi na niskie dodatki mieszkaniowe lokatorzy wynajmujący lokale w kamienicach skarżącego zrezygnowali z zajmowanych lokali, a osoby zainteresowane wynajmem jego lokali zrezygnowały z tego powodu z zawarcia umowy – nie wskazują interesu prawnego po stronie skarżącego w niniejszej sprawie. W świetle ustawy z 21.VI.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 z późn. zm.) prawny charakter dodatku mieszkaniowego można najogólniej określić jako szczególne świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal (por. uchwała NSA z 20.V.2002 r. sygn. OPK 21/02, ONSA 2003/1/12). Głównym jego celem jest udzielenie pomocy (mimo że jest wypłacany do rąk zarządcy) osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, a nie właścicielom wynajmującym lokale mieszkalne. Zatem również i w świetle przedstawionych okoliczności nie można przyjąć, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez J. S. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 czerwca 2004 r. stwierdzić należy, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) stanowiąc, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, o których wyżej mowa może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego. Badanie zatem czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w swych rozważaniach, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na temat legitymacji procesowej J. S. do wniesienia skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta K. Nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. powołał się na art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ale jak wskazuje treść uzasadnienia tego wyroku rozważań swych w tym względzie dokonał w istocie na tle postanowień cytowanego art. 101 ust. 1.
Stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku stwierdzające, iż J. S. nie jest uprawniony do wniesienia skargi na wzmiankowane zarządzenie Prezydenta Miasta K z [...].VIII.2003 r. w trybie omawianego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodne z prawem. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż skarżącym - na jego podstawie - może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem (uchwałą, zarządzeniem). Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Pomiędzy osobami, których interes prawny lub uprawnienie zostały dotknięte uchwałą (zarządzeniem), a organem gminy podejmującym tę uchwałę (zarządzenie) zachodzą relacje dwustronne. Każda z tych osób reprezentuje swój zindywidualizowany interes i tylko naruszenie tak zindywidualizowanego interesu, nie zaś obiektywna wadliwość prawna uchwały (zarządzenia), może stanowić legitymację do wniesienia skargi. Osobie, której zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie naruszono uchwałą (zarządzeniem) organu gminy, przysługuje publiczne prawo podmiotowe do zaskarżenia tej uchwały – zarządzenia do sądu administracyjnego, pod warunkiem wcześniejszej "remonstracji" oraz przedmiotowej zgodności uchwały z "zakresem administracji publicznej" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 25 maja 1991 r. sygn. akt SA/Wr 601/92 i ONSA 1992 Nr 3-4 poz. 89). Podobny pogląd na tle stosowania ww. art. 101 ust. 1 wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 7.III.2003 r. sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004/7/114) stanowiąc "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej". Dalej Sąd Najwyższy podkreślił, że "Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym".
Przedstawione stanowiska zyskały aprobatę w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Podziela je także skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie. Odnosząc przedstawiony wyżej stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że J. S. nie wykazał, że zaskarżone przezeń zarządzenie Prezydenta Miasta K z [...] sierpnia 2003 r. naruszyło jego interes prawny. Jak wskazują powołane w podstawie prawnej zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta K./ z [...].VIII.2003 r. przepisy prawa mogło ono regulować i w istocie regulowało tylko ustalenie stawek czynszu najmu lokali mieszkalnych i socjalnych stanowiących wyłącznie mieszkaniowy zasób Gminy Miasta K. J. S. jak wynika z jego wyjaśnień złożonych na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 8.VI.2004 r. (k-72 akt sądowych) nie jest najemcą lokalu komunalnego. Jest on właścicielem kilku lokali mieszkalnych, które wynajmuje ustalając czynsz wolny nie odnoszący się do stawek czynszu najmu obowiązujących w mieszkaniowym zasobie gminy. Tak więc stawki czynszu ustalone przedmiotowym zarządzeniem nie mają żadnego bezpośredniego wpływu na sytuację skarżącego jako właściciela i wynajmującego lokale mieszkalne. Podnoszone przez J. S. okoliczności, które miały wskazywać na interes prawny jego w rozpoznawanej sprawie, a to członkostwo we wspólnocie samorządowej i opłacanie podatków lokalnych do Gminy K. i członkostwo we wspólnotach mieszkaniowych, które rodzi obowiązek ponoszenia określonych opłat nie dają mu wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej legitymacji do zaskarżenia omawianego zarządzenia. Także fakt, iż niektórym najemcą w lokalach skarżącego mógłby przysługiwać dodatek mieszkaniowy nie tworzy po jego stronie interesu prawnego uprawniającego do kwestionowania zarządzenia Prezydenta Miasta K. w sprawie stawek czynszu najmu obowiązujących w mieszkaniowym zasobie gminy. Wprawdzie dodatek mieszkaniowy przysługujący najemcy wypłaca się zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734) do rąk osoby uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny (w tym właścicielowi lokalu) ale nie oznacza to, że osoba ta ma interes prawny w sprawie dotyczącej ustalania stawek czynszów w mieszkaniowych zasobach komunalnych. Tym bardziej, że dodatek mieszkaniowy przyznawany jest nie tylko na pokrycie czynszu ale także na pokrycie również innych opłat jakie poza czynszem obowiązany jest ponosić najemca, czyli na uzupełnienie wydatków jakie ponosi najemca w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego.
W przypadku uiszczania przez najemcę czynszu wolnego dodatek mieszkaniowy obejmowałby wydatki wyłącznie do wysokości czynszu i opłat poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal, z którym związany jest czynsz wolny wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Wskazuje to, że właściciel takiego lokalu nie może liczyć, że dodatek mieszkaniowy jaki otrzyma najemca jego lokalu pozwoli mu uzyskać ustalony przez niego czynsz wolny za ten lokal w pełnej wysokości. Nie oznacza to jednak, że właściciel omawianego lokalu ma interes prawny w sprawie dotyczącej kształtowania czynszów w mieszkaniowym zasobie gminy. Jego interes ma w tym przypadku charakter interesu faktycznego a nie prawnego jak tego wymaga art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wobec powyższego skargą kasacyjną J. S. należało na podstawie art. 184 ustawy z 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) oddalić.