OSK 1093/04

OSK 1093/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Elżbieta Stebnicka /przewodniczący/
Jan Paweł Tarno
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
II SA/Lu 1418/03 - Wyrok WSA w Lublinie z 2004-04-14
Skarżony organ
Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PPU-H "K." spółki jawnej, Mikołaj K., Jan Adam M. w S. od wyroku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 kwietnia 2004r. sygn. akt 3/II SA/Lu 1418/03 w sprawie ze skargi PPU-H "K." spółki jawnej, Mikołaj K., Jan Adam M. w S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 23 października 2003 r. (...) w przedmiocie kary za pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie /3/II SA/Lu 1418/03/ po rozpatrzeniu skargi PPU-H "K." spółki jawnej Mikołaj K., Jan Adam M. w S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 23 października 2003 r. (...) w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych bez wymaganego zezwolenia - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. (...) z dnia 28 sierpnia 2003 r.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Zastępca Dyrektora działając z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w B. decyzją z dnia 23 października 2003 r. po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "K." spółki jawnej Mikołaj K., Jan Adam M. od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia 28 sierpnia 2003 r. (...) w przedmiocie ustalenia i pobrania kary pieniężnej w kwocie 2.040 zł za przejazd pojazdem po drogach publicznych bez właściwego zezwolenia - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż w dniu 28 sierpnia 2003 r. funkcjonariusze celni dokonali pomiaru nacisku osi oraz masy całkowitej pojazdu użytkowego przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "K." spółka jawna Mikołaja K. i Jana Adama M.
Ważenie przeprowadzono stacjonarną wagą dynamiczną typu RPT 98 233, posiadającą ważne świadectwo legalizacji.
W wyniku pomiaru uzyskano dane o przekroczeniu dopuszczalnego nacisku na piątą oś pojazdu. Narusza to, jak zauważono, przepis par. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia /Dz.U. nr 32 poz. 262 ze zm./ oraz art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2a i ust. 2b i art. 40b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Ustalenia powyższe stanowiły podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, podtrzymując stanowisko organu I instancji w zakresie ustaleń faktycznych i wskazanych podstaw materialnoprawnych.
Zaznaczył, że wynik dynamicznego ważenia pojazdu jest drukowany przez urządzenie elektroniczne zainstalowane na wadze. Dla zapewnienia prawidłowego wjazdu na urządzenie pomiarowe zamontowane są specjalne oznaczenia wskazujące sposób wykonania czynności pojazdu, a wynik ważenia uzyskiwany jest za pomocą programu komputerowego. System komputerowy nie sygnalizował żadnych nieprawidłowości, zatem brak było podstaw do dokonania powtórnego ważenia. Wynik ważenia nie może być z tego względu podważony. Ponowne ważenie pojazdu byłoby próbą badania okoliczności, stwierdzonej już właściwie przeprowadzonym dowodem.
Na kierującym spoczywał obowiązek utrzymania samochodu w odpowiednim stanie technicznym oraz właściwego rozmieszczenia ładunku w taki sposób, aby nie powodować przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę.
Dla kontroli prawidłowości wykonywanych przewozów istotne są naciski osi pojazdu, mierzone bezpośrednio po zjechaniu z drogi publicznej, bowiem wskazuje, z jakim faktycznym obciążeniem osi pojazd przemieszczał się po drodze.
Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "K." spółka jawna Mikołaj K., Jan Adam M. wniosło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie zarzucając: naruszenie art. 8, 78, 75 par. 1 i art. 68 oraz art. 76 par. 1, 23 Kpa a w konkluzji domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił nadto, że wagi zamontowane na terminalu w K. posiadają ważne świadectwa legalizacji wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar. Ważenie odbywa się zgodnie z warunkami właściwego stosowania wag, określonymi w przepisach metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu stanowiącym załącznik do zarządzenia nr 39 Prezesa GUM z dnia 22 grudnia 2000 r. /Dz.Urz. Miar i Probiernictwa nr 6 poz. 40/. W żaden sposób nie jest możliwa zmiana wyników dokonywanych już ważeń czy też wydrukowania innych wyników niż aktualnie zamierzone. Powtórnie ważone są jedynie te pojazdy, w przypadku których terminal wagowy zasygnalizuje błąd w procedurze ważenia.
Strona nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących, iż pojazd ważony na innej wadze wskazywał prawidłowe wyniki nacisku osi.
Błędy popełnione w protokole z kontroli pojazdu, zostały sprostowane zgodnie z przepisami prawa przez Naczelnika Urzędu Celnego w K.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę nie będąc związany jej granicami wskazał, iż:
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie mogą się jednak ostać, skoro zapadły z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje ich uchyleniem.
Prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, wiążące się z właściwym zastosowaniem określonych norm materialnoprawnych, uzależnione jest od uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny, w myśl zasad określonych w przepisach art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. zmaterializowanie tych zasad powinno znaleźć odzwierciedlenie m.in. w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 par. 3 Kpa.
Analiza akt sprawy i uzasadnień decyzji organów obu instancji, zdaniem Sądu, przekonuje, że zostały one wydane z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów.
Podstawę wszelkich ustaleń faktycznych mogą stanowić wyłącznie dowody prawem dopuszczone, które zostały właściwie przeprowadzone, prawidłowo utrwalone i poddające się weryfikacji.
Organy decyzyjne nie wskazały, na podstawie jakich uregulowań prawnych dokonano pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu, co umożliwiałoby weryfikację tych ustaleń. Pomiar taki nie może być pomiarem dowolnym przeprowadzonym wyłącznie według kryteriów przyjętych przez organ. Musi on odpowiadać kryteriom wyznaczonym przez odpowiedni akt normatywny wydany przez właściwy organ administracji rządowej.
Prezes Głównego Urzędu Miar w dniu 22 grudnia 2000 r. wydał zarządzenie nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu /Dz.Urz. Miar i Probiernictwa 2000 nr 6 poz. 40/.
Przepisy te precyzują warunki, od których spełnienia uzależnione jest prawidłowe określenie masy pojazdu, masy przewożonego ładunku oraz oznaczenie obciążenia osi pojazdu w ruchu.
W protokole z kontroli pojazdu dokonanej w dniu 28 sierpnia 2003 r. i w komputerowym wydruku wyników obciążenia kolejnych osi pojazdu brak jest elementarnych danych, pozwalających na pozytywne zweryfikowanie tych dowodów i uznanie ich za miarodajne do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. Nie wiadomo bowiem, którzy z funkcjonariuszy celnych przeprowadzali powyższe czynności oraz czy posiadali do tego stosowne uprawnienie /por. art. 40b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Nie wiadomo nawet jakiej wagi użyto do określenia obciążenia osi pojazdu, co generalnie dyskwalifikuje te dowody w sensie formalnym. Z protokołu kontroli nie wynika czy waga była prawidłowo zainstalowana /por. par. 3 zarządzenia/ oraz czy dopełniono innych warunków, przewidzianych m.in. w par. 7 zarządzenia.
Co do zasady obciążenie maksymalne wagi, w świetle przepisów zarządzenia, powinno wynosić co najmniej 10 ton i nie przekraczać 15 ton. Jedynie dla specjalnych zastosowań mogą być ustalone w decyzji o zatwierdzeniu typu wagi, inne wartości maksymalne /par. 2 ust. 3 zarządzenia/.
Z wydruku komputerowego ważenia dynamicznego pojazdu wynika, iż obciążenie każdej z ważonych kolejno osi było niższe niż 10 ton. Masa pojazdu zaś wynosiła 37,2 tony. Skoro tak, to uzyskane wyniki ważenia nie mogły być miarodajne i stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej.
W czynnościach urzędowych do wyznaczenia obciążenia osi pojazdu lub jego masy, stanowiących podstawę do określenia wysokości opłaty lub kary za przekroczenie dopuszczalnego obciążenia osi i całego pojazdu stosuje się wagi klasy dokładności pierwszej i drugiej /por. par. 7 ust. 1 zarządzenia/. Ze świadectwa legalizacji wagi rzekomo zastosowanej do przedmiotowego ważenia wynika, iż posiada klasę dokładności IIII. Nie mogła być zatem użyta do wymierzenia kary pieniężnej.
Powyższe spostrzeżenia jak wykazano poczyniono na gruncie cytowanego wcześniej zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r.
Sąd w dalszej kolejności rozważył kwestię czy to zarządzenie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego.
W myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy i ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.
Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W myśl zaś art. 92 ust. 2 Konstytucji - organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazywać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi.
W kontekście przytoczonych powyżej norm konstytucyjnych, wyżej wymienione zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r., zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa.
Zarządzenie to wydano na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach /Dz.U. nr 55 poz. 248 ze zm./. Ten ostatni przepis nowelizowany był dwukrotnie. Pierwotnie przyznawał on upoważnienie do wydania rozporządzenia Radzie Ministrów, później zaś Ministrowi właściwemu do spraw gospodarki /por. art. 47 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. 2000 nr 120 poz. 1268/ i art. 11 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. 2001 nr 154 poz. 1800/.
Stwierdzono tym samym, iż pod rządem "starej" ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach, ani Rada Ministrów, ani Minister właściwy do spraw gospodarki nie wydali stosownego rozporządzenia na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 tej ustawy.
W dniu 1 stycznia 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach /Dz.U. 2001 nr 63 poz. 636 ze zm./. Celem ustawy określonym w jej art. 1 jest zapewnienie jednolitości miar i wymaganej dokładności pomiarów wielkości fizycznych w Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego też prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe stosowane przy pobieraniu opłat, podatków i niepodatkowych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń /art. 8 ust. 1 pkt 4 powyżej cytowanej ustawy/.
Przepis art. 9 pkt 3 obowiązującej ustawy - Prawo o miarach upoważnił Ministra właściwego do spraw gospodarki, do określenia w drodze rozporządzenia wymogów metrologicznych, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, uwzględniając rodzaje dowodów tej kontroli, a także warunki właściwego stosowania i warunki techniczne ich użytkowania.
Minister właściwy do spraw gospodarki dotychczas nie wydał rozporządzenia zawierającego przepisy o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu w tym m.in. dotyczące warunków właściwego ich stosowania.
Niezależnie zatem od stwierdzonych na wstępie nieprawidłowości, dyskwalifikujących ustalenia faktyczne zawarte w decyzjach organów obu instancji Sąd zauważył, że wobec braku stosownych przepisów wykonawczych, metody i warunki w jakich dokonano pomiaru obciążenia osi pojazdu w ruchu - były dowolne, "uznaniowe", a skoro tak, to nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej.
Brak przepisów wykonawczych powyżej wskazanych, powoduje, iż przepisy art. 13 ust. 2a i ust. 2b ustawy o drogach publicznych, zdaniem Sądu, są przepisami "martwymi".
Ponadto podniesiono, że naruszono elementarne zasady proceduralne określone m.in. w przepisach art. 10 par. 1, 61 par. 4, 40 par. 1 i par. 2, 45 Kpa. Decyzja pierwszoinstancyjna doręczona została kierowcy, który nie był upoważniony do działania w imieniu i na rzecz strony w charakterze pełnomocnika, czy też przedstawiciela w rozumieniu art. 40 par. 1 Kpa.
Również Urząd Celny w K. wydając decyzję na podstawie dokumentu, który następnie dwukrotnie prostował, wykazał brak poszanowania reguł kultury administracyjnej.
Z tych też względów i na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ w związku z art. 97 par. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o eliminacji zaskarżonych rozstrzygnięć.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Dyrektora Izby Celnej w B. i zarzucił mu naruszenie przepisów prawa w tym:
1/ art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 2, art. 93 i art. 241 ust. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 75 ust. 1-4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 120 poz. 1268/, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu /Dz. Urz. Miar i Probiernictwa nr 6 poz. 40/ nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie,
2/ art. 9 pkt 3, oraz art. 27 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach /Dz.U. nr 63 poz. 636 ze zm./ oraz art. 13 ust. 2a i ust. 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w dniu 28 sierpnia 2003 r. brak było obowiązujących przepisów wykonawczych do ustawy - Prawo o miarach, co powodowało, że metody i warunki w jakich dokonano pomiaru obciążenia osi pojazdu w ruchu były dowolne, "uznaniowe" i nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej, a ww. przepisy ustawy o drogach publicznych są przepisami "martwymi",
3/ par. 2 ust. 3 oraz par. 7 w związku z par. 1 ww. Zarządzenia nr 39 poprzez błędną wykładnię polegającą na dowolnym przyjęciu, że stosowana waga do ważenia pojazdów w ruchu ma klasę dokładności IIII, gdy w rzeczywistości jest to klasa przy obciążeniu statycznym, a nadto dowolne przyjęcie, że wyniki ważenia nie mogły być wiarygodne, gdyż obciążenie każdej z osi było niższe niż wymagalne obciążenie maksymalne 10 ton, w sytuacji gdy żaden z przepisów ani dołączonych dokumentów nie określa minimalnego zakresu ważenia, który jest określony wartością działki wagi,
4/ art. 7, art. 10 par. 1, art. 40 par. 1 i 2, art. 61 par. 4, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w niniejszej sprawie, oraz
5/ naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, a w szczególności art. 133 par. 1 zdanie 1 poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, z pominięciem części dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie art. 141 par. 4 zdanie 2 poprzez nie zamieszczenie wskazania co do dalszego postępowania.
Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd; uzasadnienia ich naruszenie w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom; pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 kwietnia 2004 r., 3/II SA/Lu 1418/03 uwzględniający skargę spółki jawnej "K." Mikołaj K., Jan Adam M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z 23 października 2003 r. w przedmiocie kary pieniężnej oparty został na dwóch w istocie niezależnych od siebie podstawach. Pierwsza to naruszenie przez organy administracji przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy /brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny/, co skutkowało ich uchyleniem.
Natomiast drugą niezależną od wyżej wskazanej podstawą eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji było zakwestionowanie możliwości stosowania przez organy zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu /Dz. Urz. Miar i Probiernictwa 2000 nr 6 poz. 40/ - które precyzuje warunki, od których spełnienia uzależnione jest prawidłowe określenie masy pojazdu, masy przewożonego ładunku oraz oznaczenie obciążenia osi pojazdu w ruchu.
Skarga Dyrektora Izby Celnej w B. oparta została na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną ich wykładnię zamieszczone w skardze kasacyjnej koncentrują się na zwalczaniu stanowiska Sądu I instancji, przyjmującego, iż zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu nie stanowiło źródła powszechnie obowiązującego prawa, a przez to niemożności zastosowania tegoż aktu prawnego w przedmiotowej sprawie przez organy orzekające.
Odnosząc się do tej grupy zarzutów podkreślić należy, iż w dniu 17 października 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja jest najważniejszym aktem prawnym w systemie prawa i inne akty prawne muszą być z nią zgodne. Konstytucja z 1997 r. przyjmuje przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez przyjęcie i wyliczenie form aktów normatywnych oraz podmiotów upoważnionych do ich wydania.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99 /OTK 2000 nr 5 poz. 141/ jednoznacznie przyjął, że Konstytucja stanowi zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 87 Konstytucji źródłami prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast art. 93 ust. 1 Konstytucji stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny.
Normy aktu prawa wewnętrznego mogą zaś obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt /art. 93 ust. 1 Konstytucji/; może on być wydany na podstawie ustawy /art. 93 ust. 2 Konstytucji/ i podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem /art. 93 ust. 3/. Akty te natomiast nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów /art. 93 ust. 2/. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z 28 czerwca 2000 r. nie wypowiedział się co do przepisu art. 241 pkt 6 Konstytucji. Przepis ten bowiem określa, że w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji Rada Ministrów ustali, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji wymagają stosownie do warunków określonych w art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji - zastąpienia ich przez rozporządzenia wydane na podstawie upoważnienia ustawy, której projekt Rada Ministrów miała przedstawić Sejmowi.
Bezsporną okolicznością jest, że w terminie do 17 października 1999 r. stosownie do powołanego przepisu Rada Ministrów nie ustaliła, które zarządzenia ministrów lub innych organów administracji rządowej wymagają zastąpienia przez rozporządzenia. Ani Konstytucja, ani inne przepisy prawa nie określiły, aby wydane zarządzenia utraciły moc prawną po upływie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2001 r. P 4/00 /OTK 2001 nr 5 poz. 126/ stwierdził, że zarządzenia nie utraciły automatycznie mocy prawnej. "Akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do przewidzianego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacji lub w procesie wykładni i stosowania prawa". Zarządzenie nie stanowi zaś źródła powszechnie obowiązującego prawa.
Tym samym przyjęto, iż skoro zarządzenie nie utraciło mocy prawnej z mocy samego prawa, to stało się ono w rozumieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji aktem prawa wewnętrznego i jako akt prawa wewnętrznego nie może stanowić podstawy prawnej wydawanej decyzji, a obowiązuje tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt.
Rozważania powyższe należy odnieść do zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu.
Zarządzenie to zostało wydane po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. na podstawie delegacji zawartej w art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach /Dz.U. nr 55 poz. 248 ze zm./, która w wersji obowiązującej do 30 marca 2001 r. upoważniała Prezesa Urzędu Miar, do wydania przepisów metrologicznych, określających wymagania jakim powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające kontroli metrologicznej, warunki właściwego stosowania tych przepisów oraz okresy ważności dokonywanych kontroli, jak też określenia metod sprawdzenia zgodności właściwości przyrządów pomiarowych z wymaganiami prawnymi.
Zatem nie mają do przepisów wskazanego wyżej zarządzenia nr 39 odniesienia zawarte w art. 241 ust. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także unormowania art. 75 ust. 1-4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych dla wykonania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 120 poz. 1268/ jak też przepis art. 51 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz zakresie działania ministrów ustawy o działach administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 154 poz. 1800/.
Podkreślić należy, iż system aktów prawa wewnętrznego ma - w przeciwieństwie do systemu aktów będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego - charakter systemu otwartego, w każdym razie w zakresie podmiotowym. Trzon tego systemu stanowią akty wymienione w art. 93 ust. 1, ale nie ma konstytucyjnego zakazu, by przepisy ustawowe upoważniały także inne podmioty do stanowienia zarządzeń czy uchwał, bądź też nawet aktów inaczej nazwanych, ale też odpowiadających charakterystyce aktu o charakterze wewnętrznym.
Zarazem jednak wszystkie te akty mieścić się muszą w modelu określonym w art. 93 Konstytucji. Przepis ten stanowi bowiem nie tylko podstawę do wydawania uchwał przez Radę Ministrów oraz zarządzeń przez premiera i ministrów, ale też traktowany być musi jako ustanawiający ogólny - i bezwzględnie wiążący - model aktu o charakterze wewnętrznym. Każdy taki akt może więc obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt /art. 93 ust. 1/, każdy może być wydany tylko na podstawie ustawy /art. 93 ust. 2/, każdy podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem /art. 93 ust. 3/, żaden nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów /art. 93 ust. 2/. Za podstawowy element tego modelu trzeba uznać zakres aktu wewnętrznego, który w żadnym wypadku nie może dotyczyć jakichkolwiek podmiotów, które nie są podległe organowi wydającemu taki akt /porównaj Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r. K 21/98 - OTK 1998 nr 7 poz. 116/.
Tym samym uznać należy, iż skoro Prezes Głównego Urzędu Miar na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach wydał zarządzenie nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r., które skierował do podmiotów ważących pojazdy w ruchu, a przepisy tego zarządzenia nie stanowiły podstawy materialnoprawnej wydawanych w tej sprawie decyzji, tym samym nie budzi wątpliwości składu orzekającego w sprawie, iż powoływane zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar stanowiło akt o charakterze wewnętrznych. W tych zatem okolicznościach należy skonstatować, iż przepisy tego aktu prawa wewnętrznego obowiązywały organy dokonujące ważenia pojazdów w ruchu w chwili podejmowania zakwestionowanych decyzji, stąd też można było podejmować decyzję w trybie art. 13 ust. 2a i 2b ustawy o drogach publicznych.
Należy zgodzić się tylko z zarzutem skargi kasacyjnej podnoszącym wadliwość stanowiska Sądu I instancji kwestionującego niemożność stosowania przez organy wskazanego zarządzenia nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. skoro był to akt prawa wewnętrznego nie stanowiący podstawy materialnoprawnej wydawanych rozstrzygnięć w sprawie. Lecz co do zasady uznać należy, iż Sąd trafnie przyjął, że nie stanowi ono źródła powszechnie obowiązującego prawa.
Jeżeli się również uwzględni fakt, że pod rządami ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach, ani Rada Ministrów ani Minister właściwy do spraw gospodarki, nie wydali stosownego rozporządzenia na podstawie art. 8 pkt 1 cyt. ustawy Prawo o miarach, to należy przyjąć, iż omawiane zarządzenie nr 39 obowiązywało wyłącznie jako akt prawa wewnętrznego.
Dopiero z dniem 13 marca 2004 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu /Dz.U. nr 35 poz. 316/ podjęte już na podstawie art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach. Tym samym to rozporządzenie w świetle uregulowań Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest aktem prawa powszechnie obowiązującego.
Dlatego też w chwili podejmowania czynności procesowych dot. ważenia pojazdu, organy związane były wewnętrznym zarządzeniem nr 39 lecz wszelkie czynności dowodowe zmierzające do wykazania odpowiedzialności za przejazd drogą publiczną pojazdem "nienormatywnym" należało czynić zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Jak trafnie powołał w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, odpowiedzialność za przejazd drogą publiczną pojazdem "nienormatywnym" jest uzależniona od winy podmiotu dokonującego przejazd. Niewątpliwie wymierzenie kary pieniężnej w takiej sytuacji wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny w myśl zasad określonych w przepisach art. 7, 77 par. 1 i 80 Kpa.
Niespornym jest, że podstawowym dowodem w tej sprawie pozostaje protokół ważenia pojazdu. Zgodnie z art. 68 par. 1 Kpa protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało kto, kiedy, gdzie i w jakich, czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół, stosownie do treści art. 68 par. 2 Kpa odczytuje się wszystkim osobom obecnym biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny protokół podpisać.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przede wszystkim w protokóle z kontroli pojazdu w tej sprawie, dokonanej w dniu 28 sierpnia 2003 r. brak jest elementarnych danych pozwalających na zweryfikowanie tego dowodu i uznanie go za miarodajny do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy.
Nie wiadomo, który z funkcjonariuszy celnych przeprowadzał powyższe czynności i czy był to funkcjonariusz posiadający do tego uprawnienia, co dodatkowo statuuje przepis art. 40b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tylko bowiem osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego są uprawnione do kontroli pojazdów w zakresie masy, nacisków lub wymiarów.
Z lektury akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że w protokóle z dnia 28 sierpnia 2003 r. brak jest tych obligatoryjnych danych. Brak jest w protokóle także informacji, jakiej wagi użyto do określenia obciążenia osi pojazdu. Dołączone do akt świadectwo legalizacji wagi nie dowodzi, iż na tej wadze dokonano ważenia.
Natomiast z protokółu tego wynikało, iż przewoźnik nie wyraził zgody na przeładunek i domagał się ponownego ważenia z uwagi na już wcześniejszy przejazd przez jedną granicę, na której nie zakwestionowano nienormatywności pojazdu.
Organy celne odmawiając ponownego ważenia niezależnie od powyższego, niewątpliwie naruszyły przepisy procesowe, które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku gdyż zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisów postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji.
Zasadnie podkreślił Sąd w zaskarżonym wyroku, iż także naruszono zasady postępowania tj. art. 10 par. 1, 61 par. 4, 40 par. 1 i par. 2 oraz art. 45 Kpa gdyż decyzję pierwszoinstancyjną doręczono kierowcy, który nie był upoważniony do działania w imieniu i na rzecz strony w charakterze pełnomocnika czy też przedstawiciela w rozumieniu art. 40 Kpa.
W skardze kasacyjnej strona zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów procesowych, a to art. 7, 10 par. 1, 40 par. 1 i 2, art. 61 par. 4, 77 par. 1 i 80 Kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie.
Zarzut ten jest całkowicie nieusprawiedliwiony niezależnie od tego, iż Sąd zasadnie uchylił obie decyzje administracyjne. Zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu, natomiast ten, badając legalność zaskarżonych decyzji nie stosuje przepisów Kpa. Nowe regulacje obowiązujące od 1 stycznia 2004 r., w tym ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi, odchodząc od rozwiązań przyjętych w art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, który odsyłał w sprawach nieuregulowanych do przepisów Kpa. Aktualnie wprowadzenie pełnej regulacji procesowej przed sądami administracyjnymi ww. ustawą z 30 sierpnia 2002 r. powoduje, że Sąd rozpoznając skargą nie stosuje przepisów Kpa, a zatem nie może strona czynić w skardze kasacyjnej zarzutu Sądowi naruszenia Kpa.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono wyrokowi z dnia 14 kwietnia 2004 r. dodatkowo naruszenie art. 133 par. 1 cyt. ustawy zdanie 1, poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego oraz art. 141 par. 2 zdanie 2 przez nie zamieszczenie wskazania, co do dalszego postępowania.
Również oba wyżej wskazane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie gdyż przepis art. 133 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt. Tak też stało się w tym postępowaniu, Sąd I instancji po zamknięciu rozprawy wydał wyrok na podstawie akt. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Odmienne stanowisko strony skarżącej co do prawidłowości wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji od stanowiska Sądu nie czyni skutecznym zarzut naruszenia art. 133 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Również wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył przepisu art. 141 par. 4 ustawy procesowej zdanie 2 poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania gdyż w zaistniałej sytuacji faktycznej nie można powtórzyć ważenia samochodu z powodu upływu czasu /brak takiego samego samochodu z ładunkiem na granicy/.
Dlatego też, skoro nie ma takiego samego samochodu z takim samym ładunkiem na granicy, nie było potrzeby wskazywania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakie czynności organ administracji obowiązany jest wykonać po uchyleniu. W zaistniałej sytuacji nie budzi wątpliwości tut. Sądu, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ zobowiązany jest ponownie przeanalizować zebrany materiał dowodowy w zakresie podnoszonej przez Sąd wadliwości postępowania i podjąć stosowne rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma w pełni usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, co orzeczono jak w sentencji.