Pełny tekst orzeczenia K 21/24

96/A/2026
POSTANOWIENIE
z dnia 12 sierpnia 2026 r.
Sygn. akt K 21/24
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Jarosław Wyrembak - przewodniczący
Stanisław Piotrowicz
Bartłomiej Sochański
Bogdan Święczkowski - sprawozdawca
Rafał Wojciechowski,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2026 r., wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie
zgodności:
ustawy z dnia 12 kwietnia 2024 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U.
poz. 647) z art. 4, art. 7, art. 104 ust. 1 w związku z art. 106 oraz art. 96 ust. 1 Konstytucji,
postanawia:
umorzyć postępowanie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Uzasadnienie
I
1
1. W piśmie z 9 maja 2024 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent lub Wnioskodawca) wystąpił do Trybunału
Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy z dnia 12 kwietnia 2024 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o
ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. poz. 647; dalej: kontrolowana ustawa) z art. 4, art. 7, art. 104 ust. 1 w
związku z art. 106 oraz art. 96 ust. 1 Konstytucji.
2
1.1. Prezydent zakwestionował konstytucyjność procesu legislacyjnego prowadzącego do uchwalenia kontrolowanej ustawy. Jako
przyczynę niekonstytucyjności Wnioskodawca wskazał bezprawną odmowę dopuszczania przez Marszałka Sejmu X kadencji do prac
sejmowych – w tym do udziału w głosowaniach nad przyjęciem kontrolowanej ustawy – posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej
X kadencji Mariusza Kamińskiego oraz Macieja Wąsika.
3
1.2. Prezydent wyraził także wątpliwość, czy faktyczne obsadzenie niewakującego wówczas mandatu po pośle Mariuszu Kamińskim,
przez umożliwienie udziału w pracach Sejmu Monice Pawłowskiej, może być kwalifikowane na płaszczyźnie ustrojowej jako ważne
i skuteczne.
4
1.3. Wnioskodawca zaprezentował analizę przebiegu procesu legislacyjnego nad kontrolowaną ustawą oraz szczegółowo opisał wydarzenia
poprzedzające prace sejmowe nad uchwaleniem tego aktu normatywnego, dotyczące przebiegu postępowania karnego, przeprowadzonego
wobec posłów Mariusza Kamińskiego oraz Macieja Wąsika, poruszył też kwestię zastosowania wobec wskazanych posłów prezydenckiego
prawa łaski, a także przytoczył poglądy Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w odniesieniu do prezydenckiej prerogatywy mającej
swoją podstawę w art. 139 Konstytucji. Wnioskodawca scharakteryzował działania podjęte przez Marszałka Sejmu uniemożliwiające
posłom Mariuszowi Kamińskiemu oraz Maciejowi Wąsikowi wykonywanie uprawnień wynikających z mandatu poselskiego, w tym w toku
prac sejmowych nad kontrolowaną ustawą, odnosząc się przy tym do negatywnej weryfikacji wskazanych działań Marszałka Sejmu,
przeprowadzonej przez Sąd Najwyższy, Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, ze szczególnym uwzględnieniem znaczenia
prawnego wydania przez ten sąd dwóch postanowień: z 4 stycznia 2024 r. (sygn. akt I NSW 1268/23) oraz z 5 stycznia 2024 r.
(sygn. akt I NSW 1267/23), którymi uchylono postanowienia Marszałka Sejmu stwierdzające wygaśnięcie mandatów poselskich posła
Macieja Wąsika oraz posła Mariusza Kamińskiego.
5
W uzasadnieniu wniosku Prezydent zaprezentował wykładnię powołanych wzorców oraz przedstawił argumentację popierającą podnoszone
zarzuty naruszenia poszczególnych przepisów Konstytucji.
6
Zdaniem Wnioskodawcy, niezgodność kontrolowanej ustawy z wzorcami kontroli ma swoje źródło przede wszystkim w uniemożliwieniu
przez Marszałka Sejmu wykonywania mandatów legalnie wybranym posłom na Sejm X kadencji Mariuszowi Kamińskiemu oraz Maciejowi
Wąsikowi w toku prac legislacyjnych nad kontrolowaną ustawą przy uwzględnieniu, że konstytucyjne pojęcie reprezentacji łączy
się z kompetencją do podejmowania decyzji w imieniu Narodu. Bezprawne pozbawienie możliwości brania czynnego udziału w pracach
legislacyjnych nad kontrolowaną ustawą przez posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika, zdaniem Wnioskodawcy, musi prowadzić
do uznania, że kwestionowany akt nie został przyjęty w trybie właściwym dla uchwalania ustaw. Jednym z kluczowych elementów
wpływających na zgodność stanowienia prawa ze standardami wyznaczonymi przez Konstytucję jest bowiem właściwy skład Sejmu
będącego organem przedstawicielskim, wyposażonym przez ustrojodawcę w funkcję prawodawczą. W ocenie Prezydenta, za niezgodne
z Konstytucją należy uznać każde działanie skutkujące pozbawieniem posła na Sejm warunków do skutecznego, czyli rzetelnego
i efektywnego, wypełniania obowiązków poselskich.
7
Prezydent podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym wszelkie organy państwa, z uwagi na zasadę legalizmu wyrażoną w
art. 7 Konstytucji, mogą podejmować działania władcze wyłącznie na podstawie przepisów prawa i w jego granicach. W konsekwencji,
wszelkie naruszenia kompetencji czy uchybienia proceduralne w stanowieniu ustaw, w stosunku do nadrzędnych norm rangi konstytucyjnej
regulujących tryb ustawodawczy, muszą być oceniane tak samo, jako niezgodność treści stanowionych przepisów z normami rangi
konstytucyjnej. Z tych względów za niezgodny z Konstytucją należy uznać akt normatywny uchwalony przez organ niespełniający
konstytucyjnych wymogów przedstawicielstwa i sprawowania mandatu poselskiego, co według Prezydenta – z przyczyn opisanych
powyżej – odnosi się do ustawy kontrolowanej w niniejszej sprawie.
8
2. W piśmie z 3 czerwca 2024 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu.
II
9
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
10
1. Istota wątpliwości konstytucyjnych przedstawionych we wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent lub
Wnioskodawca) dotyczy zgodności z Konstytucją procesu prawodawczego przeprowadzonego w Sejmie X kadencji w celu uchwalenia
ustawy z dnia 12 kwietnia 2024 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U.
poz. 647; dalej: kontrolowana ustawa). Jego niekonstytucyjność wynikała, zdaniem Wnioskodawcy, z pozbawionego podstaw prawnych
niedopuszczenia do udziału w pracach sejmowych nad kontrolowaną ustawą posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej Mariusza Kamińskiego
oraz Macieja Wąsika. Prezydent wyraził także wątpliwość w zakresie ustrojowej ważności i skuteczności faktycznego objęcia
– w miejsce Mariusza Kamińskiego – mandatu poselskiego przez Monikę Pawłowską.
11
Trybunał zapoznał się kolejno z następującymi zagadnieniami problemowymi podnoszonymi przez Wnioskodawcę dla uargumentowania
zarzutów niekonstytucyjności kontrolowanej ustawy:
12
– analizą przebiegu postępowania karnego przeprowadzonego wobec posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika;
13
– dotychczas wydanymi orzeczeniami dotyczącymi prezydenckiego prawa łaski;
14
– opisem działań Marszałka Sejmu podjętych wobec posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika, poprzedzających prace legislacyjne
nad kontrolowaną ustawą.
15
2. Według utrwalonego orzecznictwa, Trybunał Konstytucyjny – w każdym stadium postępowania, aż do wydania orzeczenia kończącego
postępowanie – zobowiązany jest kontrolować, czy w sprawie nie zaistniała przeszkoda procesowa skutkująca koniecznością umorzenia
postępowania (por. postanowienia TK z: 20 listopada 2019 r., sygn. K 2/18, OTK ZU A/2019, poz. 63; 9 listopada 2022 r., sygn.
K 26/20, OTK ZU A/2022, poz. 70).
16
2.1. Stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym
(Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK): „[w]niosek złożony przez podmiot, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1-5
Konstytucji, zawiera: 1) oznaczenie podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku; 2) podanie podstawy prawnej działania podmiotu
uprawnionego do złożenia wniosku; 3) oznaczenie rodzaju pisma procesowego; 4) określenie kwestionowanego aktu normatywnego
lub jego części; 5) wskazanie wzorca kontroli; 6) uzasadnienie”. Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 2 u.o.t.p.TK: „[u]zasadnienie,
o którym mowa w ust. 1 pkt 6, zawiera: 1) przywołanie treści kwestionowanego wnioskiem przepisu wraz z jego wykładnią; 2)
przywołanie treści wzorców kontroli wraz z ich wykładnią; 3) określenie problemu konstytucyjnego i zarzutu niekonstytucyjności;
4) wskazanie argumentów lub dowodów na poparcie zarzutu niekonstytucyjności”.
17
Wniosek o dokonanie kontroli konstytucyjności aktu normatywnego w niniejszej sprawie pochodzi od Prezydenta, a zatem od podmiotu
legitymowanego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Przedmiotem kontroli Prezydent uczynił (zaskarżoną w całości)
ustawę z 12 kwietnia 2024 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
18
Jako wzorce kontroli Wnioskodawca przyjął następujące jednostki redakcyjne Konstytucji:
19
– art. 4 (ust. 1 „[w]ładza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”; ust. 2 „[n]aród sprawuje władzę przez
swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”);
20
– art. 7 („[o]rgany władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”);
21
– art. 104 ust. 1 („[p]osłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców”);
22
– art. 106 („[w]arunki niezbędne do skutecznego wypełniania obowiązków poselskich oraz ochronę praw wynikających ze sprawowania
mandatu określa ustawa”);
23
– art. 96 ust. 1 („[s]ejm składa się z 460 posłów”).
24
2.2. Trybunał wobec powyższego stwierdził, że w niniejszej sprawie:
25
– z wnioskiem wystąpił podmiot uprawniony, którego legitymacja do inicjowania abstrakcyjnej kontroli prawa nie budzi wątpliwości;
26
– przedmiotem kontroli uczyniono ustawę zaskarżoną w całości;
27
– jako wzorce wskazane zostały wybrane jednostki redakcyjne Konstytucji.
28
3. Kontrolowana ustawa została uchwalona przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej X kadencji. Poselski projekt ustawy o uchyleniu
ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wpłynął do Sejmu 20 marca 2024
r. i został zarejestrowany jako druk sejmowy nr 257. Pierwsze czytanie projektu kontrolowanej ustawy odbyło się 9 kwietnia
2024 r. na posiedzeniu sejmowej Komisji Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Środków Przekazu. 10 kwietnia 2024 r. odbyło się
drugie czytanie projektu kontrolowanej ustawy na posiedzeniu Sejmu, podczas którego zgłoszono wniosek o odrzucenie projektu
ustawy oraz dwie poprawki, które w miejsce uchylenia ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece
nad zabytkami, zakładały wydłużenie jej
vacatio legis
o kolejny rok. Projekt skierowano ponownie do komisji w celu rozpatrzenia wniosku i poprawek zgłoszonych w drugim czytaniu.
11 kwietnia 2024 r. Komisja Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Środków Przekazu przedstawiła dodatkowe sprawozdanie, a następnego
dnia Sejm przystąpił do trzeciego czytania, w którym projekt z wnioskowanymi poprawkami został uchwalony. Głosowanie nad całością
projektu kontrolowanej ustawy odbyło się 12 kwietnia 2024 r. W głosowaniu brało udział 442 posłów. Za przyjęciem kontrolowanej
ustawy głosowało 245 posłów, przeciw głosowało 195 posłów, a 2 posłów wstrzymało się od głosu. Nie głosowało 15 posłów. 15
kwietnia 2024 r. kontrolowaną ustawę przekazano Marszałkowi Senatu. Senat, po rozpatrzeniu ustawy na posiedzeniu 18 kwietnia
2024 r., przyjął ustawę bez poprawek. Następnego dnia, tj. 19 kwietnia 2024 r., kontrolowana ustawa została przekazana przez
Marszałka Sejmu do podpisu Prezydentowi. 25 kwietnia 2024 r. Prezydent podpisał kontrolowaną ustawę i zarządził jej ogłoszenie
w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. 26 kwietnia 2024 r. kontrolowana ustawa została ogłoszona pod poz. 647.
29
Trybunał odnotował, że w głosowaniu nad projektem kontrolowanej ustawy 12 kwietnia 2024 r. nie brali udziału posłowie: Mariusz
Kamiński i Maciej Wąsik, a w głosowaniu brała udział – zakwalifikowana przez Marszałka Sejmu jako poseł – Monika Pawłowska.
30
3.1. Celem kontrolowanej ustawy było przesunięcie terminu wejścia w życie ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. poz. 1904). Ustawa nowelizująca przesunęła o rok termin wejścia w życie
tej ustawy – z dnia 1 maja 2024 r. na dzień 1 maja 2025 r. Kontrolowana ustawa weszła w życie 1 maja 2024 r. Treść ustawy
zawierała się w dwóch jednostkach redakcyjnych brzmiących: „Art. 1. W ustawie z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie
zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. poz. 1904) art. 3 otrzymuje brzmienie: «Art. 3. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 maja
2025 r.». Art. 2. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 maja 2024 r.”.
31
3.2. 4 kwietnia 2025 r. Sejm przyjął ustawę zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
(Dz. U. poz. 537; dalej: ustawa zmieniająca z 2025 r.), ustalającą treść art. 3 ustawy zmienianej kontrolowaną ustawą, nadając
mu brzmienie: „Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2027 r.”.
32
3.3. Jak wynika z opisu zawartego w punkcie 3.1. i 3.2. powyżej, materia, do której odnosi się treść kontrolowanej ustawy
(wyłącznie), została przez ustawodawcę uregulowana w późniejszym akcie prawnym w sposób odmienny. Mimo więc nieuchylenia
explicite
ustawy kontrolowanej, przez przyjęcie odmiennej regulacji w przedmiotowym zakresie ustawa ta, w myśl reguły kolizyjnej następstwa
czasowego
lex posterior derogat legi priori
, utraciła swą moc obowiązującą. Z porównania przy tym zawartości normatywnej kontrolowanej ustawy w brzmieniu zaskarżonym
i w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2025 r. jednoznacznie wynika, że przez uchwalenie ustawy zmieniającej z 2025 r.
ustawodawca uchylił ustawę kontrolowaną. Z treści derogowanego przepisu wynika ponadto, że nie może on być stosowany w jakichkolwiek
sytuacjach z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, czyli został skutecznie wyłączony z systemu prawa. Podkreślić należy,
że przedmiotowa regulacja ma charakter proceduralny.
33
4. Jak już wskazano uprzednio, Trybunał na każdym etapie postępowania obowiązany jest badać, czy nie zachodzą obligatoryjne
przesłanki umorzenia postępowania. Jedną z takich przesłanek jest utrata mocy obowiązującej przepisu przed wydaniem orzeczenia,
podczas oceny konstytucyjności treści normy prawnej miarodajny bowiem jest stan konstytucyjny z dnia orzekania. Teza ta została
utrwalona w orzecznictwie Trybunału (zob. np. wyroki z: 12 lipca 2005 r., sygn. P 11/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 80; 16 marca
2011 r., sygn. K 35/08, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11).
34
4.1. Trybunał zważył, że rozstrzygając zasadność umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. l pkt 4 u.o.t.p.TK, ocenić
należy, czy w rzeczywistości nastąpiło wyłączenie z systemu prawa niekonstytucyjnego przepisu. Zdaniem Trybunału, po ustaleniu,
że uchylony przepis nie może być zastosowany, w szczególności nie wywiera już określonych skutków dla obywateli, należy umorzyć
postępowanie (por. także wyrok z 19 grudnia 2017 r., sygn. U 1/14, OTK ZU A/2018, poz. 5 oraz postanowienie z 17 września
2012 r., sygn. SK 12/10, OTK ZU nr 8/A/2012, poz. 100). Istotne przy tym jest, że nie tylko uchylenie wprost danego aktu normatywnego,
lecz także nadanie mu nowego brzmienia jest równoznaczne z utratą jego mocy obowiązującej (np.: wyrok z 14 grudnia 2010 r.,
sygn. K 20/08, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 129 i postanowienia z: 21 października 2003 r., sygn. K 10/02, OTK ZU nr 8/A/2003,
poz. 88 i l września 2004 r., sygn. P 17/02, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 85).
35
4.2. Trybunał zwrócił przy tym uwagę, iż „w dotychczasowym orzecznictwie TK ustalił się pogląd, że utrata mocy obowiązującej
musi mieć charakter rzeczywisty, a nie pozorny (…). Przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do
sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości” (postanowienie o sygn. P 17/02, a także postanowienie z 11 października
2022 r., sygn. K 4/22, OTK ZU A/2022, poz. 56 oraz przytoczone tam orzecznictwo).
36
Zgodnie więc z utrwalonym orzecznictwem trybunalskim, przepis obowiązuje, jeżeli na jego podstawie są lub mogą być podejmowane
indywidualne decyzje stosowania prawa. Jeżeli nie ma możliwości stosowania prawa na podstawie uchylonego przepisu, a taki
stan ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to w takim wypadku aktualizuje się przesłanka umorzenia postępowania wynikająca z
art. 59 ust. 1 pkt 4 u.o.t.p.TK. Przytoczyć w tym miejscu można stwierdzenie Trybunału w przywołanym wyżej postanowieniu o
sygn. P 17/02, uznające, że „[p]roceduralny charakter zakwestionowanego przepisu przesądza, iż zmiana dotychczasowego brzmienia
jest równoznaczna z uchyleniem jego dotychczasowej treści. Tym samym należy uznać, iż utracił on moc obowiązującą w rozumieniu
art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym” (orzeczenie wydane na gruncie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).
37
4.3. W świetle poczynionych wyżej ustaleń Trybunał stwierdził, że zaskarżona przez Prezydenta ustawa z 12 kwietnia 2024 r.
zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami utraciła moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia
przez Trybunał, przez co zaktualizowała się przesłanka umorzenia postępowania, o której mowa w art. 59 ust. 1 pkt 4 u.o.t.p.TK.
Jednocześnie Trybunał stwierdził, że nie zachodzą w sprawie przesłanki dopuszczalności oceny nieobowiązującego przepisu, określone
w art. 59 ust. 3 u.o.t.p.TK, tj. w wypadku, gdy wydanie orzeczenia w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną jest
konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
38
Z tych też względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.