Pełny tekst orzeczenia K 2/26

83/A/2026
WYROK
z dnia 25 czerwca 2026 r.
Sygn. akt K 2/26
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Bartłomiej Sochański - przewodniczący
Stanisław Piotrowicz
Wojciech Sych - sprawozdawca
Bogdan Święczkowski
Andrzej Zielonacki,
protokolant:
Agnieszka Krawczyk,
po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy, na rozprawie w dniu 25 czerwca 2026 r., wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego
o zbadanie zgodności:
1) art. 13 § 3 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2024 r. poz. 622), rozumianego w ten sposób,
że wyznaczenie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej sędziego Sądu Najwyższego na przewodniczącego Zgromadzenia Ogólnego
Sędziów Sądu Najwyższego dokonującego wyboru Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przypadku, gdy przewodniczenie temu organowi
przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego nie jest możliwe lub gdy zgłoszono jego kandydaturę, wymaga dla swojej ważności
podpisu Prezesa Rady Ministrów,
2) art. 111 § 4 ustawy powołanej w punkcie 1, rozumianego w ten sposób, że powierzenie kierowania Sądem Najwyższym przez Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej wskazanemu sędziemu Sądu Najwyższego w razie zwolnienia stanowiska Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego
wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów
– z art. 2, art. 7, art. 10, art. 173 oraz art. 144 ust. 3 pkt 20 w związku z art. 183 ust. 3 oraz w związku z wynikającą
z preambuły Konstytucji zasadą ciągłości i sprawności działania instytucji publicznej,
3) art. 15 § 3 zdanie pierwsze w związku z art. 13 § 3 ustawy powołanej w punkcie 1, rozumianego w ten sposób, że wyznaczenie
przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej sędziego Sądu Najwyższego orzekającego w izbie Sądu Najwyższego na przewodniczącego
zgromadzenia sędziów orzekających w izbie Sądu Najwyższego dokonującego wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa Sądu Najwyższego
w przypadku, gdy przewodniczenie temu organowi przez Prezesa Sądu Najwyższego nie jest możliwe lub gdy zgłoszono jego kandydaturę,
wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów,
4) art. 15a § 3 ustawy powołanej w punkcie 1, rozumianego w ten sposób, że wyznaczenie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
sędziego Sądu Najwyższego orzekającego w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej na przewodniczącego zgromadzenia sędziów orzekających
w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej dokonującego wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracą
tej Izby w przypadku, gdy przewodniczenie temu organowi przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego nie jest możliwe, wymaga
dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów,
5) art. 111 § 4 ustawy powołanej w punkcie 1, rozumianego w ten sposób, że powierzenie kierowania pracą izby Sądu Najwyższego
przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wskazanemu sędziemu Sądu Najwyższego w przypadku zwolnienia stanowiska Prezesa
Sądu Najwyższego, wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów
– z art. 2, art. 7, art. 10, art. 173 oraz art. 144 ust. 3 pkt 23 w związku z wynikającą z preambuły Konstytucji zasadą ciągłości
i sprawności działania instytucji publicznej,
6) art. 22a § 1 ustawy powołanej w punkcie 1, rozumianego w ten sposób, że wyznaczenie sędziów Sądu Najwyższego do orzekania
w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa
Rady Ministrów,
7) art. 106i § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334, ze zm.),
rozumianego w ten sposób, że mianowanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej asesorów sądowych wymaga dla swojej ważności
podpisu Prezesa Rady Ministrów,
8) art. 5 § 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), rozumianego
w ten sposób, że mianowanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej asesorów sądowych w wojewódzkich sądach administracyjnych
wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów
– z art. 2, art. 7, art. 10, art. 173 oraz art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji oraz w związku z wynikającą z preambuły Konstytucji
zasadą ciągłości i sprawności działania instytucji publicznej,
orzeka:
1. Art. 13 § 3 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym
(Dz. U. z 2024 r. poz. 622)
w zakresie, w jakim wyznaczenie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej sędziego Sądu Najwyższego na przewodniczącego
Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego, dokonującego wyboru kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,
wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, jest niezgodny z art. 144 ust. 3 pkt 20 w związku z art. 183 ust.
3, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z zasadą ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych wynikającą z preambuły
w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Art. 111 § 4 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim powierzenie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kierowania
Sądem Najwyższym wskazanemu sędziemu Sądu Najwyższego, w razie zwolnienia stanowiska Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,
wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, jest niezgodny z art. 144 ust. 3 pkt 20, art. 10 ust. 1 i art.
173 oraz z zasadą ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych wynikającą z preambuły w związku z art. 2 Konstytucji.
3. Art. 15 § 3 zdanie pierwsze w związku z art. 13 § 3 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wyznaczenie przez
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej sędziego Sądu Najwyższego na przewodniczącego zgromadzenia sędziów izby Sądu Najwyższego,
dokonującego wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracą danej izby, wymaga dla swojej ważności
podpisu Prezesa Rady Ministrów, jest niezgodny z art. 144 ust. 3 pkt 23, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z zasadą ciągłości
i sprawności działania instytucji publicznych wynikającą z preambuły w związku z art. 2 Konstytucji.
4. Art. 15a § 3 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wyznaczenie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej sędziego
Sądu Najwyższego na przewodniczącego zgromadzenia sędziów orzekających w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej, dokonującego wyboru
kandydatów na stanowisko Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracą tej Izby, wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady
Ministrów, jest niezgodny z art. 144 ust. 3 pkt 23, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z zasadą ciągłości i sprawności działania
instytucji publicznych wynikającą z preambuły w związku z art. 2 Konstytucji.
5. Art. 111 § 4 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim powierzenie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kierowania
izbą Sądu Najwyższego wskazanemu sędziemu Sądu Najwyższego, w razie zwolnienia stanowiska Prezesa Sądu Najwyższego, wymaga
dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, jest niezgodny z art. 144 ust. 3 pkt 23, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz
z zasadą ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych wynikającą z preambuły w związku z art. 2 Konstytucji.
6. Art. 22a § 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wyznaczenie sędziów Sądu Najwyższego do orzekania w Izbie
Odpowiedzialności Zawodowej przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów,
jest niezgodny z art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z zasadą ciągłości i sprawności działania instytucji
publicznych wynikającą z preambuły w związku z art. 2 Konstytucji.
7. Art. 106i § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych
(Dz. U. z 2024 r. poz. 334, ze zm.)
w zakresie w jakim mianowanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej asesorów sądowych wymaga dla swojej ważności podpisu
Prezesa Rady Ministrów, jest niezgodny z art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z zasadą ciągłości i sprawności
działania instytucji publicznych wynikającą z preambuły w związku z art. 2 Konstytucji.
8. Art. 5 § 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych
(Dz. U. z 2024 r. poz. 1267)
w zakresie, w jakim powoływanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej asesorów sądowych w wojewódzkich sądach administracyjnych
wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, jest niezgodny z art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 10 ust. 1 i art.
173 oraz z zasadą ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych wynikającą z preambuły w związku z art. 2 Konstytucji.
ponadto
postanawia:
umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło większością głosów.
Uzasadnienie
I
1
1. 20 stycznia 2026 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (dalej: Pierwszy Prezes SN, Wnioskodawca) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego
z wnioskiem o stwierdzenie, że:
2
1) art. 13 § 3 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2024 r. poz. 622; dalej: u.SN), rozumiany w ten
sposób, że wyznaczenie przez Prezydenta RP sędziego Sądu Najwyższego (dalej także: SN) na przewodniczącego Zgromadzenia Ogólnego
Sędziów SN dokonującego wyboru Pierwszego Prezesa SN w przypadku, gdy przewodniczenie temu organowi przez Pierwszego Prezesa
SN nie jest możliwe lub gdy zgłoszono jego kandydaturę, wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów,
3
2) art. 111 § 4 u.SN, rozumiany w ten sposób, że powierzenie kierowania Sądem Najwyższym przez Prezydenta RP wskazanemu sędziemu
Sądu Najwyższego w razie zwolnienia stanowiska Pierwszego Prezesa SN wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów
4
– są niezgodne z art. 2, art. 7, art. 10, art. 173 oraz art. 144 ust. 3 pkt 20 w związku z art. 183 ust. 3 oraz w związku
z wynikającą z preambuły Konstytucji zasadą ciągłości i sprawności działania instytucji publicznej;
5
3) art. 15 § 3 zdanie pierwsze w związku z art. 13 § 3 u.SN, rozumiany w ten sposób, że wyznaczenie przez Prezydenta RP sędziego
Sądu Najwyższego orzekającego w izbie Sądu Najwyższego na przewodniczącego zgromadzenia sędziów orzekających w izbie SN dokonującego
wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa SN w przypadku, gdy przewodniczenie temu organowi przez Prezesa SN nie jest możliwe
lub gdy zgłoszono jego kandydaturę, wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów,
6
4) art. 15a § 3 u.SN rozumiany w ten sposób, że wyznaczenie przez Prezydenta RP sędziego Sądu Najwyższego orzekającego w Izbie
Odpowiedzialności Zawodowej na przewodniczącego zgromadzenia sędziów orzekających w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej dokonującego
wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa SN kierującego pracą tej Izby w przypadku, gdy przewodniczenie temu organowi przez
Pierwszego Prezesa SN nie jest możliwe, wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów,
7
5) art. 111 § 4 u.SN, rozumiany w ten sposób, że powierzenie kierowania pracą izby Sądu Najwyższego przez Prezydenta RP wskazanemu
sędziemu Sądu Najwyższego w przypadku zwolnienia stanowiska Prezesa SN, wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów
8
– są niezgodne z art. 2, art. 7, art. 10, art. 173 oraz art. 144 ust. 3 pkt 23 w związku z wynikającą z preambuły Konstytucji
zasadą ciągłości i sprawności działania instytucji publicznej;
9
6) art. 22a § 1 u.SN, rozumiany w ten sposób, że wyznaczenie sędziów Sądu Najwyższego do orzekania w Izbie Odpowiedzialności
Zawodowej przez Prezydenta RP wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów,
10
7) art. 106i § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334, ze zm.; dalej:
p.u.s.p.), rozumiany w ten sposób, że mianowanie przez Prezydenta RP asesorów sądowych wymaga dla swojej ważności podpisu
Prezesa Rady Ministrów,
11
8) art. 5 § 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej:
p.u.s.a.) rozumiany w ten sposób, że mianowanie przez Prezydenta RP asesorów sądowych w wojewódzkich sądach administracyjnych
wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów
12
– są niezgodne z art. 2, art. 7, art. 10, art. 173 oraz art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji w związku z wynikającą z preambuły
Konstytucji zasadą ciągłości i sprawności działania instytucji publicznej.
13
Wnioskodawca wskazał, że przedmiotem kontroli nie jest literalne brzmienie zaskarżonych przepisów, lecz norma ukształtowana
w drodze stałej, powszechnej i powtarzalnej praktyki ich stosowania. Zarówno Prezydent RP, jak i kolejni Prezesi Rady Ministrów
konsekwentnie traktowali akty Prezydenta RP z zakresu wyznaczania przewodniczących zgromadzeń sędziowskich, powierzania kierowania
Sądem Najwyższym lub jego izbą wskazanemu sędziemu oraz mianowania asesorów sądowych jako wymagające kontrasygnaty. Na poparcie
tego stanowiska Wnioskodawca przywołał kilkanaście postanowień Prezydenta RP wydanych w latach 2017-2024, opatrzonych w każdym
przypadku podpisem Prezesa Rady Ministrów, a ponadto postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2025 r. (sygn.
akt II GSK 251/25, Lex nr 3892909), w którym sąd ten stwierdził, że wyznaczenie przewodniczącego zgromadzenia sędziów izby
Sądu Najwyższego nie mieści się w katalogu prerogatyw prezydenckich z art. 144 ust. 3 Konstytucji.
14
W ocenie Pierwszego Prezesa SN, normy ukształtowane wyżej wskazanymi praktykami naruszyły zasadę odrębności i niezależności
władzy sądowniczej, wyrażoną w art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, odczytywaną łącznie z art. 144 ust. 3 pkt 17, 20 i 23
Konstytucji. Wnioskodawca podniósł, że kwestionowane kompetencje Prezydenta RP stanowią tzw. prerogatywy pochodne, funkcjonalnie
niezbędne do wykonania prerogatyw zasadniczych, jakimi są powoływanie Pierwszego Prezesa SN, prezesów SN oraz sędziów. Bez
możliwości wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia wyborczego niemożliwe jest przeprowadzenie procedury wyłaniania kandydatów
na stanowiska kierownicze w Sądzie Najwyższym, a bez powierzenia kierowania Sądem lub izbą w trybie tymczasowym nie można
zapewnić ciągłości funkcjonowania organu w okresie przejściowym. Wnioskodawca podkreślił, że skoro Konstytucja wprost wyłącza
kontrasygnatę w odniesieniu do prerogatyw zasadniczych, niedopuszczalne jest uzależnianie od niej czynności pochodnych, funkcjonalnie
służących realizacji tych prerogatyw. Prowadziłoby to do faktycznego przywrócenia wpływu Prezesa Rady Ministrów w sferze,
z której Konstytucja konsekwentnie wyklucza jego udział. Takie samo rozumowanie wnioskodawca zastosował do mianowania asesorów
sądowych, wywodząc, że użyte w art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji pojęcie „sędziego” należy wykładać funkcjonalnie, obejmując
nim osoby wykonujące czynności jurysdykcyjne, a zatem i asesorów, których powołanie nie może być uzależnione od woli organu
władzy wykonawczej.
15
Wnioskodawca zarzucił także zakwestionowanym normom naruszenie zasady ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych,
wywodzonej z art. 2 Konstytucji w związku z jej preambułą. Powołując się na utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego,
w tym na wyrok z 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03 (OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1) oraz wyrok z 15 lipca 2025 r., sygn. K 8/23
(OTK ZU A/2025, poz. 81), wnioskodawca wyjaśnił, że zasada ta ma charakter normatywny i stanowi samodzielny wzorzec. Ustawodawca
jest zobowiązany nie tylko do poszanowania formalnych reguł stanowienia prawa, lecz także do kształtowania instytucji i procedur
w sposób realnie umożliwiający wykonywanie powierzonych im funkcji oraz do powstrzymywania się od tworzenia mechanizmów utrudniających
ich nieprzerwane funkcjonowanie. Wymóg kontrasygnaty przy zaskarżonych kompetencjach Prezydenta RP przyznaje Prezesowi Rady
Ministrów faktyczne prawo sprzeciwu wobec aktów niezbędnych dla funkcjonowania Sądu Najwyższego, bez ustawowych przesłanek
jego udzielenia lub odmowy, bez terminów i bez skutecznych mechanizmów sądowej kontroli ewentualnej bezczynności, którą Naczelny
Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 listopada 2025 r. (sygn. akt II GSK 1866/25) wyłączył spod kognicji sądów administracyjnych.
16
Wnioskodawca podkreślił, że opisane ryzyko nie ma charakteru wyłącznie abstrakcyjnego. Od 3 września 2024 r. nieobsadzone
pozostaje stanowisko Prezesa Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego wskutek nieudzielenia kontrasygnaty postanowieniom
Prezydenta RP wyznaczającym przewodniczącego zgromadzenia wyborczego. W Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu
Najwyższego brak kontrasygnowanego postanowienia Prezydenta RP doprowadził do sytuacji, w której urzędująca Prezes tej Izby
zrezygnowała z kandydowania, aby w ogóle umożliwić przeprowadzenie zgromadzenia i wyłonienie kandydatów na stanowisko Prezesa
Izby SN. W zakresie mianowania asesorów cztery postanowienia Prezydenta RP, obejmujące łącznie 171 osób, pozostawały bez kontrasygnaty
przez kilka miesięcy, faktycznie uniemożliwiając tym osobom objęcie funkcji orzeczniczych.
17
W konkluzji Pierwszy Prezes SN wniósł o stwierdzenie, że zaskarżone przepisy, w kwestionowanym rozumieniu, są niezgodne z
art. 2, art. 7, art. 10, art. 173 oraz art. 144 ust. 3 pkt 17, 20 i 23 w związku z zasadą ciągłości i sprawności działania
instytucji publicznych wynikającą z preambuły Konstytucji.
18
2. W piśmie z 29 stycznia 2026 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.
19
3. 21 maja 2026 r. Pierwszy Prezes SN skierował do Trybunału Konstytucyjnego pismo procesowe, stanowiące uzupełnienie pierwotnego
wniosku złożonego 20 stycznia 2026 r.
20
W pierwszej kolejności Wnioskodawca sprostował omyłkę pisarską zawartą w punkcie 6
petitum
wniosku, gdzie błędnie powołano art. 22a § 2 zamiast art. 22a § 1 u.SN. Sprostowanie miało charakter wyłącznie techniczny.
Nie zmieniało ani przedmiotu kontroli, ani wzorców konstytucyjnych, ani samej argumentacji.
21
Istota sprawy sprowadzała się do pytania, czy wyznaczenie sędziów Sądu Najwyższego do orzekania w Izbie Odpowiedzialności
Zawodowej przez Prezydenta RP wymagało kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Pierwszy Prezes SN wywodził, że taki wymóg byłby
niezgodny z Konstytucją i uzasadnił to pięcioma wzajemnie powiązanymi argumentami.
22
Pierwszy z nich dotyczył charakteru samej normy. Zdaniem Wnioskodawcy, wyznaczenie sędziów do Izby Odpowiedzialności Zawodowej
było czynnością personalno-ustrojową, która bezpośrednio kształtowała skład izby rozpoznającej sprawy immunitetowe i dyscyplinarne
sędziów. Nie dotyczyło ono zatem wewnętrznego podziału pracy w Sądzie Najwyższym, lecz obsady organu sprawującego wymiar sprawiedliwości.
Zakwestionowana norma pozostawała w ścisłym związku z konstytucyjnym statusem sędziego oraz prerogatywą Prezydenta RP dotyczącą
powoływania sędziów (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji).
23
Drugi argument Wnioskodawcy odnosił się do niedopuszczalności włączenia władzy wykonawczej w proces wyznaczania sędziów do
Izby Odpowiedzialności Zawodowej. W ocenie Wnioskodawcy, gdyby przyjąć, że akt Prezydenta RP wymagał podpisu Prezesa Rady
Ministrów, premier uzyskiwałby realny – a nie tylko formalny – wpływ na to, czy i kiedy konkretni sędziowie rozpoczęliby orzekanie
w Izbie. Odmowa lub zwlekanie z kontrasygnatą pozbawiałoby akt Prezydenta RP skutków prawnych, co pozostawało w bezpośredniej
sprzeczności z przepisami Konstytucji, gwarantującymi odrębność i niezależność władzy sądowniczej. Pierwszy Prezes SN podkreślił,
że Konstytucja celowo wykluczała udział Prezesa Rady Ministrów w decyzjach personalnych dotyczących sędziów, by władza wykonawcza
nie mogła oddziaływać na skład sądów i trybunałów.
24
Trzeci argument Wnioskodawcy opierał się na koncepcji prerogatyw pochodnych. Pierwszy Prezes SN podtrzymał stanowisko, że
art. 22a § 1 u.SN służył wykonaniu prezydenckiej prerogatywy z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji. Wyznaczenie sędziego do
Izby Odpowiedzialności Zawodowej było wprawdzie czynnością wtórną wobec powołania na urząd, ale bezpośrednio wiązało się ze
sposobem sprawowania tego urzędu. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że skoro Konstytucja wyłącza kontrasygnatę przy samym akcie
powołania sędziego, to tym bardziej nie można jej wymagać przy określaniu, w jakim składzie personalnym wykonywane mają być
funkcje orzecznicze w jednej z izb Sądu Najwyższego. Dopuszczenie kontrasygnaty w tym zakresie oznaczałoby, że premier wpływałby
nie na powołanie sędziego, lecz na rzeczywisty zakres nadanej mu już inwestytury.
25
Czwarty argument Pierwszego Prezesa SN odwoływał się do zasady ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych. Jego
zdaniem, wyznaczenie sędziów do Izby Odpowiedzialności Zawodowej było warunkiem funkcjonowania tej Izby. Uzależnienie tego
aktu od kontrasygnaty tworzyłoby mechanizm, w którym organ władzy wykonawczej mógłby wpływać na ciągłość orzekania. Wnioskodawca
wskazał, że władza sądownicza, a zwłaszcza Sąd Najwyższy, musi działać w sposób stabilny i niezależny od innych organów władzy
publicznej.
26
Ostatni argument dotyczył zasady legalizmu. Wnioskodawca uznał, że jakikolwiek udział Prezesa Rady Ministrów w czynnościach
oddziałujących na skład osobowy sądu musi mieć wyraźne i konstytucyjnie dopuszczalne umocowanie, a Konstytucja takiego umocowania
nie przewiduje. Przyjęcie wymogu kontrasygnaty oznaczałoby wykreowanie kompetencji Prezesa Rady Ministrów w drodze wykładni,
wbrew konstytucyjnie chronionej zasadzie niezależności władzy sądowniczej. Zdaniem Pierwszego Prezesa SN, ogólna reguła kontrasygnaty
z art. 144 ust. 2 Konstytucji nie może być interpretowana w oderwaniu od zasad odrębności i niezależności sądów. Prowadziłoby
to bowiem do osłabienia tych gwarancji, które ustrojodawca ustanowił w celu ochrony sądownictwa przed ingerencją władzy wykonawczej.
27
4. W piśmie z 11 czerwca 2026 r. Prokurator Generalny stwierdził, że nie przedstawi stanowiska w sprawie.
28
5. Sejm nie zajął stanowiska w sprawie.
II
29
Na rozprawę 25 czerwca 2026 r. stawił się pełnomocnik Wnioskodawcy, który podtrzymał wniosek. Nie stawili się prawidłowo powiadomieni
uczestnicy postępowania – Sejm i Prokurator Generalny.
III
30
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
31
1. Zakres zaskarżenia.
32
1.1.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (dalej: Pierwszy Prezes SN, Wnioskodawca) zakwestionował we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego
zgodność z Konstytucją norm prawnych wynikających z: 1) ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2024
r. poz. 622, ze zm.; dalej: u.SN lub ustawa o SN), 2) ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych
(Dz. U. z 2024 r. poz. 334, ze zm.; dalej: p.u.s.p.), 3) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych
(Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: p.u.s.a.).
33
Pierwsza grupa zaskarżonych norm dotyczy obsady stanowiska Pierwszego Prezesa SN oraz zapewnienia kierownictwa całego Sądu
Najwyższego (dalej także: SN) w okresach przejściowych. Wnioskodawca zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 13 § 3 oraz
art. 111 § 4 u.SN.
34
Art. 13 § 3 u.SN stanowi, że Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów SN, dokonującemu wyboru kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa
SN, przewodniczy Pierwszy Prezes SN, a gdy nie jest to możliwe lub gdy zgłoszono jego kandydaturę – sędzia Sądu Najwyższego,
którego kandydatura nie została zgłoszona, wyznaczony przez Prezydenta RP. W dotychczasowej praktyce przyjmowano, że norma
wynikająca z tego przepisu nakazuje, aby wyznaczenie przez Prezydenta RP sędziego do przewodniczenia Zgromadzeniu Ogólnemu
Sędziów SN, dokonującemu wyboru kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa SN, było potwierdzone kontrasygnatą Prezesa Rady
Ministrów.
35
Art. 111 § 4 u.SN, zawarty w rozdziale przepisów przejściowych i dostosowujących, stanowi, że jeżeli stanowisko Pierwszego
Prezesa SN lub Prezesa SN zostanie zwolnione po wejściu w życie ustawy, Prezydent RP powierzy kierowanie Sądem Najwyższym
lub izbą wskazanemu sędziemu Sądu Najwyższego do czasu powołania Pierwszego Prezesa SN lub Prezesa SN. Kwestionowana norma
nakazuje rozumieć ten przepis w ten sposób, że powierzenie to, dla swej ważności, wymaga podpisu Prezesa Rady Ministrów.
36
Obie wyżej wskazane normy zaskarżono z art. 2, art. 7, art. 10, art. 173 oraz art. 144 ust. 3 pkt 20 w związku z art. 183
ust. 3 oraz w związku z wynikającą z preambuły Konstytucji w związku z zasadą ciągłości i sprawności działania instytucji
publicznych.
37
Druga grupa zaskarżonych norm (art. 15 § 3 zdanie pierwsze w związku z art. 13 § 3, art. 15a § 3 i art. 111 § 4 u.SN) reguluje
obsadę stanowisk Prezesów izb Sądu Najwyższego oraz kierowanie izbami.
38
Art. 15 § 3 zdanie pierwsze u.SN, poprzez odesłanie do art. 13 § 3 u.SN, nakazuje odpowiednio stosować do wyboru kandydatów
na stanowisko Prezesa danej izby Sądu Najwyższego procedurę przewidzianą dla wyboru kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa
SN. Obejmuje to również wyznaczanie przez Prezydenta RP przewodniczącego zgromadzenia sędziów izby w przypadku, gdy Prezes
izby nie może mu przewodniczyć lub gdy zgłoszono jego kandydaturę. Kwestionowana norma nakazuje rozumieć przywoływane przepisy
w ten sposób, że wyznaczenie przez Prezydenta RP przewodniczącego zgromadzenia izby Sądu Najwyższego, dokonującego wyboru
kandydatów na stanowisko Prezesa SN, wymaga kontrasygnaty.
39
Art. 15a § 3 u.SN reguluje analogiczną sytuację dla Izby Odpowiedzialności Zawodowej SN (dalej także: IOZ). Zgromadzeniu sędziów
wyznaczonych do orzekania w IOZ albo zgromadzeniu sędziów orzekających w tej Izbie, dokonującemu wyboru kandydatów na stanowisko
Prezesa SN kierującego jej pracą, przewodniczy Pierwszy Prezes SN, a gdy nie jest to możliwe – sędzia wyznaczony przez Prezydenta.
Kwestionowana norma nakazuje rozumieć ten przepis w ten sposób, że również w tym wypadku, gdy przewodniczącego zgromadzenia
wyznacza Prezydent RP, wymaga to kontrasygnaty.
40
Art. 111 § 4 u.SN, w zakresie odnoszącym się do powierzenia kierowania izbą w razie wakatu na stanowisku Prezesa izby, jest
zaskarżony jako podstawa normy wymagającej kontrasygnaty przy powierzeniu przez Prezydenta RP kierowania izbą.
41
Wszystkie trzy normy z tej grupy zostały zakwestionowane z art. 2, art. 7, art. 10, art. 173 oraz art. 144 ust. 3 pkt 23 Konstytucji
w związku z zasadą ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych wynikającą z preambuły Konstytucji.
42
Trzecia grupa zaskarżonych norm wiąże się z wyznaczaniem sędziów do Izby Odpowiedzialności Zawodowej Sądu Najwyższego oraz
powoływaniem asesorów sądowych. Dotyczy ona art. 22a § 1 u.SN, art. 106i § 1 p.u.s.p. i art. 5 § 3 p.u.s.a.
43
Zgodnie z art. 22a § 1 u.SN, „W Izbie Odpowiedzialności Zawodowej orzeka 11 sędziów orzekających w Izbie Odpowiedzialności
Zawodowej, wyznaczonych do orzekania w tej izbie na kadencję, o której mowa w art. 22b § 1 albo art. 22c § 3, przez Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej spośród sędziów Sądu Najwyższego wylosowanych na posiedzeniu Kolegium Sądu Najwyższego przez przewodniczącego
tego kolegium”.
44
Art. 106i § 1 p.u.s.p. stanowi, że „Asesorów sądowych mianuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na czas nieokreślony, na
wniosek Krajowej Rady Sądownictwa”. Kwestionowana norma nakazuje rozumieć przepis w ten sposób, że mianowanie asesorów wymaga
kontrasygnaty.
45
Z art. 5 § 3 p.u.s.a. wynika, że „Asesorów sądowych do pełnienia urzędu na stanowisku asesora sądowego powołuje Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa”. Kwestionowana norma nakazuje rozumieć przepis w ten sposób,
że i to powołanie wymaga kontrasygnaty.
46
Jako wzorce kontroli odnośnie do wszystkich norm z tej grupy wskazano art. 2, art. 7, art. 10, art. 173 oraz art. 144 ust.
3 pkt 17 w związku z wynikającą z preambuły Konstytucji zasadą ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych.
47
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w zaskarżonych przepisach nie ma wprost mowy o kontrasygnacie ani o art. 144 ust.
2 Konstytucji. Żaden z tych przepisów, odczytywany literalnie, nie formułuje
expressis verbis
wymogu podpisu Prezesa Rady Ministrów jako przesłanki ważności opisanych w nich aktów urzędowych Prezydenta RP.
48
Z tego względu Trybunał przyjmuje, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie są przepisy, lecz normy prawne wyinterpretowane
z tych przepisów w drodze utrwalonej, powszechnej i stałej praktyki organów władzy publicznej. Treścią tych norm jest to,
że akty urzędowe Prezydenta RP opisane w zaskarżonych przepisach nie należą do kategorii prerogatyw w rozumieniu art. 144
ust. 3 Konstytucji i wymagają dla swojej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów.
49
1.2.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał w swoim orzecznictwie, że przedmiotem kontroli zgodności z Konstytucją może
być nie tylko przepis prawa rozumiany jako jednostka redakcyjna tekstu aktu normatywnego, lecz także norma prawna, którą przepis
ten uzyskał w wyniku jednolitej, powszechnej i stałej praktyki jego stosowania. Stanowisko to opiera się na twierdzeniu, że
tekst prawa, w wyniku interpretacji ustalonej w praktyce i niezakwestionowanej w doktrynie, może uzyskać znaczenie niezgodne
z Konstytucją (por. wyrok TK z 27 października 2010 r., sygn. K 10/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 81). O dopuszczalności takiej
kontroli decydują łącznie trzy kryteria: stałość, powszechność i powtarzalność wykładni. Jednakże sfera stosowania prawa pozostaje
co do zasady poza kognicją Trybunału, dopiero wykazanie, że praktyka wpłynęła na ukształtowanie treści normy prawnej wynikającej
z określonego przepisu i w tym sensie współtworzy obowiązujące prawo, otwiera drogę do kontroli zgodności z Konstytucją (zob.
wyrok TK z 24 listopada 2021 r., sygn. K 6/21, OTK ZU A/2022, poz. 9).
50
Trybunał uznał, że w niniejszej sprawie wymienione kryteria zostały spełnione. Normy, z których wynika wymóg kontrasygnaty
przy aktach Prezydenta RP objętych zaskarżonymi przepisami, ukształtowały się w praktyce w sposób trwały, konsekwentny i niekwestionowany
przez którykolwiek z organów uczestniczących w ich formułowaniu. Przemawiały za tym następujące okoliczności. Od początku
obowiązywania ustawy o SN zarówno Prezydent RP, jak i Prezes Rady Ministrów konsekwentnie traktowali czynności objęte zaskarżonymi
przepisami jako wymagające kontrasygnaty (zob. postanowienie Prezydenta RP z 29 kwietnia 2020 r. nr 1131.12.2020, M. P. poz.
394, na mocy którego Prezydent RP powierzył sędziemu Sądu Najwyższego wykonywanie obowiązków Pierwszego Prezesa SN z dniem
1 maja 2020 r. – postanowienie to zostało kontrasygnowane przez Prezesa Rady Ministrów; postanowienie Prezydenta RP z 14 maja
2020 r. nr 1131.13.2020, M. P. poz. 425, na mocy którego Prezydent RP powierzył wykonywanie tych samych obowiązków innemu
sędziemu Sądu Najwyższego – postanowienie to również zostało kontrasygnowane).
51
W 2022 r. Prezydent RP wydał postanowienia wyznaczające przewodniczących zgromadzeń wyborczych (zob. postanowienia z: 13 stycznia
2022 r. nr 1131.1.2022, M. P. poz. 85; 19 stycznia 2022 r. nr 1131.2.2022, M. P. poz. 86). Postanowieniem z 17 września 2022
r. nr 1130.81.2022 (M. P. poz. 924) Prezydent RP wyznaczył 11 sędziów Sądu Najwyższego do orzekania w Izbie Odpowiedzialności
Zawodowej. Postanowieniem z 10 marca 2023 r. nr 1131.12.2023 (M. P. poz. 266) Prezydent RP wyznaczył przewodniczącego zgromadzenia
sędziów Izby Karnej Sądu Najwyższego. Postanowieniem z 17 sierpnia 2024 r. nr 1131.18.2024 (M. P. poz. 799) Prezydent RP wyznaczył
przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego.
52
Wszystkie wyżej wskazane postanowienia zostały kontrasygnowane przez Prezesa Rady Ministrów.
53
W odniesieniu do mianowania asesorów sądowych należy wskazać postanowienia Prezydenta RP z: 23 marca 2017 r. nr 1130.8.2017
(M. P. poz. 390); 4 kwietnia 2017 r. nr 1130.11.2017 (M. P. poz. 503); 4 kwietnia 2017 r. nr 1130.13.2017 (M. P. poz. 504);
29 maja 2017 r., nr 1130.16.2017 (M.P. poz. 595); 29 maja 2017 r. nr 1130.19.2017 (M. P. poz. 596). We wszystkich przywołanych
przypadkach Prezes Rady Ministrów nie kwestionował swojej właściwości i dokonał kontrasygnaty.
54
Za istnieniem normy dotyczącej wymogu kontrasygnaty we wskazanych w zaskarżonych przepisach przypadkach przemawia także to,
że w niektórych sprawach Prezes Rady Ministrów odmawiał kontrasygnaty lub długotrwale jej nie udzielał. Nigdy jednak nie powołał
się na brak właściwości. Zachowanie takie dowodzi, że sporna norma jest przez obu uczestników praktyki konstytucyjnej traktowana
jako reguła obowiązująca, a przedmiot sporu dotyczy wyłącznie decyzji o udzieleniu lub odmowie kontrasygnaty, a nie kwestii,
czy jest ona w ogóle wymagana.
55
W przypadku Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego, w związku z upływem kadencji jej Prezesa, Prezydent RP
wydał postanowienie wyznaczające przewodniczącego zgromadzenia wyborczego. Prezes Rady Ministrów odmówił kontrasygnaty. Wobec
tego Prezydent RP wyznaczył na tę funkcję innego sędziego. Prezes Rady Ministrów do dnia sporządzenia wniosku do TK nie kontrasygnował
ani nie odmówił podpisu pod postanowieniem Prezydenta RP. W konsekwencji stanowisko Prezesa Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
Sądu Najwyższego pozostaje nieobsadzone od 3 września 2024 r.
56
W przypadku Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, w związku ze zgłoszeniem kandydatury urzędującej
Prezes Izby, Prezydent RP wyznaczył innego sędziego do przewodniczenia zgromadzeniu wyborczemu. Prezes Rady Ministrów do dnia
sporządzenia wniosku nie udzielił kontrasygnaty ani nie odmówił jej dokonania. Możliwość przeprowadzenia zgromadzenia nastąpiła
dopiero wskutek rezygnacji dotychczasowej Prezes Izby z kandydowania.
57
W odniesieniu do mianowania asesorów sądowych: cztery projekty postanowień Prezydenta RP, obejmujące łącznie 171 osób, zostały
przekazane do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów 7 i 10 lipca 2025 r. Do chwili sporządzenia wniosku akty te nie zostały kontrasygnowane
ani zwrócone. W odniesieniu do asesorów sądów administracyjnych postanowienia Prezydenta RP pozostają bez kontrasygnaty odpowiednio
od 24 kwietnia, 8 maja i 3 czerwca 2025 r. Powyższe fakty potwierdziła Kancelaria Prezydenta RP w odpowiedzi udzielonej Rzecznikowi
Praw Obywatelskich na jego wystąpienie z 5 sierpnia 2025 r. (znak VII.603.5.2025.JRO).
58
Potwierdzeniem istnienia zaskarżonej normy jest też to, że Prezes Rady Ministrów uchylił udzieloną kontrasygnatę. 9 września
2024 r., w związku ze skargą dwóch sędziów Sądu Najwyższego orzekających w Izbie Cywilnej, Prezes Rady Ministrów uchylił kontrasygnatę
złożoną pod postanowieniem Prezydenta RP z 17 sierpnia 2024 r. nr 1131.18.2024 (M. P. poz. 799).
59
Prezes Rady Ministrów uznał, że był organem właściwym zarówno do udzielenia, jak i do uchylenia kontrasygnaty w danej sprawie.
60
Istnienie zaskarżonych norm potwierdzają również wypowiedzi judykatury. W postanowieniu z 22 lipca 2025 r. (sygn. akt II GSK
251/25, Lex nr 3892909) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) stwierdził, że wyznaczenie przez Prezydenta RP przewodniczącego
zgromadzenia sędziów izby Sądu Najwyższego dokonującego wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa tej izby nie mieści się w
katalogu prerogatyw z art. 144 ust. 3 Konstytucji, gdyż nie dotyczy powołania sędziego, lecz czynności organizacyjnej. NSA
wskazał, że nie sposób uznać tego rodzaju działania za realizację autonomicznych i uznaniowych uprawnień Prezydenta RP, skoro
Konstytucja nie wymienia jej
expressis verbis
jako uprawnienia osobistego, a wyjątki od reguły kontrasygnaty nie mogą być interpretowane rozszerzająco. NSA odwołał się
przy tym do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 23 marca 2006 r. (sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006,
poz. 32), zgodnie z którym kompetencje organów konstytucyjnych mające charakter wyjątku muszą wynikać z wyraźnego przepisu
prawa, a Konstytucja nie dopuszcza ich konstruowania na zasadzie analogii.
61
Jednocześnie postanowieniem z 25 listopada 2025 r. (sygn. akt II GSK 1866/25, Lex nr 3945256) NSA przyjął, że sprawa bezczynności
Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie udzielenia kontrasygnaty wobec postanowienia Prezydenta dotyczącego wyznaczenia przewodniczącego
zgromadzenia sędziów izby Sądu Najwyższego nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zestawienie obu orzeczeń ujawnia
stan, w którym zaskarżona norma jest stosowana. Nie istnieje jednak żaden instrument pozwalający na wyegzekwowanie obowiązku
z niej wynikającego w rozsądnym terminie. Prezes Rady Ministrów zaniechał udzielenia kontrasygnaty bezterminowo, bez żadnej
sankcji prawnej i bez możliwości uzyskania przez zainteresowanych ochrony sądowej.
62
W świetle przytoczonych faktów Trybunał stwierdził, że kryteria stałości, powszechności i powtarzalności zaskarżonych norm
zostały spełnione. Wymóg kontrasygnaty pod aktami urzędowymi Prezydenta RP, o których mowa w zaskarżonych przepisach, jest
stosowany konsekwentnie od czasu wejścia w życie ustawy o SN. Żaden z uprawnionych organów nie kwestionował tej zasady. Nawet
gdy Prezes Rady Ministrów odmawiał kontrasygnaty lub ją uchylał, czynił to z pozycji organu właściwego do podjęcia decyzji,
a nie organu odmawiającego swojej właściwości w ogóle. Kwestionowane normy obejmują kolejne izby Sądu Najwyższego, kolejne
kadencje i kolejne składy rządów. Z powyższych względów Trybunał jest właściwy do merytorycznego rozpoznania wniosku.
63
Mając na uwadze powyższe, Trybunał stwierdził, że przedmiotem kontroli są normy prawne wynikające z zaskarżonych przepisów,
ukształtowane w drodze utrwalonej, stałej i powszechnej praktyki konstytucyjnej w zakresie, w jakim opisane w nich akty urzędowe
Prezydenta RP wymagają dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów.
64
2. Problemy konstytucyjne i wzorce kontroli.
65
Wniosek Pierwszego Prezesa SN dotyczy zgodności z Konstytucją trzech grup norm. Pierwsza grupa obejmuje kompetencje Prezydenta
RP dotyczące powierzania kierowania Sądem Najwyższym wskazanemu sędziemu w razie zwolnienia stanowiska Pierwszego Prezesa
SN (art. 111 § 4 u.SN) oraz wyznaczania przewodniczącego Zgromadzenia Ogólnego Sędziów SN, zwołanego w celu wyboru kandydatów
na to stanowisko (art. 13 § 3 u.SN). Wzorcami kontroli dla tej grupy są art. 2, art. 7, art. 10 i art. 173 oraz wynikająca
z preambuły Konstytucji zasada ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych. Podstawowym punktem odniesienia jest
jednak art. 144 ust. 3 pkt 20 w związku z art. 183 ust. 3 Konstytucji. Ten ostatni przepis wprost stanowi, że Pierwszego Prezesa
SN Prezydent RP powołuje na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN.
Prerogatywa ta jest wyraźnie wymieniona w katalogu z art. 144 ust. 3 Konstytucji. Wnioskodawca wywodzi z tego, że skoro sam
akt powołania Pierwszego Prezesa SN jest prerogatywą, to czynności funkcjonalnie niezbędne do jego wykonania (tj. zapewnienie
kierownictwa Sądu Najwyższego w okresie przejściowym oraz umożliwienie przeprowadzenia procedury wyborczej poprzez wyznaczenie
przewodniczącego zgromadzenia) muszą mieć ten sam konstytucyjny status. Są to bowiem tzw. prerogatywy pochodne – czynności,
bez których prerogatywa zasadnicza nie mogłaby być w praktyce wykonana.
66
Druga grupa dotyczy kompetencji Prezydenta RP w zakresie powierzania kierowania poszczególnymi izbami Sądu Najwyższego, w
tym IOZ, oraz wyznaczania przewodniczących zgromadzeń sędziów poszczególnych izb, zwoływanych w celu wyboru kandydatów na
stanowiska Prezesów SN kierujących pracami tych izb (art. 111 § 4, art. 15 § 3 zdanie pierwsze w związku z art. 13 § 3 oraz
art. 15a § 3 u.SN). Wzorce są tu analogiczne do grupy pierwszej – art. 2, art. 7, art. 10 i art. 173 oraz wynikająca z preambuły
Konstytucji zasada ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych – z tą różnicą, że zamiast art. 144 ust. 3 pkt
20 Konstytucji, właściwym przepisem szczegółowym jest art. 144 ust. 3 pkt 23 Konstytucji, który statuuje prerogatywę powoływania
prezesów SN (i wiceprezesów NSA). Logika argumentacji pozostaje taka sama. Skoro powołanie Prezesa izby jest prerogatywą,
to czynności pomocnicze wobec tej prerogatywy – zapewnienie tymczasowego kierownictwa izby i umożliwienie przeprowadzenia
wyborów – nie mogą być uzależnione od podpisu Prezesa Rady Ministrów, bo oznaczałoby to przywrócenie wpływu egzekutywy tam,
gdzie Konstytucja wyraźnie go wyklucza.
67
Ostatnia grupa obejmuje wyznaczanie sędziów Sądu Najwyższego do Izby Odpowiedzialności Zawodowej (art. 22a § 1 u.SN), a także
mianowanie asesorów sądowych w sądach powszechnych i administracyjnych na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS) (art.
106i § 1 p.u.s.p. i art. 5 § 3 p.u.s.a.). Obok art. 2, art. 7, art. 10 i art. 173 Konstytucji oraz wynikającej z preambuły
zasady ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych, szczegółowym wzorcem konstytucyjnym jest w tym wypadku art.
144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, stanowiący prerogatywę Prezydenta RP w zakresie powoływania sędziów. Taki dobór wzorców w odniesieniu
do asesorów uzasadniany jest tym, że wykonują oni czynności jurysdykcyjne i orzekają w imieniu państwa, a zatem ich powoływanie
pozostaje funkcjonalnie powiązane z prerogatywą Prezydenta RP do powoływania sędziów.
68
W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że poszczególne przepisy Konstytucji wskazane jako wzorce kontroli nie funkcjonują
jako izolowane punkty odniesienia, lecz jako elementy spójnego systemu aksjologicznego i normatywnego. Trybunał zrekonstruował
z nich normy konstytucyjne, które stanowią adekwatny i operatywny standard oceny zaskarżonych regulacji.
69
Dla każdej grupy zarzutów Trybunał Konstytucyjny wyodrębnił dwie takie normy. Podczas ich rekonstrukcji Trybunał nie uwzględnił
art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, ani art. 10 ust.
2 Konstytucji, określającego podmiotowy zakres zasady podziału i równowagi władz. Choć wnioskodawca powołał oba przepisy jako
wzorce kontroli, nie były one niezbędne do zbudowania operatywnego standardu oceny zaskarżonych regulacji. Treść zasady legalizmu
(art. 7 Konstytucji) w zakresie istotnym dla sprawy mieści się bowiem w normie dekodowanej z art. 2 Konstytucji oraz z przepisów
statuujących poszczególne prerogatywy Prezydenta RP, które samodzielnie wyznaczają granice kompetencyjne organów uczestniczących
w procedurze. Z kolei art. 10 ust. 2 Konstytucji pełni wobec art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji funkcję jedynie porządkującą,
a podmiotowe przyporządkowanie kompetencji pozostawało w sprawie bezsporne – istota zarzutu dotyczyła naruszenia samej zasady
podziału i równowagi władz oraz odrębności władzy sądowniczej. Powołanie obu przepisów jako odrębnych wzorców nie wnosiłoby
zatem do oceny żadnej treści, której Trybunał nie wywiódłby już z pozostałych przepisów.
70
Wobec tego orzekanie o zgodności zaskarżonych regulacji z art. 7 oraz art. 10 ust. 2 Konstytucji było zbędne. Z tych względów
Trybunał umorzył postępowanie w tym zakresie.
71
Pierwsza norma stanowiąca wzorzec dotyczy zakazu ingerencji Prezesa Rady Ministrów w sferę autonomii organizacyjnej władzy
sądowniczej w związku z poszczególnymi prerogatywami Prezydenta RP. Można ją zrekonstruować z art. 144 ust. 3 pkt 17, 20,
23 i art. 10 ust. 1, art. 173 oraz art. 183 ust. 3 Konstytucji, odczytywanych łącznie i systemowo.
72
Art. 173 Konstytucji RP stanowi, że sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Przepis ten nie jest
jedynie deklaracją ustrojową. W orzecznictwie Trybunału ugruntował się pogląd, że z niego wynikają konkretne zakazy skierowane
do ustawodawcy i organów stosujących prawo. Odrębność władzy sądowniczej oznacza przede wszystkim wyłączność sądów w zakresie
sprawowania wymiaru sprawiedliwości, ale obejmuje także autonomię organizacyjną i personalną, w tym prawo do funkcjonowania
bez nieuzasadnionej ingerencji pozostałych władz w wewnętrzne procesy obsady stanowisk i kierownictwa. Art. 10 ust. 1 Konstytucji,
statuując zasadę podziału i równoważenia się władzy, potwierdza, że wzajemne oddziaływanie między władzami jest dopuszczalne
tylko w granicach, które Konstytucja wprost wyznacza. Nie może ono prowadzić do ograniczenia konstytucyjnie zagwarantowanego
zakresu kompetencji którejkolwiek z władz.
73
Art. 144 ust. 3 Konstytucji nadaje tej normie szczególną treść w odniesieniu do relacji między Prezydentem RP a Prezesem Rady
Ministrów w sprawach dotyczących sądownictwa. Konstruując katalog prerogatyw – aktów urzędowych Prezydenta RP niewymagających
kontrasygnaty – ustrojodawca dokonał świadomego wyboru aksjologicznego. Uznał, że pewne decyzje personalne i organizacyjne
dotyczące władzy sądowniczej muszą pozostawać poza wpływem rządu, ponieważ wymiar sprawiedliwości ma być niezależny nie tylko
od parlamentu, lecz także od rządu. W związku z tym, jeśli art. 144 ust. 3 pkt 17, 20 i 23 Konstytucji wyłączają kontrasygnatę
przy powoływaniu sędziów, Pierwszego Prezesa SN i Prezesów SN, to oznacza, że w tej sferze Rada Ministrów jako organ władzy
wykonawczej nie ma konstytucyjnego umocowania do wpływania na skuteczność aktów Prezydenta RP.
74
Z połączenia tych przepisów Trybunał Konstytucyjny zrekonstruował następującą normę: ustawodawca nie może wprowadzać – ani
wprost, ani poprzez określoną wykładnię przepisów ustawowych – mechanizmów uzależniających skuteczność aktów Prezydenta RP
od zgody lub podpisu innego organu władzy wykonawczej. Dotyczy to aktów odnoszących się do organizacji i obsady funkcji kierowniczych
w Sądzie Najwyższym, jeśli Konstytucja wiąże je z prerogatywami prezydenckimi lub uznaje je za funkcjonalnie niezbędne do
ich wykonywania. Uzasadnienie tej normy jest zakotwiczone:
75
1) w literalnej wykładni art. 144 ust. 3 Konstytucji (wyjątki od zasady kontrasygnaty nie mogą być interpretowane zawężająco
ani obchodzone przez ustawową regulację czynności pomocniczych wobec prerogatyw). Nie oznacza to jednak zakazu uwzględniania
funkcjonalnego zakresu prerogatywy. Czym innym jest bowiem tworzenie nowej prerogatywy niewynikającej z Konstytucji, a czym
innym ustalenie, jakie czynności mieszczą się w minimalnym zakresie kompetencyjnym koniecznym do wykonania prerogatywy wyraźnie
przyznanej przez ustrojodawcę;
76
2) w funkcjonalnej wykładni art. 173 Konstytucji (odrębność władzy sądowniczej uległaby istotnemu osłabieniu, gdyby organ
rządowy dysponował możliwością zablokowania skutków prawnych aktów Prezydenta RP kształtujących kierownictwo Sądu Najwyższego);
77
3) w argumencie
a maiori ad minus
(skoro Prezydent RP może powołać Pierwszego Prezesa SN bez kontrasygnaty, to tym bardziej powinien móc – bez kontrasygnaty
– wyznaczyć przewodniczącego zgromadzenia, które dopiero kandydatów na to stanowisko ma wyłonić).
78
W tym miejscu należy podkreślić, że wnioskodawca we wszystkich trzech grupach zaskarżonych regulacji posługuje się tą samą
logiką konstytucyjną, opartą na koncepcji prerogatyw pochodnych. Istota tej ostatniej polega na tym, że katalog prerogatyw
z art. 144 ust. 3 Konstytucji obejmuje nie tylko kompetencje wprost w nim wymienione, lecz także czynności funkcjonalnie niezbędne
do ich wykonania. Prerogatywa pochodna mieści się w zakresie statusu prerogatywy zasadniczej, a zatem nie może podlegać kontrasygnacie
bez naruszenia sensu normatywnego art. 144 ust. 3 Konstytucji. Stanowisko przeciwne, jakoby ustrojodawca, zwalniając z kontrasygnaty
rozstrzygnięcia o zasadniczym ciężarze ustrojowym, jednocześnie zakładał, że kontrasygnacie podlegają czynności wobec nich
ściśle pomocnicze, jest nie do pogodzenia z zasadami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Jednocześnie argument
a maiori ad minus
potwierdza, że czynność pochodna nie może podlegać surowszym wymogom niż czynność podstawowa, której ta pierwsza jest warunkiem
koniecznym.
79
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie każda czynność pozostająca w związku funkcjonalnym z prerogatywą Prezydenta RP automatycznie
uzyskuje status aktu niewymagającego kontrasygnaty. Konstytucyjnie relewantny jest wyłącznie taki związek, w którym bez dokonania
danej czynności wykonanie prerogatywy zasadniczej byłoby prawnie lub faktycznie niemożliwe. Wyznaczenie przewodniczącego zgromadzenia
wyborczego nie stanowi jedynie organizacyjnego ułatwienia wykonania prerogatywy powołania Pierwszego Prezesa SN, lecz jest
warunkiem koniecznym procedury prowadzącej do przedstawienia kandydatów, bez której prerogatywa z art. 144 ust. 3 pkt 20 Konstytucji
nie może zostać wykonana. Jednocześnie dopuszczenie możliwości uzależnienia czynności warunkujących wykonanie prerogatywy
od kontrasygnaty prowadziłoby do sytuacji, w której organ niewskazany przez Konstytucję jako uczestnik danej kompetencji uzyskiwałby
możliwość trwałego uniemożliwienia jej realizacji.
80
Druga norma konstytucyjna została zrekonstruowana z art. 2 i preambuły Konstytucji, odczytywanych w powiązaniu z art. 173
i art. 144 ust. 3. Wynika z niej, że ustawodawca jest zobowiązany kształtować organizację i tryb działania konstytucyjnych
organów władzy sądowniczej w sposób zapewniający ich nieprzerwane i sprawne funkcjonowanie.
81
Preambuła Konstytucji nie jest jedynie uroczystym wstępem pozbawionym treści normatywnej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie
i konsekwentnie nadawał jej wymiar operatywny, wywodząc z niej zasadę rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych
jako samodzielny wzorzec kontroli konstytucyjności ustaw. Zasada ta nie jest oderwana od pozostałych norm konstytucyjnych.
Mieści się ona w pojęciu demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji i pozostaje w ścisłym związku z zasadą legalizmu
wymagającą, aby organy państwa działały na podstawie i w granicach prawa – co zakłada m.in., że prawo nie może tworzyć arbitralnych
barier dla ich działania (zob. np. wyroki TK z: 15 lipca 2025 r., sygn. K 8/23, OTK ZU A/2025, poz. 81; 29 lipca 2025 r.,
sygn. Kp 3/24, OTK ZU A/2025, poz. 82).
82
Z powyżej wymienionych przepisów można zrekonstruować wzorzec konstytucyjny, zgodnie z którym ustawodawca jest zobowiązany
kształtować organizację i tryb działania konstytucyjnych organów władzy publicznej w taki sposób, aby zapewnić ich nieprzerwane
i sprawne funkcjonowanie; w szczególności zakazane jest tworzenie –
explicite
lub
implicite
– mechanizmów, które uzależniają ciągłość działania organu od decyzji innego organu niemającego konstytucyjnego obowiązku
zapewnienia tej ciągłości i niepodlegającego odpowiedzialności prawnej za skutki jej naruszenia.
83
Uzasadnienie tej normy wymaga uwzględnienia kilku elementów. Przede wszystkim chodzi o strukturalną asymetrię w zakresie odpowiedzialności.
Sąd Najwyższy ma konstytucyjny obowiązek sprawowania wymiaru sprawiedliwości i wykonywania nadzoru judykacyjnego, natomiast
Prezes Rady Ministrów – odmawiając kontrasygnaty lub zwlekając z jej udzieleniem – nie ponosi żadnej odpowiedzialności prawnej
za skutki uniemożliwienia Sądowi Najwyższemu działania. Co więcej, bezczynność Prezesa Rady Ministrów w zakresie kontrasygnaty
nie podlega kontroli sądów administracyjnych. NSA w postanowieniu o sygn. akt II GSK 1866/25 uznał, że sprawa taka nie mieści
się w kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że Prezes Rady Ministrów może w praktyce przez nieoznaczony czas uniemożliwiać
wywołanie skutków prawnych aktów Prezydenta RP. W rezultacie kontrasygnata – zamiast pełnić klasyczną funkcję mechanizmu odpowiedzialności
politycznej za akty głowy państwa – może przekształcać się w instrument, któremu nie towarzyszy odpowiedzialność prawna za
skutki jego zastosowania. Powoduje to stan długotrwałej niepewności ustrojowej, który nie jest do pogodzenia z zasadą państwa
prawnego.
84
Zasada ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych ma pełny wymiar normatywny jako samodzielny wzorzec kontroli.
Nie jest ona jedynie argumentacyjnym tłem, lecz samodzielną podstawą zarzutu niezgodności z Konstytucją.
85
Doniosłość tej normy ujawnia się szczególnie wyraźnie w kontekście asesorów sądowych. Wstrzymanie ich powołania nie jest już
kwestią wewnętrznej organizacji Sądu Najwyższego. Dotyczy bezpośrednio zdolności sądów powszechnych do rozpoznawania spraw
w rozsądnym terminie, a zatem konstytucyjnego prawa do sądu z art. 45 Konstytucji. W tym sensie naruszenie zasady sprawności
działania instytucji publicznych nie pozostaje bez wpływu na prawa podmiotowe jednostek.
86
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wzorcami kontroli w sprawie będą przepisy o poszczególnych prerogatywach,
w związku z wywiedzionymi z Konstytucji z normami dotyczącymi zakresu oddziaływania Rady Ministrów i jej członków w sferę
autonomii organizacyjnej władzy sądowniczej oraz normami statuującymi zasadę rzetelności i sprawności działania instytucji
publicznych.
87
W odniesieniu do pierwszej grupy zarzutów wzorcem kontroli będzie art. 144 ust. 3 pkt 20 w związku z art. 183 ust. 3, art.
10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji oraz zasada ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych wynikająca z preambuły
w związku z art. 2 Konstytucji. W przypadku drugiej grupy zarzutów wzorcem kontroli będą normy zrekonstruowane z art. 144
ust. 3 pkt 23, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji oraz zasady ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych wynikającej
z preambuły w związku z art. 2 Konstytucji. W odniesieniu do ostatniej grupy zarzutów wzorcem kontroli będzie art. 144 ust.
3 pkt 17, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz zasada ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych wynikająca z preambuły
w związku z art. 2 Konstytucji.
88
3. Prezydent RP a władza sądownicza.
89
Przed przystąpieniem do analizy zgodności z Konstytucją kwestionowanych norm prawnych Trybunał zwrócił uwagę na konieczność
właściwego odczytania pozycji ustrojowej Prezydenta RP w odniesieniu do władzy sądowniczej, ponieważ pozycja ta wyznacza standard
oceny w niniejszej sprawie.
90
Art. 126 Konstytucji określa Prezydenta RP jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej oraz gwaranta ciągłości władzy
państwowej. Przepis ten nie ma charakteru wyłącznie programowego – wyraża szczególną pozycję Prezydenta RP jako arbitra ustrojowego
i strażnika konstytucyjnego ładu państwowego (zob. P. Sarnecki,
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do przepisów
, Warszawa 2000, s. 28-40; P. Tuleja, K. Kozłowski, komentarz do art.
126, [w:] red. M. Safjan, L. Bosek,
Konstytucja RP. Komentarz do art. 87-243
, t. II, Warszawa 2016, nb 23).
91
Prezydent RP jest organem demokratycznie legitymizowanym w wyborach powszechnych, a jednocześnie niepowiązanym bezpośrednio
z żadną z władz w sensie funkcjonalnym, co czyni go naturalnym podmiotem powołanym do wykonywania kompetencji wymagających
niezależności od bieżącej polityki rządowej. Z tej właśnie perspektywy należy odczytywać powierzenie Prezydentowi przez ustrojodawcę
kompetencji nominacyjnych wobec władzy sądowniczej – powoływania sędziów, Pierwszego Prezesa SN oraz prezesów SN. Nie jest
to przypadkowy element systemu, lecz świadomy wybór aksjologiczny, wynikający z funkcji gwarancyjnej Prezydenta wobec władzy
sądowniczej (zob. D. Dudek,
Autorytet Prezydenta a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej
, Lublin 2013, s. 28).
92
Funkcja ta nabiera pełnego znaczenia dopiero w zestawieniu z art. 173 Konstytucji, który stanowi, że sądy i trybunały są władzą
odrębną i niezależną od innych władz. Niezależność ta, odczytywana łącznie z zasadą podziału i równoważenia się władzy wyrażoną
w art. 10 ust. 1 Konstytucji, oznacza, że ingerencja władzy wykonawczej i ustawodawczej w funkcjonowanie sądownictwa jest
dopuszczalna wyłącznie w granicach wyraźnie zakreślonych przez Konstytucję. Odrębność i niezależność sądów i trybunałów oznaczają,
że przyznane im uprawnienia i kompetencje nie mogą być wykonywane przez inne podmioty, przy czym odrębność ta obejmuje nie
tylko sferę orzeczniczą, lecz także organizacyjną i personalną (zob. wyrok TK z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU
nr 1/A/2009, poz. 3). Sądownictwo musi dysponować realną autonomią w zakresie własnego funkcjonowania i obsady stanowisk,
wolną od mechanizmów nacisku ze strony władzy wykonawczej.
93
Z wykładni art. 126 i art. 173 Konstytucji wyłania się zatem koncepcja ustrojowa, w której Prezydent RP pełni funkcję gwaranta
niezależności sądownictwa wobec władzy wykonawczej
sensu stricto
, rozumianej jako rząd. Rada Ministrów jako organ polityczny, związany z większością parlamentarną i odpowiedzialny przed
Sejmem za prowadzoną politykę, nie może mieć wpływu na obsadę stanowisk sędziowskich ani na organizację wewnętrzną sądownictwa,
gdyż naruszałoby to istotę niezależności władzy sądowniczej. Ustrojodawca świadomie powierzył te kompetencje Prezydentowi
RP właśnie po to, aby wyłączyć je spod bieżącego oddziaływania większości rządowej. Kompetencje nominacyjne Prezydenta wobec
sądownictwa są więc instrumentem gwarancji niezależności sądownictwa, a nie formą ingerencji egzekutywy w jego funkcjonowanie
(P. Tuleja, K. Kozłowski,
op. cit.
, nb 27).
94
Tę logikę ustrojową realizuje art. 144 ust. 3 Konstytucji, który wyłącza spod ogólnego wymogu kontrasygnaty enumeratywnie
wskazane prerogatywy Prezydenta RP, w tym powoływanie sędziów, Pierwszego Prezesa SN oraz prezesów SN. Wyłączenie to nie jest
technicznym wyjątkiem od zasady – jest konstytucyjną gwarancją, że w sferze władzy sądowniczej Prezydent RP działa samodzielnie,
bez konieczności uzyskiwania politycznej akceptacji Prezesa Rady Ministrów. Sens normatywny art. 144 ust. 3 Konstytucji polega
na tym, że w obszarach szczególnie wrażliwych z punktu widzenia niezależności sądownictwa ustrojodawca celowo wyeliminował
mechanizm kontrasygnaty, który w innych przypadkach służy przenoszeniu odpowiedzialności politycznej za akt Prezydenta RP
na rząd odpowiedzialny przed parlamentem. Jak wskazuje doktryna, „kontrasygnata to instytucja przenosząca kompetencje z rąk
nieodpowiedzialnej głowy państwa w ręce odpowiedzialnego rządu. Rząd odpowiada za akty głowy państwa nie dlatego, że je kontrasygnuje,
a dlatego, że – poprzez kontrasygnatę – faktycznie je co najmniej współwykonuje” (A. Rakowska,
Kontrasygnata aktów głowy państwa w wybranych państwach europejskich
, Toruń 2009, s. 259).
95
W tym kontekście kluczowe znaczenie ma koncepcja prerogatyw pochodnych, wypracowana w doktrynie prawa konstytucyjnego. Opiera
się ona na założeniu, że katalog prerogatyw z art. 144 ust. 3 Konstytucji musi być odczytywany nie tylko literalnie, lecz
także funkcjonalnie. Obok kompetencji zasadniczych,
expressis verbis
wymienionych w Konstytucji, istnieją czynności, które nie zostały w niej wprost wskazane, lecz są funkcjonalnie niezbędne
do ich wykonania. Czynności takie – określane mianem prerogatyw pochodnych – powinny dzielić konstytucyjny status prerogatyw
zasadniczych i być wolne od wymogu kontrasygnaty, gdyż w przeciwnym razie gwarancja zawarta w art. 144 ust. 3 Konstytucji
stawałaby się iluzoryczna (zob. P. Sarnecki,
op. cit.
, s. 57-58; tenże,
Kontrasygnata i brak kontrasygnaty w świetle Małej Konstytucji na przykładzie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji
, „Przegląd Sejmowy” nr 3/1994, s. 139; D. Dudek,
op. cit.
, s. 262 i n.).
96
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podział aktów urzędowych Prezydenta RP na prerogatywy wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji
i akty wymagające kontrasygnaty nie jest podziałem wyczerpującym. Obok tych dwóch kategorii istnieje trzecia – czynności pochodne
wobec prerogatyw lub wykazujące tożsamą
ratio legis.
Nie podlegają one obowiązkowi kontrasygnaty, choć nie są wprost wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji.
97
Trybunał zwrócił uwagę, że praktyka konstytucyjna potwierdza istnienie owej trzeciej kategorii. Dotychczas nikt nie twierdził,
że kontrasygnaty wymaga wycofanie przez Prezydenta własnego projektu ustawy z Sejmu (zob. art. 119 ust. 4 Konstytucji, który
pozostaje w związku z prerogatywą inicjatywy ustawodawczej z art. 144 ust. 3 pkt 4 Konstytucji), wnoszenie poprawek do takiego
projektu, wyznaczenie Marszałka Seniora ani wskazanie przedstawiciela Prezydenta RP do KRS (art. 187 ust. 1 pkt 1 Konstytucji).
Ta ostatnia czynność wynikająca wprost z Konstytucji, ale nieujęta w art. 144 ust. 3, bezpośrednio wpływa na personalny skład
konstytucyjnego organu państwa, a jednak Prezydent RP nie uzyskuje dla niej kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów.
98
W ramach koncepcji prerogatyw pochodnych wyróżnia się dwie podkategorie: 1) akty pochodne – czynności będące koniecznym etapem
lub bezpośrednim dalszym ciągiem prerogatywy
expressis verbis
z art. 144 ust. 3 Konstytucji, bez których prerogatywa macierzysta nie mogłaby być wykonana lub byłaby faktycznie uzależniona
od woli organu, od której ustrojodawca Prezydenta uniezależnił oraz 2) akty analogiczne – kompetencje wykazujące tożsamą
ratio legis
wyłączenia kontrasygnaty, co prerogatywa wymieniona
expressis verbis
. Koncepcja ta znalazła potwierdzenie w wyroku TK z 23 lutego 2022 r. (sygn. P 10/19, OTK ZU A/2022, poz. 14), w którym Trybunał
stwierdził, że brak kontrasygnaty pod obwieszczeniem Prezydenta RP o wolnych stanowiskach sędziowskich wzmacnia właśnie koncepcja
aktów pochodnych i analogicznych, gdyż
ratio legis
jest tu tożsama z
ratio legis
prerogatywy z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji.
99
W związku z wyodrębnieniem kategorii prerogatyw pochodnych, Trybunał Konstytucyjny uznał za zasadne przywołanie także swojego
wyroku o sygn. K 4/06, w którym zawarł sformułowanie, że uprawnienia Prezydenta RP z art. 144 ust. 3 Konstytucji nie mogą
być rozszerzane ustawą na zasadzie dalszego ciągu ani kompetencji analogicznych. Zdaniem Trybunału, wypowiedź tę należy odczytywać
ściśle w kontekście tamtej sprawy. Chodziło w niej o ustawowe kreowanie nowej kompetencji Prezydenta RP (powoływania Przewodniczącego
KRRiT) nieistniejącej uprzednio w żadnej postaci. Z uzasadnienia wyroku TK o sygn. K 4/06 wynikał zatem zakaz rozszerzania
katalogu prerogatyw ustawą. Koncepcja prerogatyw pochodnych dotyczy natomiast sposobu wykonywania i zabezpieczania prerogatyw
już istniejących w Konstytucji. Nie kreuje ona nowych uprawnień, lecz chroni istniejące przed obejściem przez wymóg kontrasygnaty
dla czynności niezbędnych do ich realizacji. Trybunał zwrócił ponadto uwagę, że wyrok o sygn. K 4/06 nie dotyczył wykonywania
kompetencji wobec władzy sądowniczej.
100
Art. 173 Konstytucji stanowi, że sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Prezes Rady Ministrów jest
organem władzy wykonawczej. Przyznanie mu instrumentu kontrasygnaty wobec czynności Prezydenta RP dotyczących kreowania władzy
sądowniczej stanowiłoby konstytucyjnie niedopuszczalny mechanizm faktycznego wpływu władzy wykonawczej na władzę sądowniczą,
sprzeczny z art. 173 Konstytucji. Prerogatywa z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji jest wyrazem zasady ustrojowej, która przewiduje
wyłączenie Prezesa Rady Ministrów z procesu nominacyjnego sędziów. Zasada ta rozciąga się na wszystkie czynności Prezydenta
RP, które są koniecznym warunkiem lub bezpośrednim następstwem tego procesu. Czynności te jako pochodne prerogatywy macierzystej
i wpisujące się w tę samą
ratio legis
, nie wymagają kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów.
101
Argument autonomiczny za koncepcją prerogatyw pochodnych wynika z zasady niesprzeczności systemu konstytucyjnego. Nie można
jednocześnie twierdzić, że dana czynność Prezydenta RP dotycząca nominacji sędziowskich wymaga kontrasygnaty oraz że wymaganie
tej kontrasygnaty byłoby niezgodne z Konstytucją, ponieważ dawałoby Prezesowi Rady Ministrów wpływ na sferę, z której ustrojodawca
go wyeliminował. Założenie wewnętrznej sprzeczności postanowień konstytucyjnych jest w świetle reguł wykładni niedopuszczalne.
Prawidłowa wykładnia art. 144 w związku z art. 173 Konstytucji nakazuje przyjąć, że obowiązek kontrasygnaty nie obejmuje czynności,
których wykonanie z kontrasygnatą unicestwiałoby cel konstytucyjnej prerogatywy podstawowej.
102
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że koncepcja prerogatyw pochodnych podlega rygorystycznym warunkom. Po pierwsze, czynność
musi pozostawać w bezpośrednim i koniecznym związku funkcjonalnym z prerogatywą wymienioną w art. 144 ust. 3 Konstytucji.
Po drugie,
ratio legis
wyłączenia kontrasygnaty musi być tożsama. Po trzecie, koncepcja prerogatyw pochodnych nie może służyć kreowaniu nowych uprawnień
Prezydenta RP. W tych granicach Trybunał stwierdził, że katalog art. 144 ust. 3 Konstytucji nie jest jedynym zbiorem czynności
Prezydenta RP niewymagających kontrasygnaty. Czynności pochodne wobec prerogatyw w zakresie władzy sądowniczej nie mogą podlegać
kontrasygnacie Prezesa Rady Ministrów bez naruszenia art. 173 Konstytucji. Koncepcja ta jest zgodna z wyrokiem o sygn. K 4/06,
który zakazuje rozszerzania prerogatyw ustawą, a nie interpretacji zakresu istniejących prerogatyw.
103
Wyznaczenie przewodniczącego zgromadzenia sędziowskiego dokonującego wyboru kandydatów na Pierwszego Prezesa SN lub prezesa
izby SN jest czynnością bezpośrednio i nierozerwalnie związaną z prerogatywami zasadniczymi z art. 144 ust. 3 pkt 20 i 23
Konstytucji. Bez przeprowadzenia zgromadzenia wyborczego, a zatem i bez wyznaczenia jego przewodniczącego, nie jest możliwe
wyłonienie kandydatów, a w konsekwencji – wykonanie prerogatywy zasadniczej w postaci powołania Pierwszego Prezesa SN lub
prezesa izby. Czynność pochodna jest więc warunkiem koniecznym realizacji prerogatywy zasadniczej. Powierzenie tymczasowego
kierowania Sądem Najwyższym lub izbą wskazanemu sędziemu w razie zwolnienia stanowiska jest z kolei czynnością niezbędną do
zachowania ciągłości funkcjonowania Sądu w okresie przejściowym poprzedzającym obsadzenie stanowiska w drodze prerogatywy
zasadniczej; jej rola ma charakter ściśle organizacyjny i techniczny.
104
Trafność tej argumentacji potwierdza rozumowanie
a maiori ad minus
. Skoro Konstytucja przyznaje Prezydentowi RP kompetencję do powołania Pierwszego Prezesa SN oraz prezesów SN bez kontrasygnaty,
to tym bardziej niedopuszczalne jest przyjmowanie, że kontrasygnaty wymaga dokonanie czynności z tego samego obszaru ustrojowego,
lecz o wyraźnie wtórnym i techniczno-organizacyjnym charakterze. Należy przy tym odnotować, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego
pełni funkcję przewodniczącego Trybunału Stanu i jest uprawniony do składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego, co podkreśla
ustrojową wagę prerogatywy zasadniczej i –
a fortiori
– wzmacnia argument, że czynności do niej przygotowawcze mają charakter prerogatyw.
105
Podobne rozumowanie prowadzi do wniosku o charakterze mianowania asesorów sądowych. Choć art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji
posługuje się pojęciem „sędziego”, pojęcie to należy wykładać funkcjonalnie, odwołując się do konstytucyjnych zadań władzy
sądowniczej. Asesorzy wykonują czynności jurysdykcyjne i uczestniczą w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, a zatem mechanizm
ich powoływania nie może być konstruowany w sposób dopuszczający realny wpływ władzy wykonawczej. Skoro Prezydent może bez
kontrasygnaty powołać sędziego na czas nieoznaczony, to tym bardziej powinien móc bez niej mianować asesora, którego status
jest słabszy, a kompetencje orzecznicze – węższe.
106
Przyjęcie wykładni przeciwnej, uzależniającej wskazane czynności Prezydenta od kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, odwracałoby
logikę art. 144 Konstytucji w sposób ustrojowo nieakceptowalny. Prezes Rady Ministrów uzyskiwałby faktyczne prawo weta w obszarze,
z którego Konstytucja celowo i konsekwentnie eliminuje jego udział. Weto to miałoby charakter szczególnie niebezpieczny ustrojowo,
gdyż mogłoby być wykonywane nie przez formalną odmowę kontrasygnaty, lecz przez jej milczące i bezterminowe nieudzielanie,
które – jak wynika z postanowienia NSA o sygn. sygn. akt II GSK 1866/25 – nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a
zatem pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą prawną.
107
Skutki takiego stanu rzeczy dotykają zasady ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych, wywodzonej z art. 2 Konstytucji
w związku z jej preambułą. Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że zasada ta ma charakter normatywny i zobowiązuje ustawodawcę
nie tylko do kształtowania instytucji w sposób sprzyjający ich sprawności, lecz także do powstrzymania się od tworzenia mechanizmów
utrudniających ich nieprzerwane funkcjonowanie. Szczególnie doniosłe znaczenie ma sytuacja, w której ciągłość działania jednej
władzy publicznej zostaje uzależniona od decyzji podejmowanej przez inną władzę, spoza jej struktury. Mechanizm kontrasygnaty
przy opisanych kompetencjach Prezydenta RP tworzy dokładnie taką zależność. Sprawność Sądu Najwyższego jako organu konstytucyjnego
zostaje uzależniona od woli Prezesa Rady Ministrów, który nie ponosi żadnej odpowiedzialności prawnej za skutki własnej bezczynności
w zakresie funkcjonowania sądownictwa.
108
4. Ocena zgodności z Konstytucją normy wynikającej z art. 13 § 3 u.SN.
109
4.1.
Art. 13 § 3 u.SN reguluje kwestię przewodniczenia Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów SN zwoływanemu w celu wyboru kandydatów na
stanowisko Pierwszego Prezesa SN. Zasadą jest, że zgromadzeniu temu przewodniczy Pierwszy Prezes SN. W przypadku, gdy nie
jest to możliwe – w szczególności gdy Pierwszy Prezes SN zgłosił swoją kandydaturę – przewodniczącego zgromadzenia wyznacza
Prezydent RP spośród sędziów Sądu Najwyższego, których kandydatura nie została zgłoszona.
110
Przepis ten, odczytywany literalnie, nie zawiera żadnego wymogu kontrasygnaty. Jednak w wyniku utrwalonej praktyki stosowania,
konsekwentnie realizowanej przez Prezydenta RP i kolejnych Prezesów Rady Ministrów, nabrał on treści normatywnej, zgodnie
z którą postanowienie Prezydenta o wyznaczeniu przewodniczącego zgromadzenia wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady
Ministrów. Praktyką tą objęte są zatem nie tylko przypadki, gdy Pierwszy Prezes SN ubiega się o reelekcję, lecz także każda
sytuacja, w której zachodzi konieczność wyznaczenia przez Prezydenta RP przewodniczącego zgromadzenia wyborczego.
111
4.2.
Dla właściwej oceny zgodności z Konstytucją kwestionowanej normy niezbędne jest wyjaśnienie doniosłości ustrojowej procedury,
której dotyczy zaskarżony przepis. Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN dokonujące wyboru kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa
SN jest organem o znaczeniu konstytucyjnym. Jego działanie jest warunkiem koniecznym do obsadzenia najwyższego stanowiska
kierowniczego w Sądzie Najwyższym. Art. 183 ust. 3 Konstytucji stanowi bowiem, że Pierwszego Prezesa SN powołuje Prezydent
RP na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN. Oznacza to, że bez przeprowadzenia
zgromadzenia i przedstawienia kandydatów prerogatywa Prezydenta RP z art. 144 ust. 3 pkt 20 Konstytucji nie może być w ogóle
wykonana.
112
Rola przewodniczącego zgromadzenia, choć z formalnego punktu widzenia techniczna i organizacyjna, jest w tym kontekście kluczowa
dla uruchomienia i przeprowadzenia całej procedury. Przewodniczący otwiera zgromadzenie, zarządza jego przebiegiem, wyznacza
protokolanta, doprowadza do wyłonienia komisji skrutacyjnej, zarządza głosowanie i ogłasza jego wynik. Bez wyznaczonego przewodniczącego
zgromadzenie nie może się skutecznie odbyć, a w konsekwencji niemożliwe staje się wyłonienie kandydatów i obsadzenie stanowiska
Pierwszego Prezesa SN. Blokada na poziomie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia jest zatem równoznaczna z zablokowaniem
całej procedury konstytucyjnej, prowadzącej do obsadzenia jednego z najważniejszych stanowisk w systemie wymiaru sprawiedliwości.
113
4.3.
Zasadniczym pytaniem konstytucyjnym jest, czy kompetencja Prezydenta RP do wyznaczenia przewodniczącego Zgromadzenia Ogólnego
Sędziów SN mieści się w zakresie prerogatyw prezydenckich, czy też podlega ogólnej zasadzie kontrasygnaty z art. 144 ust.
2 Konstytucji.
114
Kompetencja ta nie została wymieniona
expressis verbis
w katalogu prerogatyw z art. 144 ust. 3 Konstytucji. Nie oznacza to jednak automatycznie, że wymaga kontrasygnaty. Analiza
relacji między kompetencją z art. 13 § 3 u.SN a prerogatywą zasadniczą z art. 144 ust. 3 pkt 20 w związku z art. 183 ust.
3 Konstytucji prowadzi do wniosku, że rygorystyczne warunki uznania jej za prerogatywę pochodną, wymagające bezpośredniego
i koniecznego związku funkcjonalnego z prerogatywą wyliczoną w art. 144 ust. 3 Konstytucji oraz tożsamości
ratio legis
wyłączenia kontrasygnaty, zostały spełnione, a zastosowanie tej koncepcji nie kreuje nowych uprawnień Prezydenta RP.
115
Po pierwsze, istnieje bezpośredni i konieczny związek funkcjonalny między wyznaczeniem przewodniczącego zgromadzenia a prerogatywą
powoływania Pierwszego Prezesa SN. Wyznaczenie przewodniczącego nie jest czynnością odrębną ani autonomiczną wobec prerogatywy
zasadniczej. Jest to jej integralny element i warunek uruchomienia procedury, która musi poprzedzać wykonanie prerogatywy
zasadniczej. Konstytucja wymaga, by kandydaci na stanowisko Pierwszego Prezesa SN zostali przedstawieni przez Zgromadzenie
Ogólne Sędziów SN. Ustawa o SN reguluje tryb działania tego zgromadzenia, w tym zasady przewodniczenia jego obradom. W sytuacji,
gdy Pierwszy Prezes SN nie może przewodniczyć zgromadzeniu, jedynym organem uprawnionym przez ustawę do wyznaczenia przewodniczącego
jest Prezydent RP. Kompetencja ta jest zatem nierozerwalnie powiązana z procedurą obsadzania stanowiska Pierwszego Prezesa
SN.
116
Po drugie, czynność wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia jest konieczna dla realnej wykonalności prerogatywy zasadniczej.
Nie jest możliwe wskazanie alternatywnego mechanizmu, który pozwoliłby na przeprowadzenie zgromadzenia wyborczego bez wyznaczenia
przez Prezydenta RP jego przewodniczącego w sytuacjach przewidzianych w art. 13 § 3 u.SN. Ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek
trybu zastępczego. Jeżeli Prezydent RP nie może lub nie chce wyznaczyć przewodniczącego albo jeżeli jego postanowienie w tym
przedmiocie nie wywołuje skutków prawnych z powodu braku kontrasygnaty, zgromadzenie nie może się odbyć. Prerogatywa zasadnicza
staje się wtedy niewykonalna, co stanowi stan konstytucyjnie niedopuszczalny.
117
Po trzecie,
ratio legis
wyłączenia kontrasygnaty jest tożsama dla prerogatywy zasadniczej i czynności pochodnej. Ustrojodawca wyłączył powołanie
Pierwszego Prezesa SN z wymogu kontrasygnaty, kierując się dążeniem do zapewnienia niezależności obsady kluczowych stanowisk
w sądownictwie od bieżącego układu politycznego większości parlamentarnej. Ten sam motyw uzasadnia wyłączenie kontrasygnaty
wobec czynności organizacyjnych bezpośrednio poprzedzających wykonanie prerogatywy zasadniczej – jej podporządkowanie kontrasygnacie
godziłoby w tę samą wartość konstytucyjną, jaką chroni prerogatywa zasadnicza. Zastosowanie koncepcji prerogatyw pochodnych
nie kreuje przy tym nowych uprawnień Prezydenta RP, gdyż kompetencja do wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia wynika wprost
z ustawy o SN i pozostaje w granicach regulacji ustawowej, nie rozszerzając konstytucyjnego katalogu prerogatyw wbrew zakazowi
wynikającemu z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 4/06.
118
4.4.
Niezależnie od koncepcji prerogatyw pochodnych, argumentem na rzecz zwolnienia kompetencji z art. 13 § 3 u.SN z wymogu kontrasygnaty
jest rozumowanie
a maiori ad minus
. Skoro ustrojodawca wprost zwalnia z kontrasygnaty powołanie Pierwszego Prezesa SN jako prerogatywę zasadniczą z art. 144
ust. 3 pkt 20 Konstytucji, to tym bardziej powinna być wolna od kontrasygnaty czynność o charakterze pomocniczym i przygotowawczym,
jaką jest wyznaczenie przewodniczącego zgromadzenia wyborczego. Relacja między obiema kompetencjami jest jednoznaczna. Powołanie
Pierwszego Prezesa SN jest decyzją zasadniczą o fundamentalnym znaczeniu ustrojowym, podczas gdy wyznaczenie przewodniczącego
zgromadzenia jest czynnością, pozbawioną samodzielnego ciężaru ustrojowego. Służy ona jedynie umożliwieniu przeprowadzenia
procedury poprzedzającej wykonanie prerogatywy zasadniczej. Przyjęcie wykładni, zgodnie z którą czynność mniejsza wymaga kontrasygnaty,
podczas gdy czynność większa jej nie wymaga, prowadziłoby do absurdalnego rezultatu, odwracającego logikę konstytucyjną i
podważającego spójność systemu prerogatyw prezydenckich.
119
4.5.
Dodatkowego argumentu dostarcza analiza funkcji instytucji kontrasygnaty w systemie konstytucyjnym. Kontrasygnata pełni przede
wszystkim funkcję przeniesienia odpowiedzialności politycznej za akt Prezydenta RP na Prezesa Rady Ministrów, który, w przeciwieństwie
do Prezydenta RP, ponosi odpowiedzialność polityczną przed Sejmem. Mechanizm ten ma sens przede wszystkim wtedy, gdy akt Prezydenta
RP ma charakter polityczny i powinien pozostawać pod kontrolą większości parlamentarnej za pośrednictwem odpowiedzialności
rządu. Tymczasem wyznaczenie przewodniczącego Zgromadzenia Ogólnego Sędziów SN nie jest aktem polityki państwa. Jest czynnością
ściśle organizacyjną, służącą zapewnieniu sprawności wewnętrznej procedury sądowniczej. Jej funkcja ogranicza się do umożliwienia
prawidłowego przeprowadzenia zgromadzenia wyborczego i sprowadza się do czynności porządkowych – otwarcia obrad, wyznaczenia
protokolanta, zarządzenia głosowania oraz ogłoszenia jego wyniku. Nie jest to rozstrzygnięcie co do obsady stanowiska ani
decyzja o wymiarze politycznym. Stosowanie do niej mechanizmu kontrasygnaty prowadziłoby zatem do przesunięcia odpowiedzialności
politycznej na rząd w sprawach, które z natury rzeczy nie powinny mieć charakteru politycznego, a jednocześnie tworzyłoby
po stronie Prezesa Rady Ministrów instrument oddziaływania na wewnętrzne procesy organizacyjne władzy sądowniczej.
120
4.6.
Kwestionowana norma narusza zakaz ingerencji Rady Ministrów w sferę autonomii organizacyjnej władzy sądowniczej. Uzależnienie
wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia wyborczego od kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów oznacza przyznanie organowi władzy
wykonawczej realnego wpływu na procedurę wyłaniania kandydatów na najwyższe stanowisko kierownicze w Sądzie Najwyższym. Wpływ
ten, choć pośredni – gdyż realizowany nie przez bezpośrednie uczestnictwo w wyborze kandydatów, lecz przez możliwość blokowania
procedury prowadzącej do tego wyboru – jest konstytucyjnie niedopuszczalny. Zasada odrębności i niezależności władzy sądowniczej
wyrażona w art. 173 Konstytucji wymaga, aby procedury obsady kluczowych stanowisk w sądownictwie były wolne od jakichkolwiek
mechanizmów nacisku ze strony władzy wykonawczej. Czynności pochodne wobec prerogatyw Prezydenta RP w zakresie władzy sądowniczej
nie mogą podlegać kontrasygnacie Prezesa Rady Ministrów bez naruszenia art. 173 Konstytucji, który chroni niezależność sądownictwa
nie tylko przed formalnym przejęciem kompetencji, lecz także przed pośrednim uzależnieniem procedur sądowniczych od woli organów
władzy wykonawczej. Mechanizm kontrasygnaty, stosowany w aktach Prezydenta RP dotyczących organizacji tych procedur, tworzy
właśnie taki mechanizm nacisku. Prezes Rady Ministrów uzyskuje faktyczną możliwość zablokowania lub opóźnienia wyłonienia
kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa SN, co bezpośrednio godzi w konstytucyjnie chronioną autonomię organizacyjną i
personalną sądownictwa.
121
4.7.
Kwestionowana norma narusza również zasadę ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych, wywodzoną z preambuły
i art. 2 Konstytucji. Art. 12 § 2 u.SN ustanawia sztywne terminy przeprowadzenia wyborów na stanowisko Pierwszego Prezesa
SN. Zgromadzenie musi się odbyć nie później niż na sześć tygodni przed upływem kadencji dotychczasowego Pierwszego Prezesa
SN albo w terminie czternastu dni od dnia zwolnienia stanowiska. Terminy te mają charakter gwarancyjny. Służą zapewnieniu
ciągłości kierownictwa Sądu Najwyższego. Tymczasem uzależnienie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia od kontrasygnaty,
której udzielenie lub odmowa nie jest ograniczona żadnym terminem ani żadnymi ustawowymi przesłankami, a której ewentualna
bezczynność nie podlega kontroli sądowej, tworzy mechanizm zdolny do bezterminowego blokowania przeprowadzenia zgromadzenia
wyborczego. W praktyce oznacza to, że konstytucyjne i ustawowe gwarancje terminowego obsadzenia stanowiska Pierwszego Prezesa
SN mogą być skutecznie zniweczone przez bierność jednego organu władzy wykonawczej. Jest to stan sprzeczny z konstytucyjnym
nakazem zapewnienia sprawności i ciągłości działania instytucji publicznych, w tym zwłaszcza tych powołanych do ochrony praw
i wolności jednostki.
122
4.8.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 13 § 3 u.SN w zakresie, w jakim wyznaczenie przez Prezydenta
RP sędziego Sądu Najwyższego na przewodniczącego Zgromadzenia Ogólnego Sędziów SN dokonującego wyboru kandydatów na stanowisko
Pierwszego Prezesa SN wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, jest niezgodny z art. 144 ust. 3 pkt 20 w
związku z art. 183 ust. 3, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z zasadą ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych
wynikającą z preambuły w związku z art. 2 Konstytucji.
123
Kompetencja Prezydenta RP do wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia wyborczego stanowi prerogatywę pochodną w rozumieniu
wypracowanym przez Trybunał Konstytucyjny. Pozostaje ona w bezpośrednim i koniecznym związku funkcjonalnym z prerogatywą zasadniczą,
jej
ratio legis
wyłączenia kontrasygnaty jest tożsama, a jej uznanie za prerogatywę pochodną nie kreuje nowych uprawnień Prezydenta wykraczających
poza ramy konstytucyjne. Koncepcja ta pozostaje zgodna z wyrokiem o sygn. K 4/06, który zakazuje rozszerzania prerogatyw ustawą,
lecz nie wyklucza interpretacji zakresu istniejących prerogatyw w świetle ich funkcjonalnego związku z czynnościami organizacyjnymi
niezbędnymi do ich wykonania. Czynności pochodne wobec prerogatyw Prezydenta RP w zakresie władzy sądowniczej nie mogą podlegać
kontrasygnacie Prezesa Rady Ministrów bez naruszenia art. 173 Konstytucji. Jako taka kompetencja ta musi być wolna od wymogu
kontrasygnaty, który prowadziłby do obejścia konstytucyjnej gwarancji niezależności sądownictwa od wpływu władzy wykonawczej
i do faktycznego paraliżu procedury konstytucyjnej służącej obsadzeniu najważniejszego stanowiska kierowniczego w Sądzie Najwyższym.
124
5. Ocena zgodności z Konstytucją norm wynikających z art. 111 § 4 u.SN.
125
5.1.
Art. 111 § 4 u.SN reguluje szczególną sytuację przejściową, jaka powstaje w razie zwolnienia stanowiska Pierwszego Prezesa
SN lub Prezesa SN po wejściu w życie obowiązującej ustawy o SN. W takim przypadku Prezydent RP powierza kierowanie Sądem Najwyższym
lub odpowiednią izbą wskazanemu sędziemu Sądu Najwyższego do czasu powołania Pierwszego Prezesa SN lub Prezesa SN we właściwym
trybie.
126
Przywołany przepis, podobnie jak art. 13 § 3 u.SN, nie zawiera w swojej literalnej treści wymogu kontrasygnaty. Jednak w drodze
utrwalonej praktyki stosowania nabrał treści normatywnej uzależniającej skuteczność postanowienia Prezydenta RP od podpisu
Prezesa Rady Ministrów.
127
5.2.
Dla oceny zgodności z Konstytucją kwestionowanej normy konieczne jest zrozumienie szczególnej roli, jaką odgrywa instytucja
tymczasowego powierzenia kierowania Sądem Najwyższym lub jego izbą. Sąd Najwyższy jest organem konstytucyjnym, sprawującym
nadzór judykacyjny nad sądami powszechnymi i wojskowymi oraz wykonującym inne zadania określone w Konstytucji i ustawach.
Kierownictwo Sądu Najwyższego – zarówno na poziomie całej instytucji, jak i poszczególnych izb – jest warunkiem jego sprawnego
funkcjonowania. Kierujący Sądem Najwyższym lub izbą podejmuje czynności niezbędne do prawidłowego biegu spraw, wyznaczania
składów orzekających, realizacji czynności administracyjnych oraz zapewnienia sprawnego toku postępowań.
128
W razie zwolnienia stanowiska Pierwszego Prezesa SN lub Prezesa SN powstaje stan, w którym organ konstytucyjny jest pozbawiony
kierownictwa. Może to prowadzić do zakłócenia ciągłości działania Sądu Najwyższego i utrudnienia wykonywania jego konstytucyjnych
zadań. Kompetencja Prezydenta RP z art. 111 § 4 u.SN ma charakter gwarancyjny. Jej celem jest zapewnienie tymczasowego, przejściowego
kierownictwa Sądu Najwyższego do czasu obsadzenia stanowiska w trybie właściwym. Jest to zatem mechanizm służący zachowaniu
ciągłości funkcjonowania organu konstytucyjnego w sytuacji nadzwyczajnej.
129
Kompetencja Prezydenta RP do powierzenia tymczasowego kierowania Sądem Najwyższym lub jego izbą wykazuje bezpośredni i konieczny
związek funkcjonalny z prerogatywami zasadniczymi wynikającymi z art. 144 ust. 3 pkt 20 i 23 Konstytucji (tj. z powoływaniem
Pierwszego Prezesa SN oraz prezesów Sądu Najwyższego). Związek ten ma charakter dwuwymiarowy.
130
Z jednej strony, powierzenie tymczasowego kierowania Sądem Najwyższym lub izbą jest czynnością niezbędną do zachowania sprawności
organizacyjnej instytucji w okresie przejściowym poprzedzającym wykonanie prerogatyw zasadniczych. Bez tymczasowego kierownictwa
Sąd Najwyższy lub izba mogłyby znaleźć się w stanie organizacyjnego paraliżu w chwili, gdy prerogatywa zasadnicza nie może
być jeszcze wykonana, ponieważ nie zakończyła się procedura wyłaniania kandydatów przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN lub
zgromadzenie sędziów izby SN. Kompetencja z art. 111 § 4 u.SN jest zatem funkcjonalnie ukierunkowana na zabezpieczenie okresu,
w którym prerogatywa zasadnicza jest w toku realizacji, lecz jeszcze nie została wykonana.
131
Z drugiej strony, instytucja tymczasowego kierowania Sądem Najwyższym lub izbą jest bezpośrednio powiązana z procedurą wyłaniania
kandydatów na stanowiska kierownicze, gdyż to właśnie osoba tymczasowo kierująca Sądem Najwyższym lub izbą SN odpowiada za
organizacyjne warunki przeprowadzenia zgromadzenia wyborczego, a zatem za stworzenie warunków umożliwiających wykonanie prerogatywy
zasadniczej.
132
Powyższe oznacza, że kompetencję tę należy uznać za prerogatywę pochodną spełniającą wszystkie trzy warunki wymagane przez
Trybunał Konstytucyjny: pozostaje ona w bezpośrednim i koniecznym związku funkcjonalnym z prerogatywami zasadniczymi,
ratio legis
wyłączenia kontrasygnaty jest tożsama z
ratio legis
prerogatyw z art. 144 ust. 3 pkt 20 i 23 Konstytucji – jest uzasadnione ochroną niezależności obsady kluczowych stanowisk
w sądownictwie od wpływu większości parlamentarnej, a jej uznanie za prerogatywę pochodną nie kreuje nowych uprawnień Prezydenta
RP, lecz jest wynikiem interpretacji zakresu istniejących prerogatyw. Bez jej realizacji nie jest możliwa realizacja prerogatyw
zasadniczych.
133
Ustawodawca nie przewidział alternatywnego mechanizmu zapewnienia kierownictwa Sądu Najwyższego lub jego izby w razie zwolnienia
stanowiska. Jedynym podmiotem uprawnionym do podjęcia takiej decyzji jest Prezydent RP. Jeżeli postanowienie Prezydenta RP
w tym przedmiocie nie wywołuje skutków prawnych z powodu braku kontrasygnaty, powstaje stan trwałego braku kierownictwa, dla
którego nie istnieje jakikolwiek prawny substytut. Jest to stan konstytucyjnie niedopuszczalny, gdyż pozbawia organ konstytucyjny
zdolności do wykonywania jego ustawowych i konstytucyjnych zadań.
134
5.3.
Ocenę zgodności z Konstytucją kwestionowanej normy wzmacnia analiza charakteru samej czynności powierzenia tymczasowego kierowania
Sądem Najwyższym lub izbą. Czynność ta jest z natury rzeczy wyjątkowa, przejściowa i techniczno-organizacyjna. Jej celem nie
jest przesądzenie o obsadzie stanowiska Pierwszego Prezesa SN lub Prezesa SN, ponieważ to następuje dopiero w drodze prerogatywy
zasadniczej, po przeprowadzeniu właściwej procedury wyłaniania kandydatów. Powierzenie tymczasowego kierowania jest jedynie
rozwiązaniem organizacyjnym łączącym stan zwolnienia stanowiska ze stanem jego właściwego obsadzenia.
135
W tym kontekście szczególnie wyraźnie ujawnia się brak racjonalnego uzasadnienia stosowania mechanizmu kontrasygnaty. Miałoby
ono sens wtedy, gdy akt Prezydenta RP miałby wymiar polityczny i powinien pozostawać pod kontrolą demokratycznej większości
parlamentarnej za pośrednictwem odpowiedzialności rządu. Powierzenie tymczasowego kierowania Sądem Najwyższym lub izbą SN
wskazanemu sędziemu w razie zwolnienia stanowiska nie jest decyzją polityczną, lecz decyzją organizacyjną o charakterze porządkowym
i gwarancyjnym. Jej jedynym celem jest zapewnienie, że organ konstytucyjny nie pozostanie bez kierownictwa. Stosowanie do
niej mechanizmu kontrasygnaty nie służy żadnej z funkcji, dla których instytucja ta została wprowadzona, natomiast stwarza
ryzyko, że Prezes Rady Ministrów uzyskałby instrument oddziaływania na wewnętrzną organizację Sądu Najwyższego poprzez odmowę
lub zwlekanie z udzieleniem kontrasygnaty.
136
5.4
. Argumentem za niezgodnością z Konstytucją kwestionowanych norm jest też to, że skoro Konstytucja zwalnia z kontrasygnaty
powołanie Pierwszego Prezesa SN oraz prezesów SN jako prerogatywy zasadnicze, to tym bardziej powinna być wolna od kontrasygnaty
czynność polegająca na tymczasowym powierzeniu kierowania Sądem Najwyższym lub izbą SN do czasu obsadzenia tych stanowisk
w drodze prerogatyw zasadniczych. Między obiema kompetencjami zachodzi relacja hierarchiczna. Powołanie Pierwszego Prezesa
SN jest decyzją ostateczną o znaczeniu ustrojowym i personalnym. Powierzenie tymczasowego kierowania organem jest decyzją
przejściową, pozbawioną samodzielnego ciężaru personalnego, służącą wyłącznie zachowaniu organizacyjnej sprawności instytucji
do czasu podjęcia decyzji właściwej. Przyjęcie wykładni uzależniającej czynność mniejszą od kontrasygnaty, podczas gdy czynność
większa jej nie wymaga, byłoby wprost nieracjonalne i prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności systemu prerogatyw prezydenckich.
137
5.5.
Naruszenie normy konstytucyjnej dotyczącej zakazu ingerencji Rady Ministrów w sferę autonomii organizacyjnej władzy sądowniczej
polega na tym, że powierzenie tymczasowego kierowania Sądem Najwyższym lub izbą SN dotyczy bezpośrednio wewnętrznej organizacji
i kierownictwa organu władzy sądowniczej. Uzależnienie skuteczności tej czynności od kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów
oznaczałoby przyznanie organowi władzy wykonawczej realnego wpływu na to, kto faktycznie kieruje Sądem Najwyższym lub jego
izbą w okresie przejściowym. Wpływ ten jest przy tym szczególnie niebezpieczny ustrojowo, gdyż dotyczy nie tylko procedury
wyłaniania kandydatów na stanowiska kierownicze, lecz także bieżącego funkcjonowania organu konstytucyjnego, w tym wyznaczania
składów orzekających, obiegu spraw i podejmowania decyzji administracyjnych o bezpośrednim znaczeniu dla zdolności orzeczniczej
Sądu Najwyższego.
138
Dopuszczenie organu władzy wykonawczej do wpływu na te procesy poprzez mechanizm kontrasygnaty narusza art. 173 Konstytucji,
który chroni konstytucyjnie zagwarantowaną autonomię organizacyjną i personalną sądownictwa nie tylko przed formalnym przejęciem
kompetencji przez władzę wykonawczą, lecz także przed pośrednim uzależnieniem wewnętrznych procesów organizacyjnych sądownictwa
od woli organów egzekutywy. Czynności pochodne wobec prerogatyw Prezydenta RP w zakresie władzy sądowniczej nie mogą podlegać
kontrasygnacie Prezesa Rady Ministrów.
139
5.6.
Naruszenie zasady ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych w odniesieniu do zarzutu z art. 111 § 4 u.SN jest
szczególnie wyraźne i bezpośrednie. Cały sens tej regulacji polega na tym, że ma ona zapobiegać stanowi, w którym nie ma kierownictwa
w Sądzie Najwyższym lub w jego izbie. Wskazany przepis określa zatem mechanizm ciągłości instytucjonalnej. Tymczasem uzależnienie
skuteczności tej regulacji od kontrasygnaty, której udzielenie nie jest ograniczone żadnym terminem ani żadnymi przesłankami,
a ewentualna bezczynność nie podlega kontroli sądowej, sprawia, że mechanizm ten może być całkowicie sparaliżowany. Paradoks
konstytucyjny polega zatem na tym, że przepis mający gwarantować ciągłość funkcjonowania Sądu Najwyższego staje się podstawą
umożliwiającą tę ciągłość permanentnie przerywać.
140
Szczególne znaczenie ma w tym kontekście brak jakichkolwiek ustawowych przesłanek i terminów udzielenia lub odmowy kontrasygnaty.
Jest to stan sprzeczny z konstytucyjnym nakazem zapewnienia sprawności i ciągłości działania organów powołanych do ochrony
praw i wolności jednostki, gdyż brak kierownictwa Sądu Najwyższego lub jego izby bezpośrednio wpływa na zdolność orzeczniczą
tych organów i terminowość rozpoznawania spraw, a zatem także na realizację konstytucyjnego prawa do sądu.
141
5.7.
Z powyższych względów art. 111 § 4 u.SN w zakresach dotyczących zarówno zwolnienia stanowiska Pierwszego Prezesa SN, jak
i Prezesa SN jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. Kompetencja Prezydenta RP do tymczasowego powierzenia
kierowania Sądem Najwyższym lub jego izbą stanowi prerogatywę pochodną. Pozostaje ona w bezpośrednim i koniecznym związku
funkcjonalnym z prerogatywami zasadniczymi z art. 144 ust. 3 pkt 20 i 23 Konstytucji,
ratio legis
wyłączenia kontrasygnaty jest tożsama z
ratio legis
tych prerogatyw, a uznanie danych czynności za prerogatywę pochodną nie kreuje nowych uprawnień Prezydenta RP.
142
Utrzymanie w systemie prawnym dotychczas funkcjonującej normy prowadziłoby do paradoksu konstytucyjnego, w którym mechanizm
mający gwarantować ciągłość instytucjonalną Sądu Najwyższego mógłby się stać instrumentem jej skutecznego przerywania przez
organ władzy wykonawczej; byłoby to nie do pogodzenia z zasadą niezależności władzy sądowniczej oraz zasadą ciągłości i sprawności
działania instytucji publicznych.
143
6. Ocena zgodności z Konstytucją normy wynikającej z art. 15 § 3 u.SN.
144
6.1.
Art. 15 § 3 u.SN reguluje procedurę wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa Sądu Najwyższego, odsyłając w tym zakresie odpowiednio
do przepisów dotyczących wyboru kandydatów na Pierwszego Prezesa SN, w tym do art. 13 § 3 u.SN. W konsekwencji tego odesłania
zasadą jest, że zgromadzeniu sędziów izby, dokonującemu wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa Sądu Najwyższego kierującego
pracą tej izby, przewodniczy Prezes SN kierujący pracą danej izby. W przypadku, gdy nie jest to możliwe, w szczególności gdy
Prezes izby zgłosił swoją kandydaturę, przewodniczącego zgromadzenia wyznacza Prezydent RP spośród sędziów tej izby, których
kandydatura nie została zgłoszona.
145
Przepis nie zawiera w swojej treści literalnej żadnego wymogu kontrasygnaty. Jednak w drodze utrwalonej, powszechnej i powtarzalnej
praktyki stosowania, konsekwentnie realizowanej przez Prezydenta RP i kolejnych Prezesów Rady Ministrów, nabrał treści normatywnej,
uzależniającej skuteczność postanowienia Prezydenta RP od podpisu Prezesa Rady Ministrów.
146
6.2.
Analizowany zarzut pozostaje w ścisłym związku z zarzutem dotyczącym art. 13 § 3 u.SN. W obu przypadkach kwestionowana jest
norma uzależniająca wyznaczenie przez Prezydenta RP przewodniczącego zgromadzenia wyborczego od kontrasygnaty Prezesa Rady
Ministrów. Argumentacja konstytucyjna jest w znacznej mierze zbieżna. W obu sytuacjach chodzi o prerogatywę pochodną pozostającą
w bezpośrednim i koniecznym związku funkcjonalnym z prerogatywą zasadniczą, charakteryzującą się tożsamością
ratio legis
wyłączenia kontrasygnaty oraz niekreującą nowych uprawnień Prezydenta RP.
147
Istnieje jednak między oboma zarzutami istotna różnica o znaczeniu konstytucyjnym, która wymaga odrębnego omówienia. Zarzut
z art. 13 § 3 u.SN dotyczy obsady stanowiska Pierwszego Prezesa SN, której procedura ma wyraźne zakotwiczenie w art. 183 ust.
3 Konstytucji. Art. 15 § 3 zdanie pierwsze u.SN dotyczy natomiast obsady stanowisk prezesów poszczególnych izb Sądu Najwyższego,
które objęte są prerogatywą z art. 144 ust. 3 pkt 23 Konstytucji, ale bez uszczegółowienia procedury na poziomie konstytucyjnym.
Nie zmienia to jednak zasadniczej oceny, że prerogatywa wynikająca z art. 144 ust. 3 pkt 23 Konstytucji ma taką samą moc gwarancyjną
jak prerogatywa z art. 144 ust. 3 pkt 20 Konstytucji. Jej cel, jakim jest ochrona niezależności sądownictwa przed wpływem
rządu, jest tożsamy.
148
Tożsamość ta potwierdza jednocześnie, że
ratio legis
wyłączenia kontrasygnaty jest jednakowa dla obu prerogatyw zasadniczych i dla kompetencji pochodnych funkcjonalnie z nimi
powiązanych, co stanowi spełnienie warunku prerogatyw pochodnych również w odniesieniu do kompetencji z art. 15 § 3 zdanie
pierwsze u.SN.
149
6.3.
Kompetencja Prezydenta RP do wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów izby SN dokonującego wyboru kandydatów na stanowisko
Prezesa SN kierującego pracą danej izby wykazuje bezpośredni i konieczny związek funkcjonalny z prerogatywą zasadniczą z art.
144 ust. 3 pkt 23 Konstytucji. Bez przewodniczącego zgromadzenia nie jest możliwe przeprowadzenie wyboru kandydatów, a bez
wyboru kandydatów prerogatywa zasadnicza nie może zostać wykonana. Prezes SN kierujący pracą izby jest organem o kluczowym
znaczeniu dla jej funkcjonowania. Odpowiada za organizację pracy izby, wyznaczanie składów orzekających, realizację zadań
administracyjnych i zapewnienie sprawności postępowań. Jego nieobecność lub trwały wakat na stanowisku bezpośrednio wpływają
na zdolność izby do wykonywania jej konstytucyjnych i ustawowych zadań.
150
Ustawodawca nie przewidział alternatywnego mechanizmu wyłonienia przewodniczącego zgromadzenia wyborczego w sytuacjach, gdy
przewodniczenie przez Prezesa danej izby SN nie jest możliwe. Jedynym podmiotem właściwym w tym zakresie jest Prezydent RP.
Jeżeli postanowienie Prezydenta RP nie wywołuje skutków prawnych z powodu braku kontrasygnaty, procedura wyborcza zostaje
zablokowana.
151
Uznanie kompetencji z art. 15 § 3 zdanie pierwsze u.SN za prerogatywę pochodną nie kreuje przy tym nowych uprawnień Prezydenta
RP. Kompetencja ta wynika wprost z ustawy i stanowi jedynie organizacyjny warunek wykonania prerogatywy zasadniczej.
152
6.4.
W odróżnieniu od zarzutu wobec art. 13 § 3 u.SN, dotyczącego jednego stanowiska w skali całego Sądu Najwyższego, analizowany
problem konstytucyjny odnosi się do procedury obsady stanowisk prezesów wszystkich izb SN z wyłączeniem IOZ, objętej odrębną
regulacją. Oznacza to, że kwestionowana norma dotyczy nie jednej, lecz wielu równoległych procedur wyborczych, które mogą
być dotknięte paraliżem spowodowanym brakiem kontrasygnaty. Potencjalny zakres destabilizacji funkcjonowania Sądu Najwyższego,
wynikający z obowiązywania zakwestionowanej normy prawnej, jest zatem szerszy niż w przypadku wyłaniania kandydatów na Pierwszego
Prezesa SN. Obejmuje nie tylko kierownictwo całej instytucji, lecz także kierownictwo jej poszczególnych izb, co może prowadzić
do systemowego zakłócenia zdolności orzeczniczej Sądu Najwyższego.
153
Wagę zarzutu potęguje ponadto okoliczność, że kadencje prezesów poszczególnych izb kończą się w różnym czasie, a zatem konieczność
wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia wyborczego może zachodzić wielokrotnie i w różnych odstępach czasu. Kwestionowana
wykładnia stwarza zatem stały, powtarzający się mechanizm potencjalnej blokady, a nie jednorazowe ryzyko związane z obsadą
konkretnego stanowiska. W praktyce oznacza to, że Prezes Rady Ministrów dysponuje trwałym, systemowym instrumentem oddziaływania
na organizację i obsadę kierowniczą poszczególnych izb SN, co jest konstytucyjnie niedopuszczalne.
154
6.5.
Kwestionowana norma narusza zasadę niezależności sądownictwa w związku z zakazem ingerencji władzy wykonawczej. Każda izba
Sądu Najwyższego jest wyspecjalizowaną jednostką organizacyjną, powołaną do wykonywania określonych zadań w zakresie sprawowania
wymiaru sprawiedliwości i nadzoru judykacyjnego. Prezes SN kierujący pracą izby odpowiada za jej wewnętrzną organizację, sprawność
orzeczniczą i realizację zadań konstytucyjnych. Uzależnienie procedury obsady tego stanowiska od kontrasygnaty Prezesa Rady
Ministrów – a konkretnie od zgody na wyznaczenie przewodniczącego zgromadzenia wyborczego – oznaczałoby przyznanie organowi
władzy wykonawczej wpływu na obsadę kluczowych stanowisk kierowniczych w poszczególnych izbach sądownictwa. Wpływ ten jest
bezpośredni. Brak kontrasygnaty uniemożliwia przeprowadzenie procedury wyborczej, a tym samym uniemożliwia obsadzenie stanowiska
Prezesa izby SN i pociąga za sobą brak kierownictwa jednostki organizacyjnej powołanej do sprawowania wymiaru sprawiedliwości.
155
Narusza to art. 173 Konstytucji, który chroni niezależność władzy sądowniczej nie tylko przed formalnym przejęciem kompetencji
przez władzę wykonawczą, lecz także przed pośrednim uzależnieniem wewnętrznych procesów organizacyjnych sądownictwa od woli
organów władzy wykonawczej.
156
6.6.
Opisany stan narusza zasadę ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych. Każda izba SN działa jako relatywnie
autonomiczna jednostka organizacyjna, posiadająca własne kierownictwo, własny budżet orzeczniczy oraz własne zadania ustawowe.
Brak kierownictwa izby, będący bezpośrednim skutkiem zablokowania procedury wyborczej przez nieudzielenie kontrasygnaty, powoduje
konkretne zakłócenia w jej funkcjonowaniu. Są to utrudnienia w wyznaczaniu składów orzekających, niepewność co do reprezentacji
izby, zakłócenia w obiegu administracyjnym spraw oraz ryzyko naruszenia terminowości rozpoznawania spraw. Suma tych zakłóceń,
szczególnie gdy dotyczą one równocześnie kilku izb, może prowadzić do systemowego osłabienia zdolności orzeczniczej całego
Sądu Najwyższego, co stanowi stan niedopuszczalny z perspektywy art. 2 Konstytucji i preambuły.
157
Art. 12 § 2 u.SN, stosowany odpowiednio na podstawie art. 15 § 3 zdanie pierwsze u.SN, ustanawia sztywne terminy przeprowadzenia
wyborów na stanowiska prezesów izb – zgromadzenie musi odbyć się nie później niż na sześć tygodni przed upływem kadencji lub
w terminie czternastu dni od zwolnienia stanowiska. Terminy te mają charakter gwarancyjny i służą zapewnieniu ciągłości kierownictwa
izby. Tymczasem uzależnienie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia od kontrasygnaty, której udzielenie nie jest ograniczone
żadnym terminem, sprawia, że gwarancje te są iluzoryczne. Prezes Rady Ministrów może bezterminowo wstrzymywać wywołanie skutków
prawnych postanowienia Prezydenta RP, niweczyć ustawowe terminy przeprowadzenia zgromadzenia i tym samym utrwalać stan wakatu
na stanowisku Prezesa izby, bez jakichkolwiek prawnych instrumentów wymuszających podjęcie rozstrzygnięcia. Jest to stan sprzeczny
z konstytucyjnym nakazem zapewnienia sprawności i ciągłości działania instytucji publicznych.
158
6.7.
Kompetencja Prezydenta RP do wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia wyborczego w izbie Sądu Najwyższego stanowi prerogatywę
pochodną. Pozostaje ona w bezpośrednim i koniecznym związku funkcjonalnym z prerogatywą zasadniczą z art. 144 ust. 3 pkt 23
Konstytucji. Obecne brzmienie normy może prowadzić do systemowego zagrożenia dla obsady kierowniczej poszczególnych izb Sądu
Najwyższego, a przez to naruszać konstytucyjnie chronioną niezależność władzy sądowniczej; byłoby też sprzeczne z zasadą ciągłości
i sprawności działania instytucji publicznych.
159
7. Ocena zgodności z Konstytucją normy wynikającej z art. 15a § 3 u.SN.
160
7.1.
Art. 15a § 3 u.SN reguluje kwestię przewodniczenia zgromadzeniu sędziów wyznaczonych do orzekania w Izbie Odpowiedzialności
Zawodowej albo sędziów orzekających w tej Izbie, zwoływanemu w celu wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa SN kierującego
pracą IOZ. Zasadą jest, że zgromadzeniu temu przewodniczy Pierwszy Prezes SN. W przypadku, gdy nie jest to możliwe, przewodniczącego
zgromadzenia wyznacza Prezydent RP spośród sędziów wyznaczonych do orzekania w IOZ albo sędziów orzekających w tej Izbie,
których kandydatura nie została zgłoszona.
161
Przepis ten w drodze utrwalonej praktyki nabrał treści normatywnej uzależniającej skuteczność postanowienia Prezydenta RP
od kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów.
162
7.2.
Zarzut dotyczący art. 15a § 3 u.SN wyróżnia się spośród pozostałych zarzutów dotyczących wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia
wyborczego tym, że odnosi się do izby o szczególnym statusie ustrojowym w strukturze Sądu Najwyższego. Izba Odpowiedzialności
Zawodowej została powołana w miejsce zlikwidowanej Izby Dyscyplinarnej i wykonuje zadania z zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej
sędziów (także prokuratorów oraz przedstawicieli innych zawodów prawniczych), a nadto rozpoznaje sprawy z zakresu odpowiedzialności
zawodowej. Jej szczególna pozycja wynika stąd, że sprawuje ona nadzór dyscyplinarny nad wszystkimi sędziami w Polsce, dysponując
tym samym instrumentami oddziaływania na niezawisłość sędziowską w wymiarze indywidualnym.
163
IOZ podlega przy tym specjalnym regulacjom dotyczącym jej składu osobowego – sędziowie są do niej wyznaczani przez Prezydenta
RP spośród sędziów Sądu Najwyższego, na podstawie art. 22a u.SN. Oznacza to, że obsada personalna tej izby kształtowana jest
w drodze odrębnej procedury, w której rola Prezydenta RP jest szczególnie wyraźna i konstytucyjnie zakorzeniona. Właśnie z
tej specyfiki wynika konieczność odrębnego zaskarżenia przepisu dotyczącego wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia wyborczego
w tej izbie. Procedura wyboru Prezesa IOZ przebiega bowiem w oparciu o odrębne regulacje ustawowe, dostosowane do szczególnego
składu tej Izby.
164
7.3.
Kompetencja Prezydenta RP do wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Odpowiedzialności Zawodowej pozostaje
w bezpośrednim i koniecznym związku funkcjonalnym z prerogatywą zasadniczą z art. 144 ust. 3 pkt 23 Konstytucji, obejmującą
powoływanie prezesów SN. Bez wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia niemożliwe jest przeprowadzenie wyboru kandydatów,
a bez wyboru kandydatów prerogatywa zasadnicza w postaci powołania Prezesa Izby Odpowiedzialności Zawodowej nie może być wykonana.
Specyfika zarzutu polega jednak na tym, że w przypadku IOZ rola Pierwszego Prezesa SN jako przewodniczącego zgromadzenia z
mocy prawa jest uregulowana odmiennie niż w przypadku pozostałych izb. O ile w pozostałych izbach zasadą jest, że zgromadzeniu
przewodniczy Prezes Sądu Najwyższego kierujący pracą danej izby, a Pierwszy Prezes SN pełni rolę zastępczą, o tyle w przypadku
Izby Odpowiedzialności Zawodowej to właśnie Pierwszy Prezes SN jest
ex lege
przewodniczącym zgromadzenia wyborczego, co wynika ze szczególnej roli nadzorczej, jaką odgrywa on wobec tej izby. Dopiero
w sytuacji, gdy przewodniczenie przez Pierwszego Prezesa SN nie jest możliwe, aktualizuje się kompetencja Prezydenta RP do
wyznaczenia przewodniczącego spośród sędziów izby. Kompetencja ta jest zatem szczególnie wąsko zakreślona. Dotyczy wyłącznie
sytuacji wyjątkowych, gdy standardowy mechanizm przewodniczenia przez Pierwszego Prezesa SN jest wyłączony.
165
7.4.
Uzależnienie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia wyborczego Izby Odpowiedzialności Zawodowej od kontrasygnaty Prezesa
Rady Ministrów rodzi szczególne zagrożenia konstytucyjne, wykraczające ponad te, które Trybunał zidentyfikował w wyniku analizy
wcześniejszych zarzutów.
166
Po pierwsze, Izba Odpowiedzialności Zawodowej sprawuje nadzór dyscyplinarny nad sędziami wszystkich sądów w Polsce. Trwały
wakat na stanowisku Prezesa tej Izby lub zakłócenie procedury wyborczej prowadzącej do jego obsadzenia bezpośrednio wywiera
wpływ na zdolność izby do wykonywania jej ustawowych zadań w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Brak kierownictwa
Izby Odpowiedzialności Zawodowej może prowadzić do zakłóceń w rozpoznawaniu spraw dyscyplinarnych, co z jednej strony naraża
sędziów na przedłużającą się niepewność co do ich statusu zawodowego, a z drugiej strony może prowadzić do naruszenia standardu
rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie.
167
Po drugie, szczególne znaczenie wynika z tego, że Izba Odpowiedzialności Zawodowej jest organem sprawującym nadzór nad niezawisłością
sędziowską. W tym sensie jej właściwe funkcjonowanie jest warunkiem zapewnienia realnej ochrony niezawisłości sędziów przed
wszelkimi formami nieuzasadnionej ingerencji. Uzależnienie obsady kierownictwa tej izby od woli Prezesa Rady Ministrów, realizowanej
poprzez mechanizm kontrasygnaty, stwarzałoby zatem ryzyko, że organ powołany do ochrony niezawisłości sędziowskiej przed wpływami
zewnętrznymi sam stawałby się obiektem wpływu organu władzy wykonawczej. To paradoks konstytucyjny o szczególnej wadze. Ochrona
niezawisłości sędziowskiej nie może być uzależniona od woli władzy wykonawczej, której potencjalne oddziaływanie na sądownictwo
ma ona właśnie ograniczać.
168
Tożsamość uzasadnienia wyłączenia kontrasygnaty jest w tym kontekście szczególnie wyraźna. Cel prerogatywy zasadniczej z art.
144 ust. 3 pkt 23 Konstytucji oraz cel kompetencji pochodnej z art. 15a § 3 u.SN są jednakowe. W obu przypadkach jest nim
ochrona niezależności sądownictwa przed wpływem władzy wykonawczej. Poddanie czynności pochodnej kontrasygnacie niweczyłoby
ten cel.
169
Po trzecie, z uwagi na szczególny skład Izby Odpowiedzialności Zawodowej, kształtowany w drodze wyznaczenia przez Prezydenta
RP, obsada stanowiska Prezesa tej izby stanowi szczególnie wrażliwy element systemu gwarancji niezależności sądownictwa. Wstrzymanie
procedury wyborczej prowadzącej do obsadzenia tego stanowiska przez nieudzielenie kontrasygnaty postanowieniu Prezydenta RP
o wyznaczeniu przewodniczącego zgromadzenia wyborczego oznaczałoby zatem ingerencję władzy wykonawczej w sferę szczególnie
chronioną przez Konstytucję.
170
7.5.
Kompetencja Prezydenta RP do wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Odpowiedzialności Zawodowej spełnia wszystkie
warunki uznania jej za prerogatywę pochodną. Po pierwsze, istnieje bezpośredni i konieczny związek funkcjonalny z prerogatywą
zasadniczą z art. 144 ust. 3 pkt 23 Konstytucji, albowiem wyznaczenie przewodniczącego zgromadzenia jest niezbędne do przeprowadzenia
wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa IOZ, a tym samym warunkiem wykonania prerogatywy zasadniczej w postaci powołania tego
Prezesa. Po drugie, czynność ta jest konieczna dla realnej wykonalności prerogatywy zasadniczej. Ustawodawca nie przewidział
zastępczego mechanizmu wyłonienia przewodniczącego zgromadzenia w sytuacji, gdy Pierwszy Prezes SN nie może pełnić tej funkcji,
a Prezydent RP nie może lub nie chce wyznaczyć przewodniczącego albo gdy jego postanowienie nie wywołuje skutków prawnych
z powodu braku kontrasygnaty.
171
Po trzecie, uznanie tej kompetencji za prerogatywę pochodną nie kreuje nowych uprawnień Prezydenta RP. Kompetencja ta wynika
wprost z ustawy i stanowi jedynie organizacyjny warunek wykonania prerogatywy zasadniczej, a jej interpretacja mieści się
w granicach wykładni zakresu istniejących prerogatyw. Koncepcja prerogatyw pochodnych jest w tym przypadku wspierana dodatkowo
przez szczególną rolę Prezydenta w kształtowaniu składu personalnego Izby Odpowiedzialności Zawodowej. Skoro Prezydent RP
wyznacza sędziów do orzekania w tej izbie w ramach prerogatywy z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, to tym bardziej powinien
być uprawniony do wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów tej izby dokonującego wyboru jej Prezesa bez konieczności
uzyskiwania kontrasygnaty. Pomiędzy kompetencją do wyznaczania sędziów do orzekania w izbie a kompetencją do wyznaczenia przewodniczącego
ich zgromadzenia wyborczego zachodzi logiczny i funkcjonalny związek, który wzmacnia argument na rzecz uznania tej ostatniej
kompetencji za prerogatywę pochodną.
172
7.6.
Szczególnego argumentu dostarcza także analiza wewnętrznej spójności systemu prerogatyw prezydenckich dotyczących IOZ. Prezydent
RP dysponuje w odniesieniu do tej izby trzema powiązanymi kompetencjami: prerogatywą z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji
w zakresie wyznaczania sędziów do orzekania w izbie, prerogatywą z art. 144 ust. 3 pkt 23 Konstytucji w zakresie powoływania
Prezesa izby oraz – na podstawie art. 15a § 3 u.SN – kompetencją do wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia wyborczego,
prowadzącego do obsadzenia stanowiska Prezesa izby. Pierwsza i trzecia z tych kompetencji pozostają ze sobą w ścisłym związku
funkcjonalnym. Prezydent RP najpierw wyznacza sędziów, którzy mają orzekać w izbie, a następnie, w razie potrzeby, wyznacza
spośród nich przewodniczącego zgromadzenia, które wyłoni kandydatów na stanowisko Prezesa kierującego ich pracą. Gdyby przyjąć,
że pierwsza i trzecia kompetencja wymagają odmiennego traktowania – pierwsza jako prerogatywa zasadnicza wolna od kontrasygnaty,
trzecia jako akt wymagający kontrasygnaty – prowadziłoby to do wewnętrznej sprzeczności w systemie kompetencji Prezydenta
RP wobec tej samej Izby. Sprzeczność ta jest nie do pogodzenia z zasadą spójności i racjonalności systemu konstytucyjnego.
173
7.7.
Kwestionowana norma narusza Konstytucję w wymiarze, który ma szczególne znaczenie dla systemu ochrony niezawisłości sędziowskiej.
Uzależnienie obsady kierownictwa Izby Odpowiedzialności Zawodowej od kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów oznaczałoby bowiem,
że organ władzy wykonawczej uzyskiwałby pośredni wpływ na funkcjonowanie izby sprawującej nadzór dyscyplinarny nad sędziami.
Taki stan byłby sprzeczny z zasadą odrębności i niezależności władzy sądowniczej. Organ władzy wykonawczej, który sam podlega
kontroli sądowej, miałby instrument oddziaływania na organ sprawujący dyscyplinarny nadzór nad sądownictwem. Taka relacja
odwracałaby konstytucyjną logikę podziału i równoważenia się władz, przyznając władzy wykonawczej wpływ w sferze, która z
perspektywy art. 173 Konstytucji powinna być przed tym wpływem szczególnie chroniona.
174
7.8.
Naruszenie zasady ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych przybiera w przypadku Izby Odpowiedzialności Zawodowej
postać szczególnie dotkliwą z perspektywy osób poddanych postępowaniom dyscyplinarnym. Brak kierownictwa izby może prowadzić
do opóźnień w wyznaczaniu składów orzekających, przedłużania toczących się postępowań dyscyplinarnych oraz niemożności wszczynania
nowych postępowań w sytuacjach wymagających pilnego działania. Z jednej strony, sędziowie i inne osoby objęte postępowaniami
dyscyplinarnymi mają konstytucyjne prawo do rozpoznania ich spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. Z drugiej strony, Izba Odpowiedzialności
Zawodowej jest organem stojącym na straży standardów zawodowych i etycznych w wymiarze sprawiedliwości, a jej niesprawne funkcjonowanie
godzi w zaufanie publiczne do wymiaru sprawiedliwości jako całości. Stan, w którym sprawność tego organu pozostaje w zależności
od woli Prezesa Rady Ministrów realizowanej poprzez mechanizm kontrasygnaty, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji i jej preambułą.
175
7.9.
Kompetencja Prezydenta RP do wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia wyborczego w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej stanowi
prerogatywę pochodną, funkcjonalnie niezbędną do wykonania prerogatywy zasadniczej z art. 144 ust. 3 pkt 23 Konstytucji i
wewnętrznie spójną z prerogatywą zasadniczą z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji w zakresie wyznaczania sędziów do orzekania
w tej izbie. Przyjęcie wykładni przeciwnej prowadziłoby do naruszenia zasady niezależności władzy sądowniczej i przyznania
organowi władzy wykonawczej pośredniego wpływu na funkcjonowanie organu sprawującego nadzór dyscyplinarny nad sędziami oraz
do zakłócenia ciągłości postępowań dyscyplinarnych, co godziłoby bezpośrednio w prawa uczestników tych postępowań i w zaufanie
publiczne do wymiaru sprawiedliwości.
176
8. Ocena zgodności z Konstytucją normy wynikającej z art. 22a § 1 u.SN.
177
8.1.
Art. 22a § 1 u.SN stanowi, że w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej orzeka 11 sędziów wyznaczonych do orzekania w tej izbie
na kadencję, o której mowa w art. 22b § 1 lub art. 22c § 3 u.SN, przez Prezydenta RP, spośród sędziów Sądu Najwyższego wylosowanych
na posiedzeniu Kolegium Sądu Najwyższego przez przewodniczącego tego kolegium. Przepis ten, odczytywany literalnie, nie zawiera
wymogu kontrasygnaty, jednak w drodze utrwalonej praktyki stosowania nabrał treści normatywnej uzależniającej skuteczność
postanowień Prezydenta RP o wyznaczeniu sędziów do Izby Odpowiedzialności Zawodowej od podpisu Prezesa Rady Ministrów. Praktykę
tę potwierdza postanowienie Prezydenta RP z 17 września 2022 r. nr 1130.81.2022, którym Prezydent RP wyznaczył 11 sędziów
Sądu Najwyższego do orzekania w IOZ, a które zostało opatrzone kontrasygnatą Prezesa Rady Ministrów.
178
8.2.
Dla właściwej oceny zgodności z Konstytucją kwestionowanej normy konieczne jest zrozumienie szczególnej pozycji ustrojowej
IOZ oraz charakteru kompetencji Prezydenta RP przewidzianej w art. 22a § 1 u.SN. Izba Odpowiedzialności Zawodowej wykonuje
zadania z zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, prokuratorów oraz przedstawicieli innych zawodów prawniczych,
a nadto rozpoznaje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej. Jej szczególna pozycja w strukturze Sądu Najwyższego wynika
stąd, że sprawuje ona nadzór dyscyplinarny nad wszystkimi sędziami w Polsce, dysponując tym samym instrumentami bezpośredniego
oddziaływania na niezawisłość sędziowską w wymiarze indywidualnym.
179
Podstawową cechą odróżniającą Izbę Odpowiedzialności Zawodowej od pozostałych izb Sądu Najwyższego jest sposób kształtowania
jej składu osobowego. O ile sędziowie pozostałych izb orzekają w nich na zasadach ogólnych wynikających z ich powołania do
Sądu Najwyższego, o tyle sędziowie IOZ są do niej wyznaczani przez Prezydenta RP na kadencję, spośród sędziów Sądu Najwyższego
uprzednio wylosowanych przez przewodniczącego Kolegium SN. Kompetencja Prezydenta RP w tym zakresie ma zatem charakter szczególny
i autonomiczny. Nie jest pochodną ogólnego aktu powołania sędziego do Sądu Najwyższego, lecz stanowi odrębną decyzję personalną,
kształtującą skład izby o szczególnym znaczeniu ustrojowym.
180
8.3.
Kompetencja Prezydenta RP do wyznaczenia sędziów do orzekania w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej na podstawie art. 22a §
1 u.SN z oczywistego powodu nie jest wymieniona
expressis verbis
w katalogu prerogatyw z art. 144 ust. 3 Konstytucji, jednak brak ten nie przesądza o konieczności kontrasygnaty. Analiza
relacji między kompetencją z art. 22a § 1 u.SN a prerogatywą zasadniczą z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji prowadzi do wniosku,
że wszystkie trzy warunki uznania jej za prerogatywę pochodną w rozumieniu przyjętym przez Trybunał Konstytucyjny zostały
spełnione.
181
Po pierwsze, warunek bezpośredniego i koniecznego związku funkcjonalnego z prerogatywą zasadniczą jest spełniony, gdyż wyznaczenie
sędziów do Izby Odpowiedzialności Zawodowej pozostaje w nierozerwalnym związku z prerogatywą powoływania sędziów z art. 144
ust. 3 pkt 17 Konstytucji. Sędziowie wyznaczeni do IOZ wykonują czynności jurysdykcyjne i uczestniczą bezpośrednio w sprawowaniu
wymiaru sprawiedliwości, tyle że w wyspecjalizowanym segmencie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Wyznaczenie do orzekania
w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej jest zatem czynnością kształtującą skład personalny organu sądowego i określającą, który
z sędziów Sądu Najwyższego będzie pełnił funkcje orzecznicze w tej izbie w danej kadencji. Z perspektywy konstytucyjnej
ratio legis
prerogatywy z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, polegającej na wykluczeniu jakiegokolwiek wpływu Rady Ministrów na personalną
obsadę funkcji orzeczniczych, wyznaczenie sędziów do IOZ mieści się w tym samym obszarze aksjologicznym co powołanie sędziego.
W obu przypadkach chodzi o decyzję personalną dotyczącą tego, kto sprawuje wymiar sprawiedliwości.
182
Po drugie, warunek konieczności dla realnej wykonalności prerogatywy zasadniczej również jest spełniony. Izba Odpowiedzialności
Zawodowej może funkcjonować wyłącznie w oparciu o skład sędziów wyznaczonych przez Prezydenta RP na kadencję. Jeżeli postanowienie
Prezydenta RP nie wywoływałoby skutków prawnych z powodu braku kontrasygnaty, Izba Odpowiedzialności Zawodowej nie mogłaby
funkcjonować. Ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek mechanizmu zastępczego pozwalającego na ukształtowanie składu IOZ
w przypadku, gdyby wyznaczenie przez Prezydenta RP było bezskuteczne. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, taki stan bezpośrednio
uniemożliwiałby wykonywanie konstytucyjnych i ustawowych zadań organu władzy sądowniczej.
183
Po trzecie, spełniony jest też warunek nietworzenia nowych uprawnień Prezydenta RP. Kompetencja z art. 22a § 1 u.SN wynika
wprost z ustawy i pozostaje w obrębie tej samej dziedziny personalnej co prerogatywa zasadnicza. Jej uznanie za prerogatywę
pochodną jest wynikiem wykładni zakresu istniejącej prerogatywy.
184
8.4.
Pojęcie „powoływania sędziów” użyte w art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji należy wykładać funkcjonalnie, a nie wyłącznie formalnie.
Ograniczenie zakresu prerogatywy wyłącznie do aktów kreujących stosunek służbowy sędziego prowadziłoby do rezultatu konstytucyjnie
nieracjonalnego. Decyzja Prezydenta RP o wyznaczeniu sędziego Sądu Najwyższego do orzekania w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej
nie kreuje wprawdzie nowego stosunku służbowego ani nie nadaje wyznaczonemu statusu sędziego. Kształtuje ona jednak zakres
jego przydziału orzeczniczego i określa, w jakim segmencie wymiaru sprawiedliwości będzie on sprawował swoje funkcje przez
czas kadencji. Z perspektywy funkcji prerogatywy z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji jest to decyzja personalna tego samego
rodzaju. Dotyczy bezpośrednio obsady funkcji orzeczniczych i podlega tej samej logice wykluczenia wpływu rządu na skład osobowy
sądownictwa.
185
Wykładnia funkcjonalna pojęcia „powoływania sędziów” jest ponadto wspierana przez analizę celu, jakiemu służy kadencyjność
składu Izby Odpowiedzialności Zawodowej. Ustanowienie kadencji sędziów IOZ jest mechanizmem gwarancyjnym, zapewniającym rotację
składu izby sprawującej szczególnie wrażliwe zadania z zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej. Sens tego mechanizmu polega
na tym, że każdorazowe ukształtowanie składu izby jest decyzją Prezydenta RP wolną od wpływu bieżącej polityki rządowej. Gdyby
przyjąć, że wyznaczenie na kadencję wymaga kontrasygnaty, mechanizm gwarancyjny kadencyjności przekształcałby się w instrument
potencjalnej blokady, a jego cel ustrojowy byłby całkowicie zniweczony.
186
Tożsamość
ratio legis
wyłączenia kontrasygnaty jest w tym przypadku szczególnie wyraźna. Obie prerogatywy służą temu samemu celowi, którym jest
ochrona składu personalnego funkcji orzeczniczych przed wpływem organów władzy wykonawczej.
187
8.5.
W ocenie Trybunału, skoro Konstytucja nie przewiduje kontrasygnaty w przypadku powołania sędziego, to tym bardziej wolna
od kontrasygnaty musi być czynność wyznaczenia już powołanego sędziego SN do orzekania w określonej izbie Sądu Najwyższego.
Wyznaczenie do orzekania w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej nie nadaje statusu sędziego ani nie kreuje nowego stosunku służbowego,
lecz jedynie zmienia zakres przydziału orzeczniczego sędziego na czas kadencji. Jest to więc decyzja o mniejszej doniosłości
w zakresie personalnym i ustrojowym aniżeli powołanie sędziego, zatem nie może podlegać silniejszemu instrumentowi kontroli.
188
Przyjęcie zaskarżonej wykładni prowadziłoby do wyniku, w którym czynność o mniejszym ciężarze personalnym podlegałaby surowszemu
wymogowi formalnemu niż czynność o ciężarze większym. Odwrócenie tej relacji jest nie do pogodzenia z zasadą spójności systemu
konstytucyjnego i logiką rozumowania
a maiori ad minus
.
189
8.6.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że kwestionowana norma narusza zakaz ingerencji Rady Ministrów w sferę autonomii organizacyjnej
władzy sądowniczej, rekonstruowany z art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Uzależnienie wyznaczenia
sędziów do Izby Odpowiedzialności Zawodowej od kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów oznaczałoby przyznanie organowi władzy
wykonawczej rzeczywistego wpływu na personalny skład izby sprawującej nadzór dyscyplinarny nad całym polskim sądownictwem.
190
Izba Odpowiedzialności Zawodowej sprawuje kontrolę dyscyplinarną nad sędziami wszystkich szczebli sądownictwa, w tym nad sędziami
sprawującymi kontrolę nad działaniami samej władzy wykonawczej. Umożliwienie Prezesowi Rady Ministrów kształtowania, poprzez
mechanizm kontrasygnaty, składu organu sprawującego dyscyplinarny nadzór nad tymi sędziami stanowi formę pośredniej ingerencji
w niezawisłość sędziowską. Organ władzy wykonawczej, który sam podlega sądowej kontroli legalności swoich działań, uzyskałby
w ten sposób instrument oddziaływania na organ sprawujący dyscyplinarny nadzór nad sędziami orzekającymi w sprawach dotyczących
tejże władzy. Jest to niezgodne z zasadą odrębności i niezależności władzy sądowniczej wyrażoną w art. 173 Konstytucji.
191
Wyznaczenie sędziów do Izby Odpowiedzialności Zawodowej na kadencję ma charakter zbiorowy. Postanowienie Prezydenta RP obejmuje
jednocześnie 11 sędziów, a ich wyznaczenie kształtuje cały skład orzekający Izby. Odmowa lub bezterminowe wstrzymanie kontrasygnaty
oznaczałoby zatem nie tylko brak obsady jednego stanowiska, lecz niemożność działania wyspecjalizowanej izby SN.
192
8.7.
Kwestionowana norma narusza zasadę ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych, wywodzoną z art. 2 Konstytucji
w związku z jej preambułą. Izba Odpowiedzialności Zawodowej działa w systemie kadencyjnym. Po upływie kadencji sędziów dotychczas
wyznaczonych do izby Prezydent RP jest zobowiązany, po przedstawieniu mu wylosowanych osób, wyznaczyć kolejny skład. Jeżeli
postanowienie Prezydenta RP o wyznaczeniu sędziów na nową kadencję nie wywoływałoby skutków prawnych z powodu nieudzielenia
kontrasygnaty, Izba Odpowiedzialności Zawodowej traciłaby zdolność do orzekania w składzie właściwym dla nowej kadencji. Mechanizm
kontrasygnaty, stosowany do aktu wyznaczającego sędziów na kadencję, stwarzałby zatem systemowe ryzyko bezterminowej niemożności
funkcjonowania Izby Odpowiedzialności Zawodowej po wygaśnięciu każdej kolejnej kadencji. Prowadziłoby to do sytuacji, w której
przepis ustanawiający kadencyjność jako mechanizm zapewniający rotację i niezależność składu izby stawałby się przeciwieństwem
względem swojego przeznaczenia; zamiast gwarantować sprawność izby, umożliwiałby jej trwałe unieruchomienie.
193
8.8.
Z powyższych względów Trybunał stwierdził, że art. 22a § 1 u.SN w zakresie, w jakim wyznaczenie przez Prezydenta RP sędziów
Sądu Najwyższego do orzekania w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów,
jest niezgodny z art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z zasadą ciągłości i sprawności działania instytucji
publicznych wynikającą z preambuły w związku z art. 2 Konstytucji.
194
Kompetencja Prezydenta RP do wyznaczania sędziów do orzekania w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej stanowi prerogatywę pochodną
wpisaną w konstytucyjną logikę wykluczenia wpływu rządu na personalną obsadę funkcji orzeczniczych.
195
Spełnia ona wszystkie trzy warunki testu prerogatyw pochodnych. Pozostaje w bezpośrednim i koniecznym związku funkcjonalnym
z prerogatywą zasadniczą z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji. Uzasadnienie wyłączenia kontrasygnaty jest tożsame z
ratio legis
tej prerogatywy, a jej uznanie za prerogatywę pochodną nie kreuje nowych uprawnień Prezydenta RP. Utrzymanie zaskarżonej
normy prowadziłoby do stanu, w którym Prezes Rady Ministrów jako organ sprawujący zwierzchnictwo nad administracją rządową,
podlegającą sądowej kontroli legalności, uzyskiwałby instrument faktycznego oddziaływania na skład izby sprawującej nadzór
dyscyplinarny nad sędziami sprawującymi tę kontrolę.
196
9. Ocena zgodności z Konstytucją norm wynikających z art. 106i § 1 p.u.s.p. i art. 5 § 3 p.u.s.a.
197
9.1.
Art. 106i § 1 p.u.s.p. stanowi, że asesorów sądowych mianuje Prezydent RP na czas nieokreślony, na wniosek Krajowej Rady
Sądownictwa. Zgodnie z art. 5 § 3 p.u.s.a., Prezydent RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa powołuje asesorów sądowych do
pełnienia urzędu na stanowisku asesora sądowego.
198
Oba przywołane przepisy regulują zatem tę samą instytucję prawną, jaką jest powoływanie (pojęcie używane jednolicie w dalszej
części uzasadnienia, niezależnie od brzmienia konkretnego przepisu, albowiem instytucja ta jest związana z procedurą powoływania
sędziów) asesorów sądowych przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Pierwszy dotyczy sądownictwa powszechnego,
a drugi sądownictwa administracyjnego. W obu przypadkach przepisy nabrały w drodze utrwalonej praktyki treści normatywnej
uzależniającej skuteczność postanowień Prezydenta RP od kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów.
199
9.2.
Asesura sądowa stanowi etap pośredni pomiędzy ukończeniem aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej a powołaniem na stanowisko
sędziego. Asesor sądowy wykonuje zadania z zakresu wymiaru sprawiedliwości w sądach rejonowych w sądownictwie powszechnym
oraz w wojewódzkich sądach administracyjnych w sądownictwie administracyjnym, pełniąc funkcje zbliżone do sędziowskich, lecz
w ramach odrębnego statusu prawnego. Instytucja ta pełni podwójną funkcję. Po pierwsze, zapewnia obsadę kadrową sądów osobami
przygotowanymi merytorycznie do orzekania. Po drugie, stanowi instrument praktycznej weryfikacji predyspozycji kandydata na
sędziego i pozwala sprawdzić jego umiejętności w realnych warunkach orzeczniczych przed ostatecznym powołaniem na urząd.
200
Asesor sądowy, mimo odrębności ustrojowej względem sędziego, wykonuje czynności z zakresu wymiaru sprawiedliwości i uczestniczy
w realizacji konstytucyjnego prawa do sądu. Z tego względu mechanizmy umożliwiające organom politycznym blokowanie objęcia
przez asesora funkcji orzeczniczych muszą podlegać szczególnie restrykcyjnej ocenie konstytucyjnej.
201
Wstrzymanie mianowania asesorów wpływa bezpośrednio na zdolność sądów do sprawnego rozpoznawania spraw oraz na realizację
prawa jednostki do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
202
Tryb kreowania stosunku służbowego różni się w zależności od gałęzi sądownictwa. W sądownictwie powszechnym asesorów mianuje
Prezydent RP na czas nieokreślony, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (zob. art. 106i § 1 p.u.s.p.). Stosunek służbowy nawiązuje
się z chwilą doręczenia aktu mianowania, a asesor ma czternaście dni na objęcie stanowiska; przed przystąpieniem do obowiązków
składa ślubowanie wobec Prezydenta RP (zob. art. 106i §§ 3–5 p.u.s.p.). W sądownictwie administracyjnym Prezydent RP powołuje
asesorów na pięć lat, również na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, z wyznaczeniem miejsca służbowego w wojewódzkim sądzie
administracyjnym (zob. art. 5 §§ 3-4 p.u.s.a.). Oba tryby różnią się zatem użytą terminologią, czasem trwania stosunku służbowego
oraz typem sądu, do którego asesor jest kierowany.
203
Wymagania kwalifikacyjne również ukształtowano inaczej dla każdej z gałęzi. W sądownictwie powszechnym kandydatem może być
osoba, która ukończyła aplikację w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (dalej: KSSiP), złożyła egzamin sędziowski lub
prokuratorski oraz spełnia ogólne warunki ustawowe wynikające z art. 61 § 1 pkt 1-5 p.u.s.p., takie jak posiadanie obywatelstwa
polskiego, nieskazitelny charakter, wyższe studia prawnicze i ukończony wiek dwudziestu dziewięciu lat. Droga do asesury prowadzi
tu wyłącznie przez KSSiP. W sądownictwie administracyjnym kandydat musi mieć ukończone trzydzieści lat i legitymować się co
najmniej czteroletnim stażem jako sędzia, prokurator, adwokat, radca prawny, notariusz lub radca Prokuratorii Generalnej albo
sześcioletnim stażem w instytucjach publicznych związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjnego (art. 6a
§ 1 p.u.s.a.). Model ten opiera się zatem na doświadczeniu praktycznym, a nie na odbytej aplikacji.
204
Zakres wykonywanych zadań jest szeroki, lecz w sądownictwie powszechnym jest ustawowo ograniczony. Asesor wykonuje zadania
wymiaru sprawiedliwości w sądach rejonowych, z tym że nie może stosować tymczasowego aresztowania wobec zatrzymanego przekazanego
do dyspozycji sądu wraz z wnioskiem ani rozpoznawać zażaleń na postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub o jego umorzeniu
(zob. art. 2 § 1a p.u.s.p.). Może natomiast wykonywać zadania z zakresu ochrony prawnej obok referendarzy sądowych (zob. art.
2 § 2a p.u.s.p.). Asesor sądu administracyjnego wchodzi w skład wojewódzkiego sądu administracyjnego i wykonuje czynności
sędziowskie w tym sądzie (zob. art. 18 § 1 p.u.s.a.).
205
W zakresie gwarancji niezawisłości ustawodawca ukształtował status asesora na wzór statusu sędziego. Asesor jest niezawisły
i podlega wyłącznie Konstytucji oraz ustawom – zarówno na gruncie p.u.s.p. (zob. art. 106j § 1), jak i p.u.s.a. (zob. art.
4). Jego niezawisłość chronią nieusuwalność (stosunek służbowy wygasa wyłącznie w enumeratywnie wskazanych przypadkach, art.
106k § 1 p.u.s.p.), a także apolityczność przejawiająca się zakazem przynależności do partii, związków zawodowych i prowadzenia
działalności publicznej niedającej się pogodzić z niezależnością sądów (zob. art. 106j § 2 p.u.s.p.), immunitet formalny wykluczający
zatrzymanie i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez zgody sądu dyscyplinarnego, z wyjątkiem ujęcia na gorącym uczynku
(zob. art. 106zd p.u.s.p.) oraz wyraźny zakaz wkraczania nadzoru w sferę niezawisłości, zastrzeżony zarówno w p.u.s.p., jak
i w art. 22 § 4 p.u.s.a.
206
Prawa i obowiązki służbowe asesora są w znacznej mierze tożsame z sędziowskimi. Korzysta on z identycznego stroju urzędowego
i otrzymuje legitymację służbową (zob. art. 106za p.u.s.p.), oraz przysługuje mu płatny urlop dla poratowania zdrowia do sześciu
miesięcy (zob. art. 106z p.u.s.p.). Jest obowiązany do stałego doskonalenia zawodowego, w tym do corocznego uczestnictwa w
szkoleniach KSSiP (zob. art. 106zf p.u.s.p.). Jednocześnie nie może powoływać się na zasadę niezawisłości w celu uchylenia
się od poleceń z zakresu czynności administracyjnych ani w celu usprawnienia postępowania, choć może żądać wydania polecenia
na piśmie (zob. art. 106zc p.u.s.p.). Za wykroczenia odpowiada co do zasady wyłącznie dyscyplinarnie (zob. art. 106ze p.u.s.p.),
a do jego podstawowych obowiązków należy składanie oświadczeń majątkowych i przestrzeganie zasad etyki zawodowej.
207
Wynagrodzenie zasadnicze asesora wynosi osiemdziesiąt procent wynagrodzenia zasadniczego sędziego sądu rejonowego w stawce
pierwszej, powiększonego o składkę na ubezpieczenia społeczne (zob. art. 106y § 1 p.u.s.p.). Asesor nabywa prawo do dodatku
za długoletnią pracę, rosnącego od pięciu procent od szóstego roku pracy o jeden punkt procentowy rocznie aż do maksimum dwudziestu
procent oraz do dodatku funkcyjnego za pełnienie funkcji przewodniczącego wydziału. Zakres oceny nie może naruszać niezawisłości.
Przed upływem trzydziestu sześciu miesięcy pełnienia obowiązków sędziego asesor może złożyć wniosek o powołanie na stanowisko
sędziego sądu rejonowego (zob. art. 106xa § 1 p.u.s.p.). Po ocenie kwalifikacji, opinii kolegium sądu okręgowego i uchwale
KRS Prezydent RP dokonuje powołania. W sądownictwie administracyjnym ustawa nie przewiduje analogicznej automatycznej ścieżki
i stosuje się tryb ogólny dla kandydatów na sędziów WSA (zob. art. 29 p.u.s.a.).
208
Porównując status asesora z sędzią, można zauważyć liczne podobieństwa i kilka zasadniczych różnic. Łączy ich niezawisłość
i podległość wyłącznie Konstytucji i ustawom, nieusuwalność ze stanowiska w trakcie pełnienia urzędu, immunitet formalny,
apolityczność i zasada niepołączalności stanowisk, tożsamy strój urzędowy, odpowiedzialność dyscyplinarna według reżimu właściwego
dla sędziów, a także generalne odesłanie do przepisów sędziowskich wynikających odpowiednio z art. 106zg p.u.s.p. oraz art.
29 p.u.s.a., sprawiające, że asesor jest traktowany jak sędzia na gruncie wszystkich innych ustaw. Różni ich natomiast fundament
niezawisłości, albowiem w przypadku sędziego ma on podstawę konstytucyjną (art. 178 § 1 Konstytucji), a w przypadku asesora
jedynie ustawową (zob. art. 106j § 1 p.u.s.p. i art. 4 p.u.s.a.); inne różnice to terminowość stosunku służbowego, obniżone
do osiemdziesięciu procent wynagrodzenie (zob. art. 106y § 1 p.u.s.p.), oraz ustawowe ograniczenia zakresu orzekania (zob.
art. 2 § 1a p.u.s.p.). Sędzia korzysta ponadto z konstytucyjnie gwarantowanej i bezterminowej nieusuwalności (zob. art. 180
ust. 1 Konstytucji) oraz pełni praw w samorządzie sędziowskim, podczas gdy asesor wojewódzkiego sądu administracyjnego uczestniczy
w zgromadzeniu ogólnym bez prawa głosu (zob. art. 24 § 1a p.u.s.a.).
209
Istota instytucji wyraża się w jej instrumentalnym charakterze. Asesura jest narzędziem przygotowania kadr sędziowskich oraz
ich weryfikacji w warunkach rzeczywistej pracy orzeczniczej. Przepisy ustawowe – zwłaszcza odesłanie z art. 106zg p.u.s.p.
oraz art. 29 p.u.s.a. – dążą do maksymalnego zbliżenia statusu asesora do statusu sędziego, zachowując jednocześnie niezbędne
odrębności wynikające z tymczasowego i weryfikacyjnego charakteru tego urzędu.
210
9.3.
Z uwagi na powyższe, zasadniczym zagadnieniem w ramach podnoszonych zarzutów jest pytanie, czy mianowanie asesorów sądowych
mieści się w zakresie prerogatywy Prezydenta RP z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, obejmującej powoływanie sędziów, czy
też stanowi odrębną kategorię aktów wymagających kontrasygnaty.
211
Wnioskodawca wywodzi, że pojęcie „sędziego” użyte w art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji należy wykładać funkcjonalnie, a nie
wyłącznie formalnie. Wykładnia formalna, ograniczająca zakres prerogatywy wyłącznie do sędziów powoływanych na czas nieoznaczony,
prowadziłaby do rezultatu konstytucyjnie nieracjonalnego. Osoby wykonujące czynności jurysdykcyjne i wydające rozstrzygnięcia
w imieniu państwa byłyby powoływane z udziałem organu władzy wykonawczej, podczas gdy sędziowie powoływani definitywnie korzystaliby
z pełnej ochrony przed takim wpływem. Tymczasem
ratio legis
instytucji prerogatywy prezydenckiej w zakresie powoływania sędziów polega właśnie na wykluczeniu jakiegokolwiek wpływu rządu
na personalną obsadę funkcji orzeczniczych, bez względu na to, czy chodzi o sędziego powoływanego na czas nieoznaczony, czy
o asesora wykonującego analogiczne czynności w ograniczonym zakresie.
212
Wykładnia funkcjonalna pojęcia „sędziego” z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji jest ponadto wspierana przez analizę procedury
mianowania asesorów. Asesorzy są mianowani przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, a zatem tego samego organu,
który wnioskuje o powołanie sędziów. Procedura ta jest zatem podobna do procedury powołania sędziego, a jedyną różnicą jest
brak gwarancji nieusuwalności i ograniczony zakres właściwości orzeczniczej. Nie ma konstytucyjnego uzasadnienia dla odmiennego
traktowania aktów Prezydenta RP podejmowanych w identycznej procedurze nominacyjnej, różniących się jedynie statusem osoby
mianowanej.
213
9.4.
Niezależnie od wykładni funkcjonalnej pojęcia „sędziego” z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, kompetencja Prezydenta RP
do mianowania asesorów może być kwalifikowana jako prerogatywa pochodna wobec zasadniczej prerogatywy powoływania sędziów.
Związek funkcjonalny między obiema kompetencjami jest ścisły i wielowymiarowy.
214
Po pierwsze, mianowanie asesorów jest elementem tego samego systemu kształtowania kadry orzeczniczej, którego częścią jest
powoływanie sędziów. Asesor jest osobą przygotowującą się do objęcia urzędu sędziego – jego mianowanie stanowi etap poprzedzający
powołanie sędziowskie i jest z nim funkcjonalnie powiązane. Blokowanie mianowań asesorskich prowadzi zatem pośrednio do zmniejszenia
przyszłej puli kandydatów na sędziów, a tym samym oddziałuje na zdolność sądownictwa do zapewnienia obsady kadrowej niezbędnej
do wykonywania jego konstytucyjnych zadań.
215
Po drugie, asesorzy pełnią tę samą funkcję ustrojową co sędziowie. Sprawują wymiar sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej
Polskiej. Dopuszczenie wpływu Prezesa Rady Ministrów na obsadę funkcji orzeczniczych, choćby w odniesieniu do asesorów, narusza
tę samą zasadę konstytucyjną, której ochronie służy prerogatywa powoływania sędziów – zasadę niezależności sądownictwa od
władzy wykonawczej w sferze personalnej.
216
Po trzecie, spełniony jest warunek konieczności funkcjonalnej. Sądy powszechne i administracyjne w praktyce nie mogą sprawnie
funkcjonować bez odpowiedniej liczby asesorów. Stanowią oni niezbędny element struktury kadrowej sądownictwa. Wstrzymanie
mianowań asesorskich bezpośrednio wpływa na zdolność sądów do wykonywania ich konstytucyjnych zadań, a zatem na realną wykonalność
prerogatywy powoływania sędziów w szerszym, funkcjonalnym sensie.
217
9.5.
Argumentu dostarcza także rozumowanie
a maiori ad minus
. Skoro Konstytucja uznaje powołanie sędziego na czas nieoznaczony za prerogatywę zasadniczą, to tym bardziej powinna być
wolna od kontrasygnaty czynność mianowania asesora jako osoby wykonującej analogiczne czynności jurysdykcyjne, ale na ograniczonych
zasadach i z mniejszą gwarancją stabilności zatrudnienia. Asesor jest w sensie funkcjonalnym „sędzią na próbę”. Jego mianowanie
stanowi etap wstępny w procesie kształtowania kadry orzeczniczej, o mniejszym ciężarze konstytucyjnym niż powołanie sędziego
definitywnie. Logika konstytucyjna nakazuje zatem przyjąć, że skoro prerogatywa zasadnicza dotycząca czynności o większym
ciężarze jest wolna od kontrasygnaty, to tym bardziej wolna od niej powinna być czynność o mniejszym ciężarze, realizowana
w identycznej lub analogicznej procedurze.
218
Przyjęcie wykładni przeciwnej prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności w systemie prerogatyw prezydenckich. Prezydent RP mógłby
bez kontrasygnaty powołać sędziego na czas nieoznaczony, lecz nie mógłby bez kontrasygnaty mianować asesora wykonującego węższy
zakres czynności jurysdykcyjnych. Taka konstrukcja odwracałaby hierarchię aktów nominacyjnych, przyznając silniejszą ochronę
przed wpływem władzy wykonawczej nominacjom definitywnym, a słabszą nominacjom przygotowawczym, czego nie sposób pogodzić
z zasadą spójności i racjonalności systemu konstytucyjnego.
219
9.6
. W związku z tym Trybunał uznał, że kwestionowane normy dotyczące powoływania asesorów w sposób niezgodny z Konstytucją ingerują
w zasadę niezależności sądownictwa. Asesorzy sądowi orzekają w sądach rejonowych i wojewódzkich sądach administracyjnych,
a zatem ich mianowanie lub jego brak bezpośrednio wpływa na zdolność orzeczniczą tych sądów w skali całego kraju. Uzależnienie
tego procesu od kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów oznacza, że organ władzy wykonawczej uzyskuje pośredni, lecz realny wpływ
na personalną obsadę funkcji orzeczniczych w sądownictwie powszechnym i administracyjnym.
220
Ingerencja ta ma przy tym charakter systemowy i strukturalny. Nie chodzi bowiem o wpływ na obsadę konkretnego, indywidualnego
stanowiska, lecz o wpływ na masowy proces kadrowy, obejmujący jednocześnie dziesiątki lub setki osób. Jak pokazuje praktyka
przywołana we wniosku, cztery projekty postanowień obejmujące łącznie 171 asesorów pozostawały bez kontrasygnaty przez kilka
miesięcy do czasu złożenia wniosku. Skala tej ingerencji sprawia, że jej skutki dla zdolności orzeczniczej sądów są nieuchronnie
odczuwalne.
221
9.7.
Kwestionowane normy mają wpływ na realizację konstytucyjnego prawa do sądu, wywodzonego z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prawo
to obejmuje nie tylko formalne prawo dostępu do sądu, lecz także prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez
właściwy, niezależny i bezstronny sąd. Warunkiem realizacji tego prawa jest zapewnienie przez państwo odpowiedniej obsady
kadrowej sądów, umożliwiającej sprawne i terminowe rozpoznawanie spraw (zob. wyrok TK z 24 października 2007 r., sygn. SK
7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).
222
Wstrzymanie powołań asesorskich, nawet przez stosunkowo krótki czas, bezpośrednio wpływa na zdolność orzeczniczą sądów, powodując
wydłużenie czasu oczekiwania na rozpoznanie sprawy i tym samym naruszenie prawa jednostki do rozpoznania jej sprawy w rozsądnym
terminie. Mechanizm kontrasygnaty przy mianowaniu asesorów stwarza zatem ryzyko naruszenia praw podmiotowych stron postępowań
sądowych. Jest to konsekwencja nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji, która wymaga,
aby prawa jednostki nie były uzależnione od bieżącej koniunktury politycznej.
223
9.8.
Naruszenie zasady ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych dotyczy funkcjonowania całego sądownictwa powszechnego
i administracyjnego. Stanowi ono filar wymiaru sprawiedliwości w Polsce. To przed tymi sądami toczy się zdecydowana większość
postępowań z udziałem obywateli, przedsiębiorców i organów administracji publicznej. Zapewnienie ich sprawności kadrowej jest
zatem warunkiem realizacji konstytucyjnego prawa do sądu w wymiarze masowym, dotykającym życia codziennego milionów obywateli.
224
Mechanizm uzależniający powołanie asesorów od kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów wprowadza do tego systemu element niepewności
i arbitralności, co jest konstytucyjnie niedopuszczalne. Ustawodawca nie określa żadnych przesłanek ani terminów udzielenia
lub odmowy kontrasygnaty, a ewentualna bezczynność Prezesa Rady Ministrów nie podlega skutecznej kontroli sądowej. W rezultacie
sprawność kadrowa całego sądownictwa powszechnego i administracyjnego może być uzależniona od woli politycznej jednego organu
władzy wykonawczej, który nie ponosi żadnej bezpośredniej odpowiedzialności prawnej za skutki swojej bezczynności dla funkcjonowania
wymiaru sprawiedliwości. Jest to stan sprzeczny z konstytucyjnym nakazem zapewnienia rzetelnego, sprawnego i nieprzerwanego
działania instytucji publicznych powołanych do ochrony praw i wolności jednostki.
225
9.9.
Analizowane zarzuty dotyczą dwóch odrębnych przepisów. Zarzut dotyczący sądownictwa administracyjnego zasługuje jednak na
kilka dodatkowych uwag.
226
Asesor sądu administracyjnego posiada pewne cechy szczególne, które odróżniają go od asesora sądu powszechnego. Po pierwsze,
asesorzy sądów administracyjnych orzekają w sprawach dotyczących stosunków publicznoprawnych. Ich działalność orzecznicza
dotyczy bezpośrednio relacji między jednostką a organami władzy publicznej. Sprawują zatem szczególny rodzaj wymiaru sprawiedliwości,
który ma znaczenie dla ochrony praw i wolności jednostki w sferze publicznoprawnej. Wstrzymanie ich mianowania godzi zatem
nie tylko w sprawność sądownictwa jako takiego, lecz także bezpośrednio w zdolność jednostki do uzyskania ochrony prawnej
przed bezprawnymi działaniami administracji publicznej.
227
Po drugie, sądownictwo administracyjne funkcjonuje w strukturze dwuinstancyjnej – sprawy rozpoznawane są w pierwszej instancji
przez wojewódzkie sądy administracyjne, a w drugiej przez NSA. Asesorzy orzekają wyłącznie w wojewódzkich sądach administracyjnych,
stanowiąc istotny element kadry orzeczniczej pierwszej instancji. Z uwagi na masowość postępowań administracyjnych i rosnące
obciążenie sądów administracyjnych asesorzy są niezbędnym elementem systemu zapewniającego zdolność orzeczniczą tych sądów.
Ich niedobór prowadzi nieuchronnie do wydłużenia postępowań i naruszenia prawa jednostki do rozpoznania sprawy w rozsądnym
terminie.
228
Po trzecie, ścieżka kariery asesora sądu administracyjnego różni się od ścieżki asesora sądu powszechnego. Asesor sądu administracyjnego
jest zazwyczaj osobą, która odbyła aplikację sądowoadministracyjną lub posiada inne kwalifikacje prawnicze wymagane ustawą
i po okresie asesury może ubiegać się o mianowanie na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mianowanie
asesora jest zatem etapem w procesie kształtowania kadry sędziowskiej sądownictwa administracyjnego, analogicznym do roli
asesury w sądownictwie powszechnym, lecz dostosowanym do specyfiki tego sądownictwa.
229
Trybunał zwrócił też uwagę, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Ich zadaniem
jest ochrona jednostki przed bezprawnymi działaniami organów władzy wykonawczej. Norma uzależniająca mianowania asesorów sądów
administracyjnych od kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, który stoi na czele administracji rządowej, lecz sprawuje też nadzór
nad administracją samorządową, budzi wątpliwości co do zgodności z zasadą odrębności i niezależności władzy sądowniczej. Wymiar
sprawiedliwości, w tym jego segment sprawujący kontrolę nad władzą wykonawczą, musi być wolny od jakiegokolwiek wpływu tej
ostatniej na swój skład personalny. Uzależnienie powołania asesorów sądów administracyjnych od woli Prezesa Rady Ministrów
podważa zaufanie do bezstronności sądownictwa administracyjnego jako gwaranta praworządności działania administracji publicznej.
230
9.10.
Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny uznał, że powołanie asesorów sądowych nie może być kwalifikowane jako prerogatywa zasadnicza
z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji na podstawie bezpośredniej wykładni pojęcia „powoływania sędziów”. Niezgodność z Konstytucją
wymogu kontrasygnaty przy powołaniu asesorów powinna być wywodzona z połączenia argumentu o prerogatywie pochodnej wobec prerogatywy
zasadniczej z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, argumentu z zasady niezależności instytucjonalnej sądownictwa z art. 173
Konstytucji oraz argumentu wynikającego z zasady ciągłości i sprawności działania instytucji publicznych z art. 2 Konstytucji
w związku z jej preambułą.
231
10. Skutki wyroku.
232
Mając na względzie całość przeprowadzonej analizy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wszystkie zaskarżone przepisy – art.
13 § 3, art. 15 § 3 zdanie pierwsze w związku z art. 13 § 3, art. 15a § 3, art. 111 § 4 i art. 22a § 1 u.SN, art. 106i § 1
p.u.s.p. oraz art. 5 § 3 p.u.s.a. – w zakresie, w jakim wykonywanie przez Prezydenta RP objętych nimi kompetencji wymaga dla
swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, są niezgodne z Konstytucją w zakresach i konfiguracjach wzorców kontroli wskazanych
przy ocenie poszczególnych zarzutów.
233
Kwestionowane normy, przyznając Prezesowi Rady Ministrów instrumenty oddziaływania na sferę, z której ustrojodawca jego udział
celowo i konsekwentnie eliminuje, naruszają w sposób systemowy i strukturalny konstytucyjny ład relacji między władzą wykonawczą
a władzą sądowniczą, stwarzając ryzyko zakłóceń w organizacyjnym i personalnym funkcjonowaniu tej ostatniej.
234
Stwierdzenie niezgodności z Konstytucją zaskarżonych norm w ich kwestionowanym zakresie powoduje, że wykonywanie przez Prezydenta
RP kompetencji objętych zaskarżonymi przepisami nie jest już uzależnione od decyzji Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie kontrasygnaty.
Postanowienia Prezydenta RP wyznaczające przewodniczących zgromadzeń wyborczych, powierzające tymczasowe kierowanie Sądem
Najwyższym lub izbami, wyznaczające sędziów do orzekania w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej oraz powołujące asesorów sądowych
będą wywoływały skutki prawne bez konieczności uzyskania podpisu Prezesa Rady Ministrów, co przywróci konstytucyjnie właściwy
stan rzeczy zgodny z funkcją gwarancyjną prerogatyw prezydenckich wobec władzy sądowniczej. Jest to niezbędne do przywrócenia
stanu zgodności z Konstytucją zarówno w zakresie zasady odrębności i niezależności władzy sądowniczej, jak i zasady ciągłości
oraz sprawności działania instytucji publicznych.
235
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że niniejszy wyrok wywołuje skutki wyłącznie na przyszłość, tj. od dnia jego ogłoszenia.
Stwierdzenie niezgodności z Konstytucją zakwestionowanych norm nie podważa skuteczności prawnej czynności dokonanych na ich
podstawie przed tą datą, w tym w szczególności aktów kontrasygnaty udzielonej w tym okresie. Czynności te zachowują swoją
moc prawną i nie podlegają wzruszeniu na postawie niniejszego orzeczenia.
Zdanie odrębne
236
sędziego TK Andrzeja Zielonackiego
237
do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
238
z 25 czerwca 2026 r., sygn. akt K 2/26
239
Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym
(Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2026
r. (sygn. K 2/26) oraz do jego uzasadnienia.
240
W wyżej wskazanym wyroku Trybunał orzekł, że określone przepisy ustawowe upoważniające Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
do:
241
1) wyznaczenia sędziego Sądu Najwyższego na przewodniczącego Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego, dokonującego
wyboru kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego;
242
2) powierzenia kierowania Sądem Najwyższym wskazanemu sędziemu Sądu Najwyższego w razie zwolnienia stanowiska Pierwszego Prezesa
Sądu Najwyższego;
243
3) wyznaczenia sędziego Sądu Najwyższego na przewodniczącego zgromadzenia sędziów izby Sądu Najwyższego, dokonującego wyboru
kandydatów na stanowisko Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracą danej izby;
244
4) wyznaczenia sędziego Sądu Najwyższego na przewodniczącego zgromadzenia sędziów orzekających w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej,
dokonującego wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracą tej Izby;
245
5) powierzenia kierowania izbą Sądu Najwyższego wskazanemu sędziemu Sądu Najwyższego w razie zwolnienia stanowiska Prezesa
Sądu Najwyższego;
246
6) wyznaczenia sędziów Sądu Najwyższego do orzekania w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej;
247
7) mianowania asesorów sądowych oraz
248
8) mianowania asesorów sądowych w wojewódzkich sądach administracyjnych
249
– są niezgodne z Konstytucją w zakresie, w jakim wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów.
250
Uzasadnienie wyroku Trybunału opiera się na twierdzeniu, że przedmiotem kontroli są normy prawne wynikające z zaskarżonych
przepisów w ich literalnym brzmieniu, dodatkowo „ukształtowane w drodze utrwalonej, stałej i powszechnej praktyki konstytucyjnej
w zakresie, w jakim opisane w nich akty urzędowe Prezydenta RP wymagają dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów”.
Na dowód Trybunał wskazał, że od początku obowiązywania zaskarżonych przepisów czynności w nich unormowane zarówno Prezydent,
jak i Prezes Rady Ministrów, konsekwentnie traktowali jako wymagające kontrasygnaty oraz powołał liczne przykłady z praktyki.
251
Trybunał nie zauważył jednak tego, że akty urzędowe Prezydenta RP wymagają dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów,
bo tak stanowi sama Konstytucja, a nie przepisy ustawowe. Zaskarżone przepisy ustawowe nie normują w ogóle obowiązku kontrasygnaty,
czyli wymogu podpisania przez Prezesa Rady Ministrów. Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta przez Prezesa Rady Ministrów
została wprost unormowana w art. 144 ust. 2 Konstytucji. Wydaje się więc, że Trybunał nie odróżnił zatem przepisów ustawowych
od przepisów konstytucyjnych. Dotychczasowa (jednolita, długotrwała i utrwalona) praktyka, na którą powołuje się Trybunał,
była więc stosowaniem przepisu Konstytucji, a nie dowodem na ukształtowanie normy ustawowej.
252
Istotą niniejszej sprawy był zakres normatywny kontrolowanych przepisów – co należy po raz kolejny podkreślić – rangi ustawowej.
Przepisy te, statuujące kompetencje nominacyjne Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, są dziełem ustawodawcy zwykłego. Tym
samym wiąże je gorset konstytucyjny w zakresie obowiązku uzyskania przez głowę państwa kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów,
co wynika wprost z art. 144 ust. 2 i 3
a contrario
ustawy zasadniczej. Tymczasem Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego - mimo jasnej normy konstytucyjnej – uznał bezpodstawnie,
że możliwe jest zinterpretowanie zaskarżonych przepisów w różny sposób i kwestionuje „wariant interpretacyjny” nakazujący
kontrasygnatę.
253
Z kolei Trybunał posunął się o krok dalej, gdyż dokonał „konwersji” wniosku, uznając dopuszczalność orzekania o „zakresach
prawotwórczych” tych przepisów, mimo że tych zakresów w nich nie ma. Nie ma, gdyż – jak wskazałem to wyżej – kontrasygnata
nie wynika z ustawy, ale wynika wprost z Konstytucji.
254
Uznane za niezgodne z Konstytucją przepisy ustawowe w żadnym razie nie wyznaczają obowiązku podpisania przez Prezesa Rady
Ministrów wskazanych aktów urzędowych Prezydenta i dlatego Trybunał nie mógł orzec o ich niezgodności z Konstytucją w zakresie,
w jakim wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów. Wydając wyrok w niniejszej sprawie, Trybunał orzekł zatem
o czymś, czego w ogóle nie ma w poddanych kontroli przepisach ustawowych.
255
Wymóg uzyskania podpisu Prezesa Rady Ministrów dla ważności wskazanych aktów urzędowych Prezydenta normują – powtórzę jeszcze
raz - nie przepisy ustawowe, ale przepisy Konstytucji. Zgodnie z art. 144 ust. 2 Konstytucji „Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej
wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem”.
256
W doktrynie prawa konstytucyjnego przepis ten interpretowany jest jako zasada wymagająca, aby akty urzędowe uzyskały podpis
(kontrasygnatę) Prezesa Rady Ministrów pod rygorem nieważności. Zwraca się także uwagę, że instytucja kontrasygnaty pozwala
Sejmowi sprawować pośrednią kontrolę nad działaniami Prezydenta, ponieważ Prezes Rady Ministrów ponosi odpowiedzialność przed
Sejmem, co jest charakterystyczne dla systemu rządów parlamentarnych. Udzielenie kontrasygnaty albo odmowa jej udzielenia
może zatem skutkować pociągnięciem do odpowiedzialności przed Sejmem Prezesa Rady Ministrów. Jednocześnie w Konstytucji zostały
enumeratywnie wymienione akty urzędowe Prezydenta niewymagające kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. W konsekwencji Konstytucja
wyraźnie ustanawia, że każdy akt urzędowy Prezydenta wymaga dla swojej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów za wyjątkiem
tych, które zostały wymienione jako takie, których to nie dotyczy (zob. P. Sarnecki, uwagi do art. 144, [w:]
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz
, L. Garlicki red., t. 1, Warszawa 1999, s. 2-10; A. Frankiewicz
, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP
, Kraków 2004, s. 142-143; P. Winczorek,
Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku
, Warszawa 2008, s. 298-299; K. Kozłowski, uwagi do art. 144, [w:]
Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243
, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 708-712).
257
Treść art. 144 Konstytucji nie pozostawia wątpliwości, że zasadą jest uzyskanie kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów dla ważności
aktów urzędowych Prezydenta, a wyjątki od tej zasady zostały wyczerpująco wyliczone. Jeśli akt urzędowy Prezydenta nie jest
jednym z trzydziestu przewidzianych wyjątków, to konieczna jest kontrasygnata Prezesa Rady Ministrów. Bez niej akt urzędowy
Prezydenta jest nieważny.
258
Kontrasygnata nie jest materią ustawową, ponieważ w całości została unormowana w Konstytucji. Nie ma w tekście ustawy zasadniczej
żadnego odesłania do uregulowania tej instytucji w ustawie. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art.
8 ust. 1 Konstytucji) i jednocześnie wzorcem kontroli dla innych norm prawnych (art. 188 Konstytucji). Trybunał nie ma kompetencji
do orzekania o niezgodności norm konstytucyjnych z Konstytucją. Tymczasem w wyroku, do którego zgłaszam zdanie odrębne, Trybunał
orzekł, że unormowana w Konstytucji kontrasygnata określonych aktów urzędowych Prezydenta jest niezgodna z Konstytucją.
259
Uzasadnienie wyroku Trybunału opiera się na przyjętych we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego założeniach, że katalog
prerogatyw z art. 144 ust. 3 Konstytucji obejmuje nie tylko kompetencje wprost w nim wymienione, lecz także czynności funkcjonalnie
niezbędne do ich wykonania. Te ostatnie nazywane są w doktrynie prawa konstytucyjnego prerogatywami pochodnymi (zob. np. P.
Sarnecki,
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do przepisów
, Warszawa 2000, s. 57-59; tenże,
Kontrasygnata i brak kontrasygnaty w świetle Małej Konstytucji na przykładzie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji
, Przegląd Sejmowy nr 3/1994, s. 139; D. Dudek,
Autorytet Prezydenta a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej
, Lublin 2013, s. 262-269).
260
Zdaniem Trybunału owe prerogatywy pochodne muszą mieścić się w zakresie statusu prerogatywy zasadniczej, a zatem nie mogą
podlegać kontrasygnacie bez naruszenia sensu normatywnego art. 144 ust. 3 Konstytucji, ponieważ stanowisko przeciwne, jakoby
ustrojodawca, zwalniając z kontrasygnaty rozstrzygnięcia o zasadniczym ciężarze ustrojowym, jednocześnie zakładał, że kontrasygnacie
podlegają czynności wobec nich ściśle pomocnicze, jest nie do pogodzenia z zasadami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Ponadto
Trybunał wskazał, że argument
a maiori ad minus
potwierdza, że czynność pochodna nie może podlegać surowszym wymogom niż czynność podstawowa, której ta pierwsza jest warunkiem
koniecznym.
261
Założenia te są błędne, ponieważ burzą podstawowe zasady polskiej kultury prawnej, w myśl których:
262
po pierwsze, kompetencji organu władzy publicznej nie można domniemywać. Jeśli określona kompetencja nie jest wprost wyrażona
w przepisach prawnych, to organ władzy publicznej jej nie ma;
263
po drugie, nie wolno przełamywać jasnego rezultatu wykładni językowej przepisu przyznającego organom władzy publicznej określone
kompetencje;
264
po trzecie, nie wolno przełamywać jasnego rezultatu wykładni językowej przepisu modyfikującego przepis centralny, co wyraża
paremia
exceptiones non sunt extendendae
;
265
po czwarte, nie wolno stosować analogii, a więc również wnioskowania
a maiori ad minus
dla uzasadnienia rozszerzenia kompetencji organu władzy publicznej (zob. np. Z. Ziembiński,
Typologia naruszeń praworządności
, Państwo i Prawo nr 8/1982, s. 20-32; M. Zieliński,
Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki
, Warszawa 2017, s. 215-217; S. Wronkowska, P.F. Zwierzykowski, M. Krotoszyński,
Wprowadzenie do prawoznawstwa
, Poznań 2025, s. 207-208).
266
Również w swoim orzecznictwie Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji
organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać, a przepis kompetencyjny podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej
(zob. uchwała TK z 10 maja 1994 r., sygn. W 7/94, OTK w 1994 r., poz. 23; wyrok z 1 grudnia 1998 r., sygn. K 21/98, OTK ZU
nr 7/1998, poz. 116 i wyrok z 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, OTK ZU nr1/A/2015, poz. 186).
267
Wszystkie z wymienionych zasad wyznaczają rozumienie zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji i zasady legalizmu
wyrażonej w art. 7 Konstytucji ze względu na wspólne uzasadnienie aksjologiczne. W konsekwencji organy władzy publicznej mogą
tylko to, co jest im wyraźnie dozwolone przepisami prawa. Wbrew temu wyrokiem o sygn. K 2/26 Trybunał rozszerzył katalog prerogatyw
wymienionych w art. 144 ust. 3 Konstytucji o tzw. prerogatywy pochodne, co osłabia funkcję gwarancyjną Konstytucji.
268
Kontrolowane przez Trybunał przepisy ustawowe upoważniły Prezydenta do określonych aktów urzędowych (czynności). Na ich podstawie
można zatem odtworzyć normy kompetencyjne o mocy prawnej ustawy. Normy te mogły być poddane kontroli Trybunału. Z kolei wymóg
kontrasygnaty aktów urzędowych Prezydenta jest unormowany, jak już wskazałem, przepisami Konstytucji. Normy prawne odtworzone
z przepisów Konstytucji nie podlegają zaś kognicji Trybunału, nie mogą być przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowokonstytucyjnym.
269
Trybunał przyjął, że określone we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego akty urzędowe Prezydenta pozostają w bezpośrednim
i koniecznym związku funkcjonalnym z prerogatywami wymienionymi w art. 144 ust. 3 pkt 17, 20 i 23 Konstytucji,
ratio legis
ich wyłączenia z obowiązku kontrasygnaty pozostaje tożsame ze wskazanymi prerogatywami, a uznanie ich za prerogatywy pochodne
nie kreuje nowych uprawnień Prezydenta.
270
Pomijam w tym miejscu niejasność wywodu Trybunału w tym zakresie. W mojej ocenie, nawet jeśli przyjąć konstrukcję prerogatyw
pochodnych, to Trybunał nie uzasadnił przekonująco, że czynności Prezydenta unormowane w kontrolowanych przepisach ustawowych
pozostają w bezpośrednim, a przede wszystkim koniecznym związku funkcjonalnym z prerogatywami wymienionymi w art. 144 ust.
3 pkt 17, 20 i 23 Konstytucji, a niezgodne ze stanem faktycznym jest twierdzenie Trybunału, że przyznane kompetencje nie kreują
nowych jego uprawnień, gdyż przeciwnie – tworzą nowe kompetencje. Tylko tytułem przykładu: obiektywnie nie pozostaje w bezpośrednim
i koniecznym związku funkcjonalnym mianowanie asesora sądowego i powołanie sędziego, a więc prerogatywą wymienioną w art.
144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji. Nie każdy sędzia musi być wcześniej asesorem sądowym i nie każdy asesor sądowy zostanie sędzią.
Co jednak istotniejsze, ustawodawca mógł przyjąć inne procedury, które nie zakładałyby nawet udziału Prezydenta w mianowaniu
na stanowisko asesora sądowego, ponieważ Konstytucja nie normuje w ogóle tej kwestii. Podobnie ma się rzecz w pozostałych
siedmiu przepisach kontrolowanych przez Trybunał. Co więcej poprzednia regulacja np. wyboru Prezesów Sądu Najwyższego w ogóle
nie przewidywała uczestnictwa Prezydenta RP.
271
Akty urzędowe Prezydenta, które zwolnione są z obowiązku kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów wyliczone są enumeratywnie w
art. 144 ust. 3 Konstytucji. Przewidując jakieś inne niż wymienione w Konstytucji akty urzędowe Prezydenta, ustawodawca musiał
godzić się na wymóg kontrasygnaty, ponieważ wymóg ten jest
expressis verbis
wyrażony w ustawie zasadniczej.
272
Innymi słowy, normując określone czynności Prezydenta ustawodawca wiedział o obowiązujących przepisach Konstytucji i ustanowionym
w nich wymogu podpisania aktów urzędowych Prezydenta przez Prezesa Rady Ministrów dla ich ważności. Jak już wskazałem przepisy
ustawowe, które były kontrolowane przez Trybunał nie kreują kontrasygnaty aktów urzędowych Prezydenta, ponieważ instytucja
ta jest całościowa uregulowana w Konstytucji. Co więcej, przepisy ustawowe nie mogą zmieniać Konstytucji. Stąd ustawodawca
nie mógł wprowadzić czy modyfikować instytucji kontrasygnaty uregulowanej w Konstytucji. Z kolei Trybunał może kontrolować
normy o niższej mocy prawnej niż normy konstytucyjne, ale nie ma kompetencji do orzekania o niezgodności norm konstytucyjnych
z Konstytucją. Z tego powodu – w mojej ocenie – Trybunał nie powinien był wydawać w niniejszej sprawie wyroku, tylko umorzyć
postepowanie na zasadzie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK.
273
Gdyby przyjąć natomiast, że ustawodawca chciał rozszerzyć wyznaczony w Konstytucji katalog prerogatyw Prezydenta przez kreowanie
ustawą aktów urzędowych pochodnych, to Trybunał powinien orzec o niezgodności w całości takich regulacji z Konstytucją, ponieważ
ustawa nie może zmieniać konstytucyjnie wyznaczonego katalogu aktów urzędowych Prezydenta, które są zwolnione z obowiązku
kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, co pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku pełnego
składu z 23 marca 2006 r. o sygn. K 4/06, że „
brak jest podstaw do uznania, że uprawnienia Prezydenta wykonywane na podstawie art. 144 ust. 3 Konstytucji mogą być rozszerzane
drogą ustawową na zasadzie «dalszego ciągu» aktu zwolnionego z kontrasygnaty, czy na zasadzie kompetencji analogicznych
”. Konkluzję tę uważam za trafną, ponieważ znajduje ona uzasadnienie w konstrukcji prawnej kontrasygnaty, rozdziale kompetencji
pomiędzy organami władzy wykonawczej oraz zasadach państwa prawnego i legalizmu.
274
Z powyższych przyczyn zdecydowałem się na zgłoszenie zdania odrębnego.