28/A/2022
WYROK
z dnia 27 kwietnia 2022 r.
Sygn. akt K 12/20
*
*
Sentencja została ogłoszona dnia 5 maja 2022 r. w Dz. U. poz. 953.
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Piotr Pszczółkowski - przewodniczący
Justyn Piskorski
Julia Przyłębska
Wojciech Sych
Andrzej Zielonacki - sprawozdawca,
po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed
Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r., wniosku Rady
Miejskiej Leszna o zbadanie zgodności:
art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.) w zakresie, w jakim
„uniemożliwiają wydanie przepisów porządkowych zagrożonych karą grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie
o wykroczeniach, ze względu na okoliczność, iż kwestia ta jest uregulowana w odrębnej ustawie w przepisach niemających jednak
charakteru prawnokarnego, pomimo że wydanie przepisów porządkowych jest niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli
oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wydanie przepisów o charakterze prawnokarnym jest uzasadnione”,
z art. 16 ust. 2 oraz art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
orzeka:
Art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.)
w zakresie, w jakim dopuszcza wydawanie przepisów porządkowych tylko w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach, jest
zgodny z art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
ponadto
postanawia:
umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Uzasadnienie
I
1
1. Rada Miejska Leszna (dalej: wnioskodawca) 3 lipca 2019 r. (data nadania) wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem
o zbadanie zgodności art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze
zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.; dalej: u.s.g.) w zakresie, w jakim „uniemożliwiają wydanie przepisów porządkowych
zagrożonych karą grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach, ze względu na okoliczność,
iż kwestia ta jest uregulowana w odrębnej ustawie w przepisach niemających jednak charakteru prawnokarnego, pomimo że wydanie
przepisów porządkowych jest niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa
publicznego, a wydanie przepisów o charakterze prawnokarnym jest uzasadnione”, z art. 16 ust. 2 oraz art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji.
2
1.1. Zdaniem wnioskodawcy kompetencje prawotwórcze jednostek samorządu terytorialnego w dziedzinie szeroko pojmowanej ochrony
bezpieczeństwa i porządku publicznego polegają przede wszystkim na prawie do wydawania i ustanawiania przepisów porządkowych,
jako niezbędnych do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie gminy. Przepisy porządkowe uchwalane
przez organy jednostek samorządu terytorialnego są jednak uchylane przez organy nadzoru, gdy dane zagadnienie jest uregulowane
w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Nie ma przy tym żadnego znaczenia charakter tych innych
przepisów. Uregulowanie sprawy, której dotyczą przepisy porządkowe w odrębnych ustawach czy przepisach powszechnie obowiązujących,
jest wystarczającą przesłanką uniemożliwienia wydawania przepisów porządkowych na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g., i to także
w sytuacji, gdy dane zachowanie nie jest w ogóle obwarowane żadną sankcją, czy to o charakterze administracyjnym, czy też
wykroczeniowym.
3
W ocenie wnioskodawcy do zadań własnych gminy należą, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g., sprawy porządku publicznego i
bezpieczeństwa obywateli. Jednym z kluczowych instrumentów, umożliwiających realizację tego zadania, jest art. 40 ust. 3 i
4 u.s.g. upoważniający radę gminy do tworzenia przepisów porządkowych o charakterze prawnokarnym. Uniemożliwienie uchwalenia
tego rodzaju przepisów, gdy kwestie te są uregulowane w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących niemających
prawnokarnego charakteru, stanowi więc naruszenie swobody samorządu terytorialnego,
gdyż nie pozwala na skuteczną realizację zadań własnych dotyczących porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. W szczególności
nie jest dopuszczalne wydanie przez samorząd gminny przepisów porządkowych typizujących wykroczenia także wtedy, gdy dane
zagadnienie jest uregulowane w ustawie lub innych przepisach o charakterze powszechnie obowiązującym, które w ogóle nie przewidują
sankcji za naruszenie tych przepisów.
4
2. Rzecznik Praw Obywatelskich, w piśmie z 6 września 2020 r., poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu.
5
3. Prokurator Generalny, w piśmie z 15 grudnia 2020 r., wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania
wyroku.
6
4. W imieniu Sejmu, stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, który w piśmie z 17 grudnia 2020 r. wniósł o stwierdzenie,
że art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie, w jakim dopuszcza wydawanie przepisów porządkowych jedynie w zakresie nieuregulowanym
w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jest zgodny z art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.
II
7
Artykuł 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym
(Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) dopuszcza możliwość rozpoznania wniosku na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pisemne stanowiska wszystkich
uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia.
Trybunał uznał, że w niniejszej sprawie spełniona została powyższa przesłanka.
III
8
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
9
1. Legitymacja wnioskodawcy do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego.
10
1.1.
Niniejsze postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku Rady Miejskiej Leszna (dalej: wnioskodawca). Wnioskodawca zakwestionował
zgodność określonego zakresu art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz.
559, ze zm.; dalej: u.s.g.) z art. 16 ust. 2 oraz art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji.
11
1.2.
Zgodnie z art. 191 ust. 2 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego
może wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych jego zakresem działania.
12
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie dokonywał wykładni sformułowania „sprawy objęte zakresem działania”, przyjmując, że chodzi
tu o sprawy wchodzące w zakres działania określonego wnioskodawcy (w tym wypadku organów stanowiących jednostek samorządu
terytorialnego), rozpatrywane w związku z jego kompetencjami. Ponadto dany przepis powinien dotyczyć działalności stanowiącej
realizację konstytucyjnie lub ustawowo określonych zadań jednostki samorządu terytorialnego (por. postanowienia TK z: 22 sierpnia
2001 r., sygn. T 25/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 40; 9 października 2002 r., sygn. Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233;
18 stycznia 2005 r., sygn. Tw 34/03, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 2; 8 lipca 2008 r., sygn. K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz.
113 oraz wyrok z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56).
13
Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają zatem legitymację do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym
w sprawie kontroli zgodności z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami przepisów prawnych normujących
ich kompetencje, zadania lub warunkujących sposób wykonywania tych kompetencji i zadań.
14
1.3.
Kwestionowane przepisy mają następujące brzmienie:
15
– art. 40 ust. 3 u.s.g. „W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących
rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia
porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego”;
16
– art. 40 ust. 4 u.s.g. „Przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną
w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach”.
17
Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. „Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W
szczególności zadania własne obejmują sprawy: (…) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej
i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego”.
18
Wydawanie przepisów porządkowych przez radę gminy (miasta) jest kompetencją służącą realizacji jej zadań własnych, tj. porządku
publicznego i bezpieczeństwa obywateli wyznaczonych w art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g., i z tego względu należy do spraw objętych
zakresem działania gminy (miasta) w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Rada Miejska Leszna jest zatem podmiotem legitymowanym
do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zgodności art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. z Konstytucją.
19
2. Przedmiot i wzorce kontroli.
20
2.1.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że na wniosek (skargę konstytucyjną, pytanie prawne) składa się cała wyrażająca go treść,
natomiast w
petitum
następuje jedynie usystematyzowanie wątpliwości oraz wskazanie głównych w tym względzie wzorców kontroli. Zasada ta znajduje
zastosowanie nie tylko w odniesieniu do przedmiotu kontroli, lecz także do wzorców kontroli, wobec czego Trybunał, ustalając
wzorce kontroli, ma obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko
petitum
pisma rozpoczynającego postępowanie, lecz także treści normatywne, które podmiot inicjujący postępowanie wiąże z tymi przepisami.
21
Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym
(Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) uzasadnienie wniosku skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego powinno zawierać
przywołanie treści kwestionowanego wnioskiem przepisu wraz z jego wykładnią, przywołanie treści wzorców kontroli wraz z ich
wykładnią, określenie problemu konstytucyjnego i zarzutu niekonstytucyjności oraz wskazanie argumentów lub dowodów na poparcie
tego zarzutu. Wynikający z przywołanego przepisu obowiązek właściwego uzasadnienia przez wnioskodawcę zarzutu niezgodności
z Konstytucją kwestionowanych przepisów wyznacza rozkład ciężaru dowodu w procedurze kontroli norm przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Dopóki podmiot inicjujący kontrolę nie powoła konkretnych i przekonujących argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty
Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowane przepisy za zgodne z Konstytucją.
22
Trybunał podczas orzekania jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku, pytaniu prawnym albo skardze konstytucyjnej
(art. 67 ust. 1 u.o.t.p.TK). Zakres zaskarżenia obejmuje wskazanie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części (określenie
przedmiotu kontroli) oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (wskazanie
wzorca kontroli) – (art. 67 ust. 2 u.o.t.p.TK). W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny nie może ani samodzielnie określić przedmiotu
kontroli, ani zastąpić podmiotu inicjującego kontrolę w obowiązku uzasadnienia postawionego zarzutu niezgodności z Konstytucją,
ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego. Dotyczy to także sytuacji, w której wnioskodawca
ogranicza się do wskazania i zacytowania treści przepisu Konstytucji, nie precyzując jednakże argumentów na potwierdzenie
postawionych we wniosku zarzutów.
23
Ustalając warunki właściwego wywiązania się przez podmiot inicjujący kontrolę konstytucyjności prawa z wymogu uzasadnienia
postawionego zarzutu niekonstytucyjności, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że nie czyni zadość rozważanej powinności
samo wskazanie przepisu stanowiącego przedmiot kontroli i przepisu będącego wzorcem tej kontroli (nawet wraz z podaniem sposobu
rozumienia obu wymienionych przepisów), bez przedstawienia chociażby jednego argumentu wskazującego na niezgodność tych regulacji
prawnych. Co więcej, nie realizują rozpatrywanego wymagania również uwagi nazbyt ogólne, niejasne czy też czynione jedynie
na marginesie innych rozważań (zob. wyroki TK z: 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 61; 31 lipca 2015
r., sygn. K 41/12, OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 102; 4 listopada 2015 r., sygn. K 1/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 163; 13 grudnia
2017 r., sygn. SK 48/15, OTK ZU A/2018, poz. 2 oraz postanowienia z: 13 stycznia 2015 r., sygn. K 44/13, OTK ZU nr 1/A/2015,
poz. 4; 12 maja 2015 r., sygn. K 7/14, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 67; 15 lipca 2015 r., sygn. SK 69/13, OTK ZU nr 7/A/2015,
poz. 110; 4 listopada 2015 r., sygn. K 9/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 170; 4 listopada 2015 r., sygn. P 45/13, OTK ZU nr
10/A/2015, poz. 171; 4 listopada 2015 r., sygn. P 102/15, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 172; 26 kwietnia 2016 r., sygn. K 4/15,
OTK ZU A/2016, poz. 19; 1 marca 2017 r., sygn. K 13/14, OTK ZU A/2017, poz. 10).
24
Niedochowanie wymogów formalnych wniosku, określonych w art. 47 ust. 2 u.o.t.p.TK, pociąga za sobą umorzenie postępowania
ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK (zob. np. postanowienia TK z:
21 stycznia 2015 r., sygn. K 13/13, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 8 oraz z 13 stycznia 2015 r., sygn. K 44/13).
25
2.2.
Wnioskodawca zakwestionował zgodność art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. w zakresie, w jakim „uniemożliwiają wydanie przepisów porządkowych
zagrożonych karą grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach, ze względu na okoliczność,
iż kwestia ta jest uregulowana w odrębnej ustawie w przepisach niemających jednak charakteru prawnokarnego, pomimo że wydanie
przepisów porządkowych jest niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa
publicznego, a wydanie przepisów o charakterze prawnokarnym jest uzasadnione”, z art. 16 ust. 2 oraz art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji.
26
Przedmiotem zaskarżenia jest zatem jedna z przesłanek warunkujących wydanie przepisów porządkowych, tj. brak regulacji w ustawie
spraw mających stanowić przedmiot regulacji przepisów porządkowych. Wnioskodawca tak wyraźnie wskazał przedmiot zaskarżenia
w
petitum
wniosku, choć wyraził to w inny sposób, i do tej kwestii ograniczył swoją argumentację. Warunek braku regulacji w ustawie
spraw mających stanowić przedmiot regulacji przepisów porządkowych w sposób jednoznaczny jest wyrażony w art. 40 ust. 3 u.s.g.,
natomiast nie stanowi przedmiotu regulacji art. 40 ust. 4 u.s.g. Poza tym uzasadnienie wniosku także nie wskazuje, aby zarzuty
niezgodności z Konstytucją odnosiły się do art. 40 ust. 4 u.s.g.
27
Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w sprawie kontroli zgodności art. 40 ust. 4 u.s.g. ze
wskazanymi przez wnioskodawcę przepisami Konstytucji ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, na podstawie art. 59
ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK.
28
2.3.
Jako wzorce kontroli wnioskodawca wskazał art. 16 ust. 2 oraz art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji.
29
W myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą
mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Konstytucja wskazuje zatem
na zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która została im przyznana przez prawo i która również jest prawnie
chroniona.
30
W art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji ustrojodawca dokonał podziału zadań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego
na zadania własne i zlecone. Artykuł 166 ust. 1 Konstytucji wyraża regułę, zgodnie z którą zadania publiczne służące zaspokajaniu
potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne, a więc takie, które
– jak stanowi art. 16 ust. 2 Konstytucji – jednostki samorządu terytorialnego wykonują we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność,
czyli w sposób samodzielny i kreatywny.
31
Z kolei art. 166 ust. 2 Konstytucji przewiduje, że – jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa – ustawa może zlecić
jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych (niż własne) zadań publicznych. Zadania zlecone skierowane są na zaspokajanie
potrzeb zarówno wspólnoty lokalnej, jak i całego społeczeństwa. Również w tym wypadku podstawowym kryterium formalnym jest
określenie trybu przekazania i sposobu wykonywania zadania publicznego w ustawie (zob. wyroki TK z: 13 stycznia 1998 r., sygn.
K 5/97, OTK ZU nr 1/1998, poz. 3; 26 czerwca 2001 r., sygn. U 6/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 122 i 20 listopada 2019 r., sygn.
K 4/17, OTK ZU A/2019, poz. 67).
32
Wnioskodawca wymienił art. 166 ust. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli w
petitum
wniosku i przytoczył jego brzmienie w uzasadnieniu. Nie przedstawił jednak żadnej argumentacji wskazującej na niezgodność
kwestionowanej regulacji z tym przepisem Konstytucji. Zarzut sformułowany przez wnioskodawcę odnosi się wyłącznie do sfery
realizacji przez samorząd gminny zadań własnych, nie zaś zadań zleconych, które stanowią przedmiot regulacji art. 166 ust.
2 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy w następstwie ograniczeń stanowienia przepisów porządkowych organy gminy zostały pozbawione
skutecznych instrumentów realizacji zadań z zakresu zapewnienia ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, będących zadaniami
własnymi gminy. Sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli należą wszak do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1
pkt 14 u.s.g.). Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK., postanowił umorzyć postępowanie
w sprawie kontroli zgodności art. 40 ust. 3 u.s.g. z art. 166 ust. 2 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
33
Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest art. 40 ust. 3 u.s.g.
w zakresie, w jakim dopuszcza wydawanie przepisów porządkowych tylko w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach, z art.
16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji.
34
3. Zagadnienie zgodności kwestionowanej regulacji z art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji.
35
3.1. Treść zarzutów.
36
Wnioskodawca wskazał, że skoro do zadań własnych gminy należą sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, to rada
gminy powinna mieć możliwość stanowienia przepisów porządkowych o charakterze prawnokarnym. Brak możliwości uchwalenia tego
rodzaju przepisów, gdy kwestie te są uregulowane w ustawach, które nie przewidują sankcji karnej za ich naruszenie, jest niezgodne
z zasadą swobody jednostki samorządu terytorialnego,
ponieważ nie pozwala na skuteczną realizację zadań własnych dotyczących porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli.
37
3.2. Wzorce kontroli w niniejszym postępowaniu: art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji.
38
3.2.1. Konstytucyjna zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest wyrażona w art. 16 ust. 2 Konstytucji,
który stanowi, że „Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej”
(art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji), a „Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd
wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”
(art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji). Gwarancją zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest art. 165
ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym „Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej”.
39
Ustrojodawca przesądził zatem, że samorząd terytorialny jest usytuowany w obrębie władzy publicznej. W doktrynie prawa konstytucyjnego
wyraźnie akcentuje się w związku z tym, że „Wspólnoty samorządu terytorialnego mają (…) charakter podmiotów władczych, ich
działalność powinna polegać na dysponowaniu elementami tego władztwa (por. np. art. 94, art. 168 konstytucji), podejmowane
przez nich rozstrzygnięcia mogą mieć charakter wiążący, mogą podlegać przymusowej egzekucji, a odmowa ich realizacji może
się spotkać także z sankcjami osobistymi” (P. Sarnecki, uwagi do art. 16, [w:]
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz
, red. L. Garlicki, M. Zubik, t. 1, Warszawa 2016, s. 475). Konstytucyjna zasada decentralizacji władzy publicznej sprawia,
że jednostki samorządu terytorialnego „stają się (…) integralnym elementem struktury władzy publicznej w państwie (…). (…)
Pozostający w ich dyspozycji zakres władztwa publicznego nie jest więc ich «własną» władzą, lecz przejawem «zdecentralizowanej»
wprawdzie, ale jednak zintegrowanej władzy państwowej, władzy jednego państwa polskiego” (P. Sarnecki,
ibidem
, s. 476).
40
W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma ugruntowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pogląd, że z zasady samodzielności
jednostek samorządu terytorialnego wynika w szczególności, że:
41
1) jednostki samorządu terytorialnego mają określony zakres zadań własnych związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców
oraz zadań zleconych określonych przez ustawy;
42
2) jednostki samorządu terytorialnego samodzielnie realizują swoje zadania, wyrażając wolę mieszkańców;
43
3) ingerencja organów władzy wykonawczej w realizację tych zadań powinna zostać ograniczona do procedur nadzorczych opartych
na kryterium legalności; jest ona dopuszczalna tylko w wypadkach określonych w ustawach;
44
4) ingerencja prawodawcza w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wymaga zachowania formy ustawowej oraz
poszanowania zasady zupełności regulacji ustawowych;
45
5) wszelka ingerencja w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego musi być zgodna z zasadą proporcjonalności;
46
6) prawa i interesy jednostek samorządu terytorialnego podlegają ochronie sądowej (zob. wyrok TK z 12 marca 2007 r., sygn.
K 54/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 25).
47
Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie ma charakteru absolutnego, a ingerencja prawodawcy w samodzielność
jednostek samorządu terytorialnego jest dopuszczalna po spełnieniu warunków określonych w Konstytucji (zob. wyrok TK z 9 kwietnia
2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17).
48
Norma wyprowadzona z wyrażonej w art. 15 Konstytucji zasady decentralizacji i z wyrażonej w art. 16 ust. 2 Konstytucji zasady
samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady pomocniczości w związku z art. 2 Konstytucji zakazuje takiej
ingerencji ustawodawcy, która skutkowałaby niedopuszczalnym pozbawieniem jednostek samorządu terytorialnego zadań lub kompetencji
bądź środków finansowych służących do realizacji tychże zadań. Ustawodawca nie może nadmiernie ingerować w sferę samodzielności
jednostek samorządu terytorialnego, pozbawiając je zarówno zadań, które ze względu na zasadę decentralizacji samorząd winien
wykonywać, jak i środków finansowych przeznaczonych na realizację tychże zadań. Zakaz nadmiernej ingerencji ustawodawcy nie
może być rozumiany w ten sposób, że zawiera się w nim rygorystyczny test proporcjonalności, wymagający łącznego spełnienia
wszystkich trzech zasad składowych, tj. zasady przydatności, zasady konieczności i zasady proporcjonalności
sensu stricto
. W tym wypadku wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada proporcjonalności sprowadza się jedynie do ogólnie rozumianego zakazu
nadmiernej ingerencji w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Łącząc ją z wymogiem urzeczywistnienia przez
państwo zasady decentralizacji oraz wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą pomocniczości, należy wskazać na konieczność ustalenia
proporcji między zadaniami wykonywanymi przez samorząd a zadaniami wykonywanymi przez państwo i w konsekwencji środkami finansowymi,
którymi dysponuje państwo, i środkami, którymi dysponuje samorząd. Z Konstytucji wynika adresowany do ustawodawcy nakaz podzielenia
dochodów publicznych między państwo a jednostki samorządu terytorialnego w odpowiedniej proporcji do przydzielonych im zadań
(zob. wyrok z 31 stycznia 2013 r., sygn. K 14/11, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 7).
49
3.2.2. Z kolei zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji „Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej
są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne”. Interpretując ten przepis, Trybunał Konstytucyjny
zwracał uwagę, że zadania własne:
50
1) służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty lokalnej;
51
2) ich finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny, tzn. organy samorządu muszą mieć zagwarantowane prawo decydowania
o zakresie i sposobie realizacji zadania ustawowo zdefiniowanego lub co najmniej o sposobie jego realizacji i finansowaniu;
52
3) zostały określone przez prawodawcę w ustawie jako zadania własne gminy (zob. wyroki TK z 28 czerwca 2001 r., sygn. U 8/00,
OTK ZU nr 5/2001, poz. 123 i 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 125).
53
3.3. Ocena zgodności kwestionowanej regulacji z art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji.
54
3.3.1. Jak już wyżej wskazał Trybunał Konstytucyjny, wydawanie przepisów porządkowych przez radę gminy jest kompetencją służącą
realizacji jej zadań własnych dotyczących porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli (art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.). Jednocześnie
przepisy porządkowe wydawane przez właściwe organy gminy służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty lokalnej. Celem gminy w tym
kontekście nie jest prowadzenie działalności gospodarczej, ale ochrona życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienie porządku,
spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Wydawanie przepisów porządkowych zostało ukształtowane jako kompetencja właściwych organów
gminy wyraźnie w ustawie. Zadania własne w sprawach porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli gmina wykonuje w imieniu
własnym i na własną odpowiedzialność – tak jak tego wymaga art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji.
55
Zakwalifikowanie spraw porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli w gminach jako zadania własnego w rozumieniu art. 166
ust. 1 Konstytucji nie oznacza nieograniczonej autonomii jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określania zasad, form
i finansowania realizacji tych zadań. Gmina powinna co prawda mieć rozległe kompetencje w dziedzinach porządku publicznego
i bezpieczeństwa obywateli na swoim obszarze działania, ale art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji, stanowiący o wykonywaniu
zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wskazuje wyraźnie na ramy ustawowe, w których może działać
jednostka samorządu terytorialnego.
56
Kwestionowany przez wnioskodawcę art. 40 ust. 3 u.s.g. przyznaje radzie gminy kompetencję do wydawania przepisów porządkowych.
Zgodnie z Konstytucją organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej mogą stanowić akty prawa
miejscowego, które są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania tych organów
(art. 94 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji). Akty prawa miejscowego są wydawane na podstawie i w granicach upoważnień
zawartych w ustawie (art. 94 zdanie pierwsze Konstytucji), a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa
(art. 94 zdanie drugie Konstytucji). Ustrojodawca przewidział również, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi
z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji). Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego
są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie (art. 171 ust. 2 Konstytucji). Kontrola zgodności uchwał organów samorządu terytorialnego
i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej z ustawami powierzona została Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu
oraz innym sądom administracyjnym (art. 184 zdanie drugie Konstytucji). Ustrojodawca wyznaczył zatem miejsce aktów prawa miejscowego
w systemie prawa oraz ich cechy konstytutywne.
57
3.3.2. Przepisy porządkowe ustawodawca zakwalifikował jako akty prawa miejscowego. Świadczy o tym tytuł rozdziału 4 u.s.g.
„Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę”, w którym znajduje się zakwestionowany przez wnioskodawcę przepis, oraz
krąg adresatów norm prawnych wyrażonych w przepisach porządkowych – potencjalnie każdy podmiot prawa przebywający na obszarze
określonej gminy. W konsekwencji przepisy porządkowe muszą być zgodne z konstytucyjną charakterystyką aktów prawa miejscowego,
a wskazane przepisy konstytucyjne odnoszące się do aktów prawa miejscowego muszą być brane pod uwagę przy interpretacji powołanych
przez wnioskodawcę jako wzorce kontroli w niniejszej sprawie art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji, chociaż wnioskodawca
nie powołał ich ani jako wzorców kontroli, ani też w uzasadnieniu wniosku. W szczególności, z uwagi na zarzut sformułowany
przez wnioskodawcę, znaczenie ma relacja między ustawą a aktem prawa miejscowego.
58
Akty prawa miejscowego mogą być wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. To ustawodawca decyduje o przyznaniu
kompetencji prawodawczej do stanowienia aktów prawa miejscowego. Ustawodawca decyduje również o zakresie spraw powierzonych
do uregulowania aktami prawa miejscowego. Organ upoważniony do wydawania aktów prawa miejscowego nie może unormować spraw
wychodzących poza granice upoważnienia ustawowego. Z zastrzeżeniem dwóch wyjątków (art. 168 i art. 169 ust. 4 Konstytucji),
ustrojodawca nie wskazał materii, które stanowią przedmiot regulacji w aktach prawa miejscowego, co świadczy o szerokiej swobodzie
ustawodawcy kształtowania zakresu spraw normowanych przez akty prawa miejscowego. Relacje kompetencyjne i treściowe między
ustawą a aktem prawa miejscowego powodują, że akty te są związane. Akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, są
wydawane na podstawie ustawy, ale ustrojodawca nie charakteryzuje ich jako akty wydawane w celu wykonania ustawy, lecz jako
akty wydawane „w granicach upoważnień zawartych w ustawie”.
59
Akty prawa miejscowego muszą być zgodne z ustawami, co wynika wprost z art. 184 zdanie drugie Konstytucji, który stanowi,
że kontrola sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z
ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
60
Relacja między ustawą a aktem prawa miejscowego jest ponadto determinowana konstytucyjną zasadą wyłączności ustawy. W wyroku
z 9 listopada 1999 r. (sygn. K 28/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 156), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „Nowa konstytucja
odeszła też od dotychczasowego pojmowania zasady wyłączności ustawy, rozumianej jako obowiązek zachowania ustawowej formy
normowania określonych zagadnień. Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady
demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji) prowadzą do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie
obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy
jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1. W tym sensie wyłączność ustawy nabrała zupełnego charakteru,
bo nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym),
bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii. Nie ma więc obecnie potrzeby stawiania pytania, czy dana materia musi
być regulowana ustawowo (bo jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa), natomiast pojawia
się pytanie, jaka ma być szczegółowość (głębokość) regulacji ustawowej, a jakie materie wykonawcze można pozostawić rozporządzeniu.
Odpowiedź na to pytanie zależy od normowanej materii – w niektórych dziedzinach (np. prawo karne, czy – mówiąc szerzej – regulacje
represyjne) zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy, nakazująca normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów
definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych (…). W innych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać
więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, nigdy jednak nie może to prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego,
tzn. do «pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których
w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek»” (zob. także wyroki TK z: 26 czerwca 2001 r., sygn.
U 6/00 i 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3).
61
Konstytucyjna koncepcja samorządu terytorialnego jako samodzielnego podmiotu wykonującego istotną część zadań publicznych
w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji), wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego
możliwie dużej swobody (samodzielności) kształtowania prawa miejscowego, co przekłada się na konstrukcję upoważniania ustawowego
do ich stanowienia. Organy samorządu terytorialnego mają szerszy zakres swobody stanowienia prawa niż organy wydające rozporządzenia.
Decyduje o tym nie tylko inne unormowanie podstawy prawnej aktu prawa miejscowego, ale także konstytucyjna regulacja samorządu
terytorialnego jako uczestnika w sprawowaniu władzy publicznej, któremu przysługuje w ramach ustaw istotna część zadań publicznych
wykonywana w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Pozycję ustrojową samorządu terytorialnego
wzmacnia również wykonywanie zadań publicznych niezastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych
(art. 163 Konstytucji) oraz traktowanie zadań służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej jako zadań własnych (art.
166 ust. 1 Konstytucji).
62
Na temat konstrukcji upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził,
że „akty normatywne samorządu terytorialnego nie mogą regulować spraw o istotnym znaczeniu z punktu widzenia konstytucyjnych
wolności i praw, jakkolwiek ich zakres przedmiotowy może być szerszy niż zakres rozporządzeń. Upoważnienie ustawowe musi jednak
w sposób precyzyjny określać zakres spraw przekazanych do unormowania, przy czym podobnie jak w przypadku rozporządzeń, powinny
to być materie tożsame z tymi uregulowanymi w ustawie udzielającej upoważnienia do ustanowienia danego aktu. Każde upoważnienie
ustawowe powinno dotyczyć ściśle określonej, jednorodnej sfery życia społecznego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjna
zasada wyłączności ustawy nie wyklucza jednak powierzenia przez ustawę organom stanowiącym samorządu terytorialnego ogólnej
kompetencji do stanowienia regulacji prawnych mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia,
a także dla spokoju publicznego, pod warunkiem, że regulacje te są zgodne z zasadą proporcjonalności i nie jest możliwe skuteczne
przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych” (wyrok TK z 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02,
OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 62; zob. także wyroki TK z: 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 i 28 lipca
2009 r., sygn. P 65/07, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 114).
63
Określenie zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego ustrojodawca powierzył ustawodawcy (art. 94 zdanie drugie Konstytucji).
Zakwestionowany przepis u.s.g. wyznacza przesłanki, których spełnienie warunkuje wydanie przepisów porządkowych przez radę
gminy. Zaliczają się do nich:
64
1) brak unormowania w ustawie lub innych przepisach powszechnie obowiązujących spraw mających stanowić przedmiot regulacji
przepisów porządkowych;
65
2) wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego;
66
3) niezbędność wydawania przepisów porządkowych dla ochrony wymienionych dóbr. Przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie.
67
Interpretacja przesłanek wydawania przepisów porządkowych powinna być ścisła. Celem ustanowienia tych przesłanek jest zabezpieczanie
przed nadmiernym korzystaniem z możliwości stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Wynika to z reglamentacyjnego
charakteru tych przepisów, w tym przewidzianej możliwości ustanawiania za ich naruszenie kary grzywny (zob. wyrok NSA z 21
czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 417/06, CBOSA). Przepisy porządkowe wydawane na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. muszą wprost
i wyłącznie wskazywać na realizację celów określonych przez ustawodawcę w zawartym w tym przepisie generalnym upoważnieniu
(zob. wyrok NSA z 11 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 68/06, CBOSA).
68
W przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, przepisy porządkowe są wydawane nie w celu konkretyzacji
regulacji ustawowej, ale w celu unormowania pewnej sfery stosunków społecznych, którą nie zajął się ustawodawca, a której
granice wyznacza jedynie cel regulacji (działania służące ochronie życia lub zdrowia obywateli, zapewnienia porządku, spokoju
i bezpieczeństwa publicznego, itd.). Przepisy porządkowe stanowią środek służący przeciwdziałaniu nagle pojawiającym się zagrożeniom
dóbr prawnie chronionych. Chodzi o unormowanie sytuacji lokalnych o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których
brak jest regulacji przepisami ogólnopaństwowymi i które wymagają pilnej interwencji, przy czym nie jest możliwa skuteczna
ochrona tych dóbr na gruncie istniejących unormowań ustawowych lub innych przepisów powszechnie obowiązujących.
69
Na tle pozostałych kategorii aktów normatywnych wydawanych przez gminę (przepisów wykonawczych do ustaw i przepisów organizacyjnych)
przepisy porządkowe wyróżniają się dwoma zasadniczymi cechami. Po pierwsze, ustawodawca nie wyznacza spraw, które mogą być
regulowane przez przepisy porządkowe, ograniczając się do wskazania, że celem ich wprowadzenia jest ochrona wymienionych enumeratywnie
dóbr (życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, itd.). Jest to sytuacja szczególna
na tle innych przypadków stanowienia aktów prawa miejscowego. Każdorazowo bowiem, z wyjątkiem właśnie przepisów porządkowych,
ustawodawca wyznacza, w sposób bardziej bądź mniej skonkretyzowany, zakres spraw przekazanych do regulacji w akcie prawa miejscowego.
Po drugie, istotą przepisów porządkowych jest wprowadzenie określonych nakazów bądź zakazów, właśnie ze względu na konieczność
ochrony wymienionych dóbr (życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, itd.). Stąd możliwość
wprowadzenia kary grzywny jako sankcji w razie nieprzestrzegania zakazów czy nakazów ustanowionych w przepisach porządkowych
(art. 40 ust. 4 u.s.g.).
70
Ocena zarzutu podniesionego przez wnioskodawcę doprowadziła do następujących konkluzji:
71
Brzmienie art. 94 Konstytucji stanowi podstawę do uznania, że ustrojodowca wprowadził zasadę nadrzędności (prymatu) ustawy
w stosunku do aktów prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze
ich działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca jest zatem upoważniony do określenia
spraw mających stanowić przedmiot regulacji w akcie prawa miejscowego. Co do zasady następuje to przez wskazanie spraw przekazanych
do uregulowania. Konstytucja nie stoi jednak na przeszkodzie, by ustawodawca powierzył organom samorządu terytorialnego ogólną
kompetencję do stanowienia regulacji prawnych mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom życia, zdrowia lub mienia, a także
spokoju publicznego na obszarze ich działania, pod warunkiem, że regulacje te są zgodne z zasadą proporcjonalności i nie jest
możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych. Taka konstrukcja została
przyjęta w odniesieniu do przepisów porządkowych, gdzie kompetencja prawodawcza rady gminy obejmuje sprawy, które nie stanowią
przedmiotu regulacji w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących.
72
Wskazanie w art. 40 ust. 3 u.s.g., że warunkiem wydawania przepisów porządkowych jest brak uregulowania danej materii w ustawach,
jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego
mieści się zatem w wyznaczonej przez art. 94 Konstytucji kompetencji ustawodawcy do określenia podstawy stanowienia aktów
prawa miejscowego. Artykuł 94 zdanie drugie Konstytucji jednoznacznie przesądza, że w zakresie kompetencji ustawodawcy mieści
się określenie zasad wydawania aktów prawa miejscowego. Realizacją tej kompetencji jest w szczególności wyznaczenie przez
ustawodawcę przesłanek, które warunkują wydawanie aktów prawa miejscowego.
73
Artykuł 94 Konstytucji wprost ogranicza samodzielność samorządu terytorialnego w sferze stanowienia aktów prawa miejscowego,
podporządkowując te akty ustawie. Wydawanie aktów prawa miejscowego wymaga zawarcia odpowiedniego upoważnienia w ustawie.
Upoważnienie to ma przy tym nie tylko określać granice kompetencji prawodawczej organu samorządu terytorialnego (a więc wskazywać
zakres materii przekazanej do unormowania), ale w ustawie określeniu podlegają także zasady wydawania aktów prawa miejscowego.
Nie można zatem uznać, aby określenie przez ustawodawcę przesłanek wydawania przepisów porządkowych stanowiło niedopuszczalną
ingerencję w sferę samodzielności samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy tego rodzaju ograniczenie w stosunku do wymienionej
kategorii aktów zostało przewidziane wyraźnie przez art. 94 Konstytucji.
74
Przedstawiona argumentacja znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 26
maja 2015 r. (sygn. Kp 2/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 65), wydanym w pełnym składzie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że
„Wszystkie akty prawa miejscowego, podobnie jak przepisy wykonawcze stanowione przez terenowe organy administracji rządowej,
powinny legitymować się szczególnym upoważnieniem wynikającym z przepisów prawa materialnego. Akty prawa miejscowego są wydawane
przez organy j.s.t. [jednostek samorządu terytorialnego] na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art.
94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii w sposób wykraczający poza ustawę. Ustawy szczegółowe wyznaczają
przedmiot regulacji, jej zakres i warunki stanowienia, zgodnie z zasadami konstytucyjnymi obowiązującymi w zakresie danej
materii. Przewidziane «luzy regulacyjne» są każdorazowo określane w ustawach szczególnych upoważniających do podjęcia regulacji
w postaci aktu prawa miejscowego. Jako przepisy wykonawcze, akty prawa miejscowego mogą jedynie wykonywać ustawę, ewentualnie
ją uzupełniać. W przeciwieństwie do aktów wykonawczych, «samoistne» akty prawa miejscowego j.s.t. w postaci przepisów porządkowych
i ustrojowo-organizacyjnych mogą być wydawane na podstawie klauzuli generalnej zawartej w ustawie samorządowej, ale wciąż
na podstawie ustawy”.
75
Ustawodawca jest zatem nie tylko legitymowany, ale wręcz zobowiązany do zakreślenia spraw, które zostaną przekazane do uregulowania
w aktach prawa miejscowego. Ustawa może jednak upoważniać organy samorządu terytorialnego do stanowienia regulacji prawnych
mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom życia, zdrowia lub mienia, a także spokoju publicznego, pod warunkiem, że regulacje
te są zgodne z zasadą proporcjonalności i nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących
unormowań ustawowych. Taki sposób upoważnienia do wydawania przepisów porządkowych jest zgodny z art. 94 Konstytucji, w którym
nie ma wskazania – tak jak w odniesieniu do rozporządzeń – jakie elementy musi zawierać upoważnienie. Akty prawa miejscowego
nie są też określone w Konstytucji jako akty wykonawcze do ustawy, chociaż taką rolę mogą spełniać.
76
Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kwestionowana regulacja jest zgodna z
art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji.
77
3.3.3. Kontrolując zgodność art. 40 ust. 3 u.s.g. z art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny miał
świadomość, że w niniejszej sprawie wątpliwości konstytucyjnoprawne powstały w związku z dopuszczalnością ustanowienia przez
wnioskodawcę przepisów porządkowych zakazujących udzielania innej osobie środków zastępczych służących do odurzania człowieka,
tzw. dopalaczy (zob. uchwała Nr XI/131/2015 Rady Miejskiej Leszna z dnia 10 września 2015 r. w sprawie wprowadzenia zakazu
udzielania innej osobie środków zastępczych służących do odurzania człowieka, sugerujących jednocześnie inne ich właściwe
przeznaczenie, Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 5488; dalej: uchwała Rady Miejskiej Leszna).
78
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr KN-1.4131.1.335.2015.2 z dnia 15 października 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 5925) Wojewoda
Wielkopolski orzekł o nieważności tej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. Jak wskazał Wojewoda Wielkopolski, jedną
z przesłanek wydawania przepisów porządkowych jest stan, w którym sprawa mająca zostać objęta projektowanymi przepisami porządkowymi
nie została dotychczas uregulowana w odrębnych ustawach lub w innych przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Warunek
ten nie został spełniony, gdyż przedmiotowa materia została uregulowana w ustawie w ten m.in. sposób, że ten, kto wytwarza
lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od
20 000 zł do 1 000 000 zł (zob. art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, Dz. U. z 2020 r. poz.
2050, ze zm.; dalej: u.p.n. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii
oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz. U. Nr 213, poz. 1396). W chwili ustanowienia uchwały Rady Miejskiej Leszna
obowiązywał zatem przepis ustawowy, który przewidywał sankcję administracyjną za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu na
terytorium Polski „dopalaczy”.
79
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca również później podejmował działania mające na celu zapobiegać negatywnym
zjawiskom związanym z dopalaczami. Ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy
o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. poz. 1490) ustawodawca wprowadził następujące rozwiązania: Po pierwsze, zmieniono
pojęcie nowej substancji psychoaktywnej i środka zastępczego (odpowiednio art. 4 pkt 11a i art. 4 pkt 27 u.p.n.). Pozwoliło
to na objęcie zdecydowanej większości występujących na rynku dopalaczy pojęciem nowej substancji psychoaktywnej. Jeżeli dopalacz
zawiera nowe substancje psychoaktywne, które nie zostały jeszcze wpisane do wykazu nowych substancji psychoaktywnych (wykaz
ten określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 sierpnia 2018 r. w sprawie wykazu substancji psychotropowych, środków
odurzających oraz nowych substancji psychoaktywnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 406, ze zm., wydane na podstawie art. 44f pkt 3
u.p.n.), to dopalacz traktowany jest jako środek zastępczy. Po wyodrębnieniu nowej substancji i wpisaniu jej do wykazu, dopalacz
kwalifikowany jest jako nowa substancja psychoaktywna. Po drugie, ustawodawca zrównał odpowiedzialność karną związaną z wprowadzaniem
do obrotu, oferowaniem do sprzedaży nowej substancji psychoaktywnej z zakazami obowiązującymi dotychczas dla narkotyków, a
więc środków odurzających lub substancji psychotropowych. Zgodnie z art. 56 ust. 1 u.p.n. wprowadzenie do obrotu nowych substancji
psychoaktywnych lub uczestnictwo w obrocie takimi substancjami zostało zagrożone łącznie karą grzywny i karą pozbawienia wolności
od 6 miesięcy do lat 8. W przypadkach mniejszej wagi przewidziana jest kara grzywny, kara ograniczenia wolności albo pozbawienia
wolności do roku (art. 56 ust. 2 u.p.n.). Jeżeli zaś przedmiotem takich czynów jest znaczna ilość nowych substancji psychoaktywnych,
wówczas sprawca podlega grzywnie i karze pozbawienia wolności od lat 2 do 12. (art. 56 ust. 3 u.p.n.). Karalne jest również
przygotowanie do przestępstw określonych w art. 56 ust. 1 i 3 u.p.n. Artykuł 57 u.p.n. przewiduje za taki czyn karę grzywny,
karę ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2, z kolei, jeżeli przedmiotem czynu była znaczna ilość nowych
substancji psychoaktywnych – karę pozbawienia wolności do lat 3. Sankcją karną zagrożone jest ponadto udzielanie innej osobie
nowej substancji psychoaktywnej, ułatwianie albo umożliwianie użycia takiej substancji albo nakłanianie do jej użycia (art.
58-59 u.p.n.).
80
Zapewnienie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oprócz wymiaru lokalnego ma również wymiar ogólnokrajowy. Z tego
powodu działania w tym zakresie muszą być prowadzone wielopoziomowo na poszczególnych szczeblach samorządu terytorialnego
oraz na szczeblu centralnym. Do ustawodawcy należy w szczególności stworzenie odpowiednich ram prawnych, które z jednej strony
zapewnią niezbędną samodzielność jednostkom samorządu terytorialnego w dziedzinie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,
a także umożliwią skuteczne zaspokajanie potrzeb mieszkańców tych jednostek, a z drugiej strony zapewnią przestrzeganie podstawowych
wartości konstytucyjnych oraz ochronę interesów ogólnonarodowych. Ustawodawca, określając kompetencje jednostek samorządu
terytorialnego w dziedzinie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, musi zatem starannie wyważyć interesy ogólnokrajowe
i interesy lokalne oraz rozdzielić kompetencje poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego i administracji rządowej.
81
W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca nie naruszył art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji,
upoważniając do wydawania przepisów porządkowych tylko w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach.
82
Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
*
Sentencja została ogłoszona dnia 5 maja 2022 r. w Dz. U. poz. 953.Pełny tekst orzeczenia
K 12/20
Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.