IV SAB/Wr 503/25

IV SAB/Wr 503/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Aneta Brzezińska
Daria Gawlak-Nowakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej A. Y. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. Y. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
W dniu 28 stycznia 2023 r. Strona złożyła w organie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
W dniu 28 stycznia 2023 r. organ poinformował Stronę, że na jej wniosek zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie oraz o treści art. 223 w związku z art. 206 i art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) i art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103). Poinformował również, że w trakcie rozpatrywania wniosku Strona przebywa legalnie na terytorium RP - od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej stanie się ostateczna. Powyższe pismo Strona otrzymała w dniu 28 stycznia 2023 r.
Pismem z dnia 21 lutego 2023 r. (data wpływu do organu 24 lutego 2023 r.) Strona złożyła dokumenty do sprawy, które nie były dołączone przy złożeniu wniosku w postaci ZUS ZUA oraz umowy o pracę męża.
Pismem z dnia 13 marca 2023 r. (data wpływu do organu 21 marca 2023 r.) Strona złożyła PIT-37 za 2022 r. Ponadto zwróciła się o udzielenie informacji "odnośnie komend do służb?. Możliwe już były wysłane?".
Pismem z dnia 29 czerwca 2023 r. organ poinformował Stronę o treści art. 210 w związku z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023r., poz. 519 ze zm.) i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103).
Jednocześnie ww. pismem z dnia 29 czerwca 2023 r. organ na podstawie art. 203 ust. 2 w związku art. 223 ustawy o cudzoziemcach wezwał Stronę do złożenia dokumentów w terminie 30 dni informując, że wskazane dokumenty są niezbędne do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem Strony. W przypadku niedostarczenia wymienionych dokumentów organ podejmie decyzję na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału w sprawie. Wskazał, że jeżeli wskazany dokument/dokumenty zostały już przez Stronę dostarczone, należy uzupełnić jedynie brakujące dokumenty.
Ponadto organ pouczył Stronę o treści art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.)/
Pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r. (data wpływu do organu 17 sierpnia 2023r.) Strona złożyła uwierzytelnioną kopię umowy o pracę oraz uwierzytelnioną kopię umowę zlecenia wraz z aneksem męża. Wskazała, że wszystkie inne dokumenty były złożone lub dosłane. Poinformowała o umowie najmu, że aneks o przedłużeniu nie jest jeszcze podpisany, po podpisaniu zostanie dostarczony do urzędu.
Pismem z dnia 19 października 2023 r. (data wpływu do organu 25 października 2023 r.) Strona złożyła oryginał umowy najmu lokalu mieszkalnego.
Pismem z dnia 15 listopada 2023 r. (data wpływu do organu 21 listopada 2023r.) Strona zwróciła się z prośbą o nadanie informacji odnośnie sprawy oraz wskazała, że w dniu 19 października 2023 r. był wysłany oryginał umowy najmu. Poprosiła o kontakt jeżeli dodatkowo będą potrzebne dokumenty.
Pismem z dnia 27 listopada 2023 r. (data wpływu do organu 30 listopada 2023r.) Strona złożyła uwierzytelnioną kopię umowy o pracę męża oraz zwróciła się z prośbą o nadanie informacji odnośnie sprawy.
Pismem z dnia 9 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu 13 stycznia 2024 r.) Strona zwróciła się z prośbą o nadanie informacji odnośnie potrzeby uzupełnienia lub aktualizacji wniosku oraz złożyła umowę najmu lokalu mieszkalnego zawartą w dniu 14 grudnia 2023 r. Dodatkowo zwróciła się z prośbą o przyspieszenie postępowania w sprawie.
Pismem z dnia 26 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu 1 lutego 2024r.) Strona zwróciła się z prośbą o nadanie informacji odnośnie potrzeby uzupełnienia lub aktualizacji wniosku oraz jaki jest przewidywany termin zakończenia postępowania w sprawie.
Pismem z dnia 22 maja 2024 r. (data wpływu do organu 24 maja 2024r.) Strona zwróciła się z prośbą o nadanie informacji odnośnie potrzeby uzupełnienia lub aktualizacji wniosku oraz złożyła ZUS RCA za styczeń, luty, marzec 2024 r. oraz umowę najmu lokalu mieszkalnego.
Pismem z dnia 21 stycznia 2025 r. (data wpływu do organu 23 stycznia 2025r.) Strona zwróciła się z prośbą o nadanie informacji odnośnie potrzeby uzupełnienia lub aktualizacji wniosku. Wskazała, że minęły pond 2 lata od daty złożenia wniosku, co znacznie przekracza ustawowe terminy przewidziane w art. 35 k.p.a. Przedłużający się proces wpływa na jej sytuację życiową i zawodową, ograniczając m.in. możliwość planowania przyszłości oraz dostęp do stabilności prawnej. Podkreśliła, że dostarczono wszystkie wymagane dokumenty oraz wypełniono obowiązki wynikające z procedury, a brak decyzji powoduje znaczące trudności w codziennym funkcjonowaniu. W związku z powyższym prosi o podjęcie stosownych działań w celu jak najszybszego rozpatrzenia sprawy. W razie potrzeby dostarczy dodatkowe informacje lub dokumenty.
Pismem z dnia 27 stycznia 2025 r. (data wpływu do organu 29 stycznia 2025r.) Strona zwróciła się z prośbą o przyspieszenie wydania decyzji w sprawie. Wskazała m.in., że minęły pond 2 lata od daty złożenia wniosku, co znacznie przekracza standardowy okres rozpatrywania tego rodzaju spraw i powoduje poważne trudności w jej codziennym życiu. Przedłużające się oczekiwanie wpływa na jej sytuację życiową i zawodową. Prosi o rozważenie możliwości przyspieszenia rozpatrzenia wniosku. W razie potrzeby dostarczy dodatkowe wyjaśnienia lub dokumenty.
Pismem z dnia 21 lutego 2025 r. (data wpływu do organu 21 lutego 2025r.) Strona zwróciła się z prośbą o przyspieszenie wydania decyzji w sprawie. Wskazała m.in., że minęły ponad 2 lata od daty złożenia wniosku, co znacznie przekracza standardowy okres rozpatrywania tego rodzaju spraw i powoduje poważne trudności w jej codziennym życiu. Przedłużające się oczekiwanie wpływa na jej sytuację życiową i zawodową. Prosi o rozważenie możliwości przyspieszenia rozpatrzenia wniosku. W razie potrzeby dostarczy dodatkowe wyjaśnienia lub dokumenty.
Pismem z dnia 21 lutego 2025 r. (data wpływu do organu 21 lutego 2025r.) Strona zwróciła się o nadanie informacji odnośnie potrzeby uzupełnienia lub aktualizacji wniosku oraz o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy.
W dniu 26 lutego 2025 r. Strona wniosła o pilne wydanie decyzji w sprawie, wskazując m.in., że planuje złożyć wniosek o dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej .
Pismem z dnia 6 marca 2025 r. (data wpływu do organu 6 marca 2025r.) Strona zwróciła się z prośbą o nadanie informacji odnośnie potrzeby uzupełnienia lub aktualizacji wniosku oraz złożyła PIT – 37 wraz z UPO za 2024 r.
Pismem z dnia 6 kwietnia 2025 r. (data wpływu do organu 14 kwietnia 2025r.) Strona zwróciła się z prośbą o nadanie informacji odnośnie potrzeby uzupełnienia lub aktualizacji wniosku. Wniosła o przyspieszenie postępowania. Podkreśliła, że minęły ponad 2 lata od daty złożenia wniosku. Tak długie oczekiwanie wpływa na jej sytuację życiową i zawodową, a także powoduje niepewność co do jej statusu pobytowego w Polsce. Prosi o podjęcie dalszych czynności w sprawie i przyspieszenie jej rozpatrzenia. Prosi również o informację na jakim etapie znajduje się obecnie postępowanie oraz czy istnieją przesłanki uniemożliwiające jego zakończenie w rozsądnym terminie.
Strona w dniu 14 kwietnia 2025 r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Strona wniosła o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji; przyznanie dodatkowego odszkodowania w wysokości odsetek ustawowych z tytułu szkody poniesionej na skutek przewlekłego prowadzenia postepowania i niewydania decyzji administracyjnej we właściwym ustawowym terminie; przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 6000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. wobec nie wyczerpania przez Stronę środków zaskarżenie w postaci ponaglenia. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie wniósł jej oddalenie.
Na wezwanie Sądu Skarżąca w dniu 3 czerwca 2025 r. złożyła ponaglenie z dnia 26 lutego 2025 r. wraz z dowodem jego złożenia osobiście w organie w dniu 26 lutego 2025 r. (k: 15,16 akt sprawy sądowej).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.).
Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Strona spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem stosownego ponaglenia na przewlekłość do właściwego organu w dniu 26 lutego 2025 r. (prezentata organu na ponagleniu Strony).
Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej, o czym stanowi art. 35 § 4 k.p.a.
Takim przepisem szczególnym jest art. 210 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2024 r., poz. 769, dalej: u.o.c.). W ust. 1 tego przepisu przewidziano termin do wydania decyzji w takich sprawach, wskazując, że decyzje wydaje się w terminie 6 miesięcy. Zgodnie zaś z jego ust. 2 termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. Przywołane przepisy stanowią zatem podstawę terminów, jakie są wiążące dla organu administracji publicznej w zakresie wydania decyzji w niniejszej sprawie.
Organ nie jest jednak zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Złożenie przez Skarżącą wniosku w niniejszej sprawie doprowadziło bowiem do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13). Oznacza to, że czynności wymienione w art. 203 ust. 2 w związku art. 223 u.o.c. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 210 ust. 2 u.o.c. ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do wydania decyzji określonego w art. 210 ust. 1 u.o.c. Taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 210 ust. 2 u.o.c. organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków wniosku. Przepis art. 210 nie ma wpływu na ocenę momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś datę wszczęcia postępowania. Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale nie przesądza o wszczęciu postępowania.
Kodeks postępowania administracyjnego definiuje przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2). W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej.
Dostrzec także należy, że zgodnie z obecnym brzmieniem art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 337, dalej u.o.p.) w okresie do dnia 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Uprzednia nowelizacja u.o.p. zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, przedłużyła działanie art. 100d u.o.p. do 30 września 2025 r. Stan ten trwał od 15 kwietnia 2022 r. i był przedłużany kolejnymi nowelizacjami.
Istotną kwestią jest więc okres, w którym krajowy prawodawca wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań wymienionych w tym przepisie.
Należy podkreślić, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązywanie kolejnych nowelizacji nie może naruszać zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową. Sytuacja ta jednak ewoluuje. W konsekwencji każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności.
NSA zastrzegał w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Nie ulega wszak wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).
W realiach rozpoznawanej sprawy "istotną zmianą okoliczności" będzie również stan, w którym zwiększona liczba wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob.https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne).
W orzecznictwie NSA wyraża się pogląd, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP.
Zgodnie z orzecznictwem NSA, nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W orzecznictwie NSA wskazuje się, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym kolejną nowelizacją w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym nowelizacją jest nie do pogodzenia z w/w konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Wobec powyższego należało stwierdzić, że niezgodność art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2025 r., sygn.. akt II OSK 2923/24). Tym samym, oceny bezczynności w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.
Jak wynika z materiału aktowego wniosek Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej został złożony do organu w dniu 28 stycznia 2023 r. W tym dniu oraz do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 .u.o.p.), a tym samym nie można mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. też art. 100d ust. 4 u.o.p.).
Jak wynika z materiału aktowego, organ pismem z dnia 29 czerwca 2023 r. na podstawie art. 203 ust. 2 w związku art. 223 u.o.c. wezwał Stronę do złożenia dokumentów w terminie 30 dni informując, że wskazane dokumenty są niezbędne do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem Strony. W przypadku niedostarczenia wymienionych dokumentów organ podejmie decyzję na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału w sprawie. Wskazał, że jeżeli wskazany dokument/dokumenty zostały już przez Stronę dostarczone, należy uzupełnić jedynie brakujące dokumenty. Pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r. (data wpływu do organu 17 sierpnia 2023r.) Strona złożyła uwierzytelnioną kopię umowy o pracę oraz uwierzytelnioną kopię umowę zlecenia wraz z aneksem męża. Wskazała, że wszystkie inne dokumenty były złożone lub dosłane. Poinformowała o umowie najmu, że aneks o przedłużeniu nie jest jeszcze podpisany, po podpisaniu zostanie dostarczony do urzędu. Pismem z dnia 19 października 2023 r. (data wpływu do organu 25 października 2023 r.) Strona złożyła oryginał umowy najmu lokalu mieszkalnego. Zatem ostatnie ze zdarzeń wskazane w art. 210 ust. 2 miało miejsce w dniu 25 października 2023 r. W takim razie w niniejszej sprawie termin 6 miesięcy na wydanie decyzji (art. 210 ust. 1 u.o.c. w zw. z art. 223 u.o.c.) rozpoczął swój bieg od 1 lipca 2024 r., wobec przyjęcia, że norma art. 100d u.o.p. obowiązywała do 30 czerwca 2024 r., i termin ten upłynął zarówno w dacie złożenia przez Stronę skargi, jak i w dacie orzekania przez sąd wojewódzki, co oznacza, że organ był w przewlekłości.
W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
Dokonując oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 197/19). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Tymczasem organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy ustawy szczególnej (u.o.p.), co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do Strony, czy też działania na jej szkodę.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz Strony sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20).
Skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził brak podstaw do jego zastosowania i wymierzenia organowi grzywny lub przyznania Stronie od organu sumy pieniężnej, uznając że stwierdzenie, że organ przewlekle prowadził postępowanie dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu i w tym zakresie skargę oddalił (pkt IV sentencji wyroku).
Sąd oddalił skargę w zakresie żądanie Strony przyznanie dodatkowego odszkodowania w wysokości odsetek ustawowych z tytułu szkody poniesionej na skutek przewlekłego prowadzenia postepowania i niewydania decyzji administracyjnej we właściwym ustawowym jako nie znajdującego oparcia w przepisach p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).
Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).
O kosztach w postaci uiszczonego przez Stronę wpisu w wysokości 100,00 zł orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 210 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.