IV SAB/Wr 222/23

IV SAB/Wr 222/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /przewodniczący sprawozdawca/
Daria Gawlak-Nowakowska
Marta Pająkiewicz-Kremis
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 pkt 1 i pkt 3, par 1a i par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. P. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o prawidłowe doręczenie decyzji, względnie o przywrócenie terminu lub wznowienie postępowania I. stwierdza, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we Wrocławiu dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz E. P. sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz E. P. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
E. P. (dalej: skarżąca) w dniu 14 kwietnia 2023 r. złożyła skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: PPIS, organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o prawidłowe doręczenie decyzji organu z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr 23-RP/20 wymierzającej karę pieniężną za niezastosowanie się w dniu 9 kwietnia 2020 r. we Wrocławiu do obowiązku poddania się kwarantannie, względnie o przywrócenie terminu lub wznowienie postępowania, o co wystąpiła w dnia 18 lipca 2022 r.
W skardze – działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 9, art. 50 § 1, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie: 1) art. 35 § 1 – 3a Kodeksu postepowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez niezachowanie przez organ określonych terminów załatwienia sprawy, wynoszących maksymalnie dwa miesiące w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej; 2) art. 37 § 4 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku przekazania ponaglenia organowi wyższego stopnia wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni, a w konsekwencji 3) art. 6, art. 8 oraz art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania oraz zasady szybkości i prostoty postępowania wobec sankcjonowania przez organ działania z naruszeniem przepisów prawa, naruszenia obowiązku prowadzenia postepowania w taki sposób, by nie można było zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania.
Wniosła o: 1) zobowiązanie organu do prawidłowego doręczenia decyzji, względnie przywrócenia terminu lub wznowienia postępowania w terminie 14 dni; 2) stwierdzenie bezczynności organu w sprawie wniosku o prawidłowe doręczenie decyzji, względnie przywrócenie terminu lub wznowienie postępowania; 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 31 730 zł, co stanowi zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. wysokość połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a wniosła o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi argumentowała, że wskazaną decyzją organ wymierzył skarżącej karę pieniężną za niezastosowanie się w dniu 9 kwietnia 2020 r. we Wrocławiu do obowiązku poddania się kwarantannie. Decyzję tę skierował na adres odbywania kwarantanny, który nie był adresem zamieszkania ani adresem do doręczeń. Adres zamieszkania skarżącej znajduje się w H.. Pod adresem we W. skarżąca przebywała wyłącznie tymczasowo, na czas odbywania kwarantanny po przekroczeniu granicy Polski. O nałożeniu kary pieniężnej, i tym samym o prowadzonym wcześniej postępowaniu, skarżąca dowiedziała się w dniu 7 lipca 2022 r., gdy na rachunku bankowym skarżącej zajęte zostały środki w wysokości 6 556, 98 zł. Skutkiem tego wystąpiła w dniu 14 lipca 2022 r. z wnioskiem o prawidłowe doręczenie ww. decyzji, względnie o przywrócenie terminu do złożenia odwołania (składając je jednocześnie) lub o wznowienie postępowania w tej sprawie. Wskazał, że w dniu 26 stycznia 2023 r. złożyła ponaglenie na bezczynność, które nie zostało doręczone organowi wyższego stopnia. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność organ - mimo zapewnień - nie rozpoznał wniosku skarżącej. Odniosła te okoliczności do przepisów k.p.a. w zakresie terminu załatwienia sprawy i wagi naruszenia przepisów w tym zakresie przez organ. Uzasadniła też wniosek o przyznanie sumy pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z 12 maja 2023 r. uchylił własną decyzję z 28 kwietnia 2020 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej i umorzył postępowanie w sprawie. Obecnie przestał zatem tkwić w bezczynności.
Pismem procesowym z 21 lipca 2023 r. organ poinformował, że w dniu 31 maja 2023 r. dokonał na rzecz skarżącej zwrotu kary pieniężnej wraz z odsetkami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarżąca spełniła warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność organu składając ponaglenie (w dniu 27 stycznia 2023 r.), co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Nie ma wątpliwości, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.). Taką procedurę przewidział ustawodawca przy wymierzaniu kar pieniężnych na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.) i stanowiących podstawę prawną decyzji objętej wnioskiem skarżącej z 14 lipca 2022 r.
Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (obie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).
Tak rozumiana bezczynność organu oznacza naruszenie prawa do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE. z 2007 r. Nr C 303 s. 1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest, w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. W krajowym porządku prawnym prawo to jest wyprowadzane z art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) i art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu działań administracji publicznej).
Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącej i znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia.
Z przebiegu postępowania wynika, że do dnia wniesienia skargi, czyli przez okres ponad 9 miesięcy od złożenia wniosku, organ nie podjął żadnej czynności w sprawie.
Akta administracyjne sprawy nie potwierdzają, by istniały jakiekolwiek przeszkody w rozpatrzeniu wniosku skarżącej.
W tym stanie rzeczy sytuacja, w której skarżąca czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu oraz podjęcie jakiejkolwiek czynności, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Za naganne Sąd uznał brak dochowania obowiązku informacyjnego, określonego w art. 37 k.p.a. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ pozostawał w bezczynności, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.
Oceniając okoliczności sprawy, to przekonują one, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania bezczynności, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności czy przewlekłości w załatwieniu sprawy. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach, związanych np. zagubieniem akt, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać strony postępowania.
Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku), bowiem z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ w dniu 28 kwietnia 2023 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie objętej wnioskiem skarżącej, a następnie w dniu 12 maja 2023 r. wydał decyzję w tym zakresie.
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej we wskazanej kwocie jako adekwatnej. Charakter uprawnienia sądu ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu - jako rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.
Wyjaśnień organu złożonych w piśmie z dnia 20 lutego 2024 r. Sąd nie uwzględnił z powodu braku umocowania osoby je składającej do działania w imieniu organu. Ponadto, Sad zwraca uwagę na bezwzględny sposób doręczania pism procesowych w toku sprawy - art. 66 p.p.s.a.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a.
O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964) Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.