IV SAB/Wr 1399/25

IV SAB/Wr 1399/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-08-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 149 par. 1, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi B.S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą R. na bezczynność Burmistrza Miasta Świeradów-Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 listopada 2025 r. I. stwierdza, że Burmistrz Miasta Świeradów-Zdrój dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 14 listopada 2025 r., II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta Świeradów-Zdrój do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 14 listopada 2025 r., IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Burmistrza Miasta Świeradów-Zdrój na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 14 listopada 2025 r. B. S. reprezentowana przez A. S. (dalej: strona skarżąca) wystąpiła do Burmistrza Miasta Świeradów-Zdrój (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej "Zimowe utrzymanie dróg gminnych oraz ciągów pieszych w sezonie 2025/2026 – Zadanie nr 5B" ([...] poprzez udostepnienie pełnego kosztorysu inwestorskiego dla tego zadania, dokumentów na podstawie których ustalono wartość zamówienia; wyjaśnienie sposobu sporządzenia kalkulacji; RMS,KNR, stosowane bazy cenowe.
Pismem z 12 grudnia 2025 r. Burmistrz Miasta Świeradów-Zdrój, odnosząc się do wniosku o udzielenie informacji "w sprawie udostępnienia pełnego kosztorysu inwestorskiego wraz z wszystkimi założeniami kosztowymi, które jako Zamawiający przyjął przy ustalaniu kwoty 121.397,24 zł brutto dla postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Zimowe utrzymanie dróg gminnych oraz ciągów pieszych będących w zarządzie Gminy Miejskiej Świeradów-Zdrój w sezonie zimowym 2025 r./2026 r."- Zadanie nr 5b" (nr [...] ), iż podstawą ustalenia wartości zamówienia na ww. usługę była rzeczywista łączna wartość kolejnych zamówień tego samego rodzaju w ciągu poprzednich 12 miesięcy z uwzględnianiem zmian ilości lub wartości dokonana przez merytoryczny, prowadzący na bieżąco realizację usługi Referat Gospodarki Komunalnej i Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miasta Świeradów-Zdrój. Podniósł, że zgodnie z art. 35 ust.1 ustawy prawo zamówień publicznych z 19 września 2019 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.) wartość usługi związanej z zimowym utrzymaniem dróg gminnych oraz ciągów pieszych będących w zarządzie Gminy Miejskiej Świeradów-Zdrój w sezonie zimowym 2025r./2026 r."- Zadanie nr 5b zostało ustalone poprzez zsumowanie kosztów związanych z realizacja usługi w poprzednich 12 miesiącach z uwzględnieniem także wskaźnika inflacji. Koszt usługi poniesiony dla Zadania 5B wyniósł 107.052,24 złotych netto, co po uwzględnieniu wskaźnika (na poziomie 5%) określono kwotą 112.404,85 zł netto. Przy uwzględnieniu podatku VAT (8%) kwota jaką Zamawiający przeznaczył na sfinansowanie zamówienia ustalona została na poziomie 121.397,24 złotych brutto. W związku z powyższym organ wskazał, że jako Zamawiający spełnił wymagania ustawy pzp i dodatkowo podkreślił, że w sprawie nie sporządzono dodatkowej dokumentacji związanej z ustaleniem wartości zamówienia na usługę.
Pismem z 28 listopada 2025 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 14 listopada 2025 r. żądając przy tym: stwierdzenia bezczynności o charakterze rażącym i zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku w terminie do 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca zaznaczyła (w szczególności), że organ nie podjął "żadnej czynności w sprawie, nie wydał decyzji oraz działał wbrew ustawowym obowiązkom".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a z ostrożności o stwierdzenie, że w przypadku uznania, że przy udzieleniu odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z 14 listopada 2025 r. doszło do "przekroczenia ustawowych terminów" przyjęcie, że nie miało to charakteru rażącego naruszenia prawa, ani celowego ukrywania w sprawie dokumentów. Organ wyjaśnił, że opóźnienie wynikało z konieczności analizy dokumentacji w okresie wzmożonej pracy Urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zakresem sądowej kontroli objęte jest zatem także postępowanie organu w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji, w tym informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej: u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść wniosku o jego udostępnienie, dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im przymiotu zadań publicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1558/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 grudnia 2007r., sygn akt IV SA/Po 652/07, CBOSA). Rozszerzenie tej definicji zawiera art. 6 u.d.i.p. zawierając katalog informacji, które należy kwalifikować jako informację publiczną, która co do zasady podlega udostępnieniu. Nie jest to katalog zamknięty, gdyż wszelkie informacje spełniające cechy wskazanej już definicji winny być traktowane jako informacja publiczna. Przy czym raz jeszcze podkreślenia wymaga, że informacja publiczna ma dotyczyć faktów w postaci dokumentów, danych i zasobów, będących w posiadaniu organu.
Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W myśl zaś art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta Świeradów-Zdrój z wniosku skarżącego z 14 listopada 2025 r. w sprawie udostępnienia "pełnego kosztorysu inwestorskiego wraz z wszystkimi założeniami kosztowymi", które organ jako Zamawiający przyjął przy ustalaniu kwoty 121.397,24 zł brutto dla postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Zimowe utrzymanie dróg gminnych oraz ciągów pieszych będących w zarządzie Gminy Miejskiej Świeradów-Zdrój w sezonie zimowym 2025 r./2026 r."- Zadanie nr 5b" ([...]).
W sprawie poza sporem pozostaje, że podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej – Burmistrz Miasta Świeradów-Zdrój – jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Odnosząc się zaś do charakteru żądanej informacji wskazać należy, że "kosztorys inwestorski" zawierający szacunkową wartość zamówienia, który służy wykonywaniu zadań publicznych, zawiera informację publiczną (wyrok NSA z 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 155/12). Innymi słowy, sporządzenie przez podmiot publicznoprawny kosztorysu inwestorskiego, zawierającego wartość szacunkową zamówienia na poczet prowadzonego zamówienia przetargowego (stanowiącego dokument będący podstawą do planowania wydatków podmiotu publicznego i określającego sposób gospodarowania środkami publicznymi) powoduje wytworzenie informacji mającej charakter publiczny publicznej. Wówczas podmiot publicznoprawny – jeżeli taki kosztorys inwestorski sporządził i nim dysponuje – powinien procedować nad wnioskiem o jego udostepnienie w terminie i w trybie wynikającym z ustawy o udostępnienie informacji publicznej.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14, CBOSA).
Wniosek z 14 listopada 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez stronę skarżąca w tym samym dniu. Burmistrz Miasta Świeradów – Zdrój miał zatem 14 dni na udostępnienie żądanych informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące – terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta Świeradów-Zdrój udzielił stronie skarżącej odpowiedzi, aczkolwiek jak sam przyznał w odpowiedzi na skargę, uczynił to z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdyż uczynił to dopiero pismem z 12 grudnia 2025 r. Co istotne w sprawie, w odpowiedzi tej organ wyraźnie wskazał, że nie posiada wnioskowanego dokumentu w postaci "kosztorysu inwestorskiego", ponieważ taki dokument nie został w ogóle sporządzony. Co więcej organ wyjaśnił również, iż wartość zamówienia została ustalona na podstawie art. 35 p.z.p. poprzez zsumowanie kosztów rzeczywistych z poprzednich 12 miesięcy z uwzględnieniem wskaźnika inflacji i szczegółowo wskazał kwoty netto i brutto oraz sposób ich wyliczenia (107.052,24 zł netto + 5% inflacji + 8% VAT, co dało kwotę 121.397,24 zł brutto).
Z treści ww. odpowiedzi wynika zdaniem Sądu, że wniosek skarżącego z 14 listopada 2025 r. został wbrew zarzutom skargi rozpoznany przez organ (organ nie mógł bowiem udostępnić stronie kosztorysu inwestorskiego, kiedy to nie został on sporządzony i którym to organ nie dysponował), aczkolwiek miało to miejsce dopiero 12 grudnia 2025 r., a zatem 7 dni po upływie terminu wynikającego z powołanego przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie jest też sporne, że w tym czasie organ nie poinformował strony skarżącej i nie wykazał, że w tym terminie informacja nie może być udostępniona, czyli nie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe nakazuje zaś stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez stronę skarżącą wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Przy czym, mając na uwadze obiektywny stan bezczynności, dla jej stwierdzenia bez znaczenia pozostają przyczyny nieudostępnienia informacji w terminie prawem przewidzianym podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę.
Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru (pkt II sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu, czy też "całkowitego braku reakcji na wniosek strony skarżącej". W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to fakt udzielenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek z którego wyraźnie wynika, że organ nie dysponuje "kosztorysem inwestorskim" oraz że organ określił kwoty netto i brutto wartości zamówienia, sposób ich wyliczenia, jak i okres zwłoki w rozpoznawaniu wniosku nie daje podstaw do wywodzenia rażącego naruszenia prawa.
Z uwagi na rozpoznanie wniosku strony skarżącej Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Wskazać należy, że załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność nie skutkuje już umorzeniem całego postępowania sądowadministracyjnego, lecz umorzeniem postępowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. Umorzenie postępowania sądowego w takiej sytuacji w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia oznacza jednocześnie uznanie przez sąd administracyjny, że organ administracji dopuścił się bezczynności (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 1161/21, z 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3812/21 oraz z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 470/18).
Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z uwagi na brak stwierdzenia w sprawie rażącego naruszenia prawa, Sąd oddalił żądanie strony skarżącej w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).