Pełny tekst orzeczenia IV SAB/Wa 500/17

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku skarżącej T. K. z dnia [...] lipca 2017 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – w ciągu 1 miesiąca od dnia zwrotu sprawy do organu wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; III. bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej T. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

UZASADNIENIE

T. K. wniosła 20 listopada 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w zakresie nierozpoznania wniosku z 10 lipca 2017 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniosła o:

1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w trzech dniach od dnia doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 4) przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 5) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

2) W motywach skargi podano, że 10 lipca 2017 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie zezwolenia na pracę dla obywatelki [...] – K. L. Po upływie dwóch miesięcy organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które według skarżącej w zakreślonym terminie zostały uzupełnione. W dniu 19 października 2017 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Wniosek nie został rozpoznany do dnia wniesienia skargi, a na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność. Skarżąca zwróciła uwagę, że do wniosku o wydane zezwolenia na pracę załączyła informację starosty potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika będącego radcą prawnym. Przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących bezczynności organu i treść art. 76a § 2 K.p.a. Według skarżącej wniosek o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej jest zasadny, gdyż skarżąca oczekuje na załatwienie sprawy przez organ od kilku miesięcy.

Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu. Wbrew twierdzeniu skargi nie było możliwe merytoryczne załatwienie wniosku skarżącej, gdyż skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku. Zatem postępowanie trwające ponad 5 miesięcy nie zostało zakończone do chwili obecnej z powodu nieuzupełnienia brakujących dokumentów przez stronę.

W piśmie procesowym z 10 stycznia 2017 r. skarżąca podniosła, że skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość potwierdzenia przez działającego w sprawie radcę prawnego dokumentu za zgodność z oryginałem, który to dokument ma moc oryginału, organ nie może samowolnie tego uprawnienia wyłączyć bez wyraźnego upoważnienia wynikającego wprost z przepisów prawa. Postępowanie organu świadczy o rażącym naruszeniu prawa i uzasadnia przyznanie kwoty zgodnie z pkt 4, gdyż pracodawca pozbawiony jest od kilku miesięcy możliwości zatrudnienia pracownika i ponosi z tego tytułu wymierne straty. Wojewoda [...] w piśmie procesowym z 23 lutego 2017 r. wskazał, że zgodnie z opinią Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej żądanie oryginału dokumentu ma na celu zapobieganie nadużyciom polegającym na wykorzystaniu informacji starosty do uzyskania więcej niż jednego zezwolenia na pracę cudzoziemca w sytuacji, gdy wnioskodawca otrzymał dokument starosty w liczbie egzemplarzy odpowiadających liczbie oferowanych miejsc pracy. Powyższy tryb postępowania nie jest sprzeczny z art. 76 § 4 K.p.a. W tym kontekście przepis rozporządzenia uzasadnia żądanie oryginału informacji starosty. Wobec nieuzupełnienia braku formalnego, pismem z 8 lutego 2018 r. organ poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.] - kontrolują działalność administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tej ustawy. Dotyczy to spraw, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo odnoszą się do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Badanie bezczynności następuje według stanu istniejącego w chwili orzekania przez sąd.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a i § 2 P.p.s.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 86).

Organy administracji publicznej – w myśl art. 35 K.p.a, - obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4).

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

Z akt sprawy i odpowiedzi na skargę wynika, że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca (K. L.) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został złożony w siedzibie Wojewody 10 lipca 2017 r. Załącznikiem nr 5 wniosku była "Informacja starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi obejmująca obywateli polskich i cudzoziemców określonych w art. 87 ust. 1 pkt 1-11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia o instytucjach na rynku pracy, zarejestrowanych jako osoby bezrobotne lub poszukujące pracy (potwierdzona za zgodność z oryginałem 7 lipca 2017 r. przez radcę prawnego i oznaczona "dot. StPr/17/13721). Wojewoda wezwaniem z 7 września 2017 r. (doręczonym skarżącej 12 września 2017 r.) wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego wniosku – w terminie 21 dni – w postaci dokumentów wyszczególnionych w wezwaniu, w tym ww. Informacji starosty wydanej nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku, a w przypadkach uzasadnionych przez starostę – 90 dni przed dniem złożenia wniosku zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 kwietnia 2015 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca (Dz. U. z 2015 r., poz. 543). Pismem z 13 września 2017 r. skarżąca uzupełniła akta sprawy o zapisane strony ważnego dokumentu podróży (będącego jednym z punktów ww. wezwania). Odpowiedź wpłynęła do organu 14 września 2017 r. W dniu 19 października skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym – wniosła do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej - za pośrednictwem Wojewody – ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. – w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Zawiadomieniem z 24 października 2017 r. Wojewoda poinformował skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wobec nieusunięcia jego braków formalnych. Minister postanowieniem z [...] listopada 2017 r. uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i wyznaczył termin 30 dni na podjęcie działań w celu zakończenia postępowania, zarządził podjąć środki zapobiegające bezczynności w przyszłości i stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wezwaniem z 7 grudnia 2017 r. zobowiązano skarżącą do uzupełnienia m. in. oryginału ww. Informacji starosty. W dniu 20 listopada 2017 r. skarżąca wniosła do Sądu skargę na bezczynność Wojewody. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Minister stwierdził, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności. Zawiadomieniem z 8 lutego 2018 r. poinformowano skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Z powyższego wynika, że Wojewoda pozostawał w bezczynności. Od 10 lipca 2017 r. - wpływu do organu wniosku skarżącej, do 7 września 2017 r. (12 września 2017 r.) - wystosowania przez organ do skarżącej wezwania o uzupełnienie braków formalnych wniosku, czyli przez dwa miesiące nie podejmował żadnych czynności związanych z przedmiotem sprawy. Z kolei 20 listopada 2017 r. i 8 lutego 2018 r. zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, uznając że skarżąca nie uzupełniła wniosku przez złożenie m. in. oryginału Informacji starosty. I tak do dnia wniesienia przedmiotowej skargi, tj. 20 listopada 2017 r., a następnie i do dnia orzekania, tj. 23 maja 2018 r. Wojewoda nie rozpoznał sprawy przez wydanie aktu administracyjnego. W istocie kontrolowane przez Sąd postępowanie trwa prawie rok. W trakcie zwłoki w postępowaniu organ nie wystosował do skarżącej pisma w trybie art. 36 K.p.a. wskazującego na przyczynę zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, stojąc cały czas na stanowisku, że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku.

Z przedstawionego stanu sprawy i akt administracyjnych sprawy wynika, że do wniosku złożonego 10 lipca 2017 r. skarżąca dołączyła m. in. odpis ww. Informacji starosty potwierdzony za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego będącego pełnomocnikiem skarżącej w sprawie. Organ wezwał skarżącą do przedłożenia ważnego dowodu osobistego lub dokumentu podróży i Informacji starosty lub dokumentów potwierdzających zwolnienie z obowiązku uzyskania informacji starosty. Skarżąca złożyła ponaglenie, wskazując, że wraz z wnioskiem został złożony komplet dokumentów. Ostatecznie organ poinformował skarżącą, że pozostawił wniosek bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, w tym oryginału Informacji starosty. Tymczasem Sąd uznał, że przedmiotowe wezwanie było bezzasadne, albowiem wbrew twierdzeniu organu obowiązkiem strony składającej wniosek o wydanie zezwolenia na pracę jest załączenie Informacji starosty w formie oryginału czy odpisu poświadczonego za zgodność z oryginałem przez notariusza, radcę prawnego, adwokata. Skoro skarżąca wraz z wnioskiem złożyła kopię Informacji starosty poświadczoną za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym, to – w ocenie Sądu - zadośćuczyniła wymogowi wynikającemu z § 6 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 kwietnia 2015 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca (Dz. U. z 2015 r., poz. 543). Obowiązkiem organu było więc rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem Wojewoda obstając przy swoim stanowisku popadł w bezczynność. Z powyższej regulacji rozporządzenia, z której organ wyprowadził obowiązek złożenia przed podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemcowi na terytorium Polski oryginału Informacji starosty, wynika, że podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, składając wniosek o wydanie zezwolenia przedstawia informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy, wydaną nie wcześniej niż 180 dni przed dniem złożenia wniosku, a w przypadkach uzasadnionych przez starostę – 90 dni przed dniem złożenia wniosku – jeżeli jest ona wymagana. W normie tej zatem mowa o "informacji starosty", co daje możliwość podmiotowi wnioskującemu o ww. zezwolenie przedstawienie oryginału informacji czy kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez uprawniony podmiot. Odpis dokumentu poświadczony przez osobę wskazaną w art. 76a § 3 ma taką samą moc dowodową, jak oryginał. Natomiast samo poświadczenie zawarte w odpisie dokumentu ma charakter dokumentu urzędowego, co oznacza, że należy przyjąć domniemanie, iż odpis ten jest zgodny z oryginałem. Nie można stawiać stronie wymogu złożenia oryginału skoro odpis poświadczony za zgodność z oryginałem przez notariusza, radcę prawnego, adwokata ma moc dowodową oryginału. Innymi słowy, obowiązek złożenia wyłącznie oryginału informacji starosty nie wynika wyraźnie z § 6 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia, jak to ma się w przypadku wymogu przedstawienia chociażby kopii zeznania o wysokości osiągniętego dochodu lub poniesionej straty (pkt 7) czy kopii wszystkich wypełnionych stron z ważnego dokumentu podróży (pkt 4), ani z § 6 ust. 5 rozporządzenia, który stanowi, że podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi do wniosku o wydanie zezwolenia dołącza kopie dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5 i 7-15 (czyli nawet bez wymogu poświadczenia za zgodność ich z oryginałami), pomijając w tej regulacji pkt 6 ust. 1, jako dopuszczający złożenie informacji starosty jedynie w oryginale albo odpisie poświadczonym za zgodność z oryginałem przez odpowiedni podmiot. Dowodzi to bezpodstawności twierdzenia, że informacja starosty nie może być kopią poświadczoną za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego będącego pełnomocnikiem skarżącej w sprawie. Prezentowane stanowisko Sądu jest też zgodne z regulacją ustawową, tj. Kodeksem postępowania administracyjnego, czyli źródłem prawa regulującym postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 76a § 2 K.p.a., zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Dopiero, gdy organ uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie. I jak wyżej już zauważono, odpis dokumentu poświadczony przez osobę wskazaną w art. 76a § 3 K.p.a. ma taką samą moc dowodową, jak oryginał. Dopiero, gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, organ administracji publicznej zażąda od strony składającej odpis dokumentu, o którym mowa w § 2, przedłożenia (okazania) oryginału tego dokumentu (art. 76a § 4 K.p.a.). Zatem organ może zwrócić się do strony, która składa poświadczony za zgodność odpis dokumentu, z żądaniem przedłożenia oryginału dokumentu, gdy jest to uzasadnione okolicznościami (danej) sprawy. Takiego uzasadnienia w wezwaniu nie wykazano.

W świetle powyższych wywodów, przedstawiona bezczynność Wojewody [...] musiała skutkować orzeczeniem stwierdzającym bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 10 lipca 2017 r. w okresie od 10 lipca 2017 r. do 20 listopada 2017 r. (punkt II wyroku) i zobowiązaniem organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 10 lipca 2017 r. (punkt I wyroku). Bezczynność ta jednak, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt III wyroku) ze względu na czasokres jej trwania, albowiem od złożenia wniosku do wniesienia skargi upłynęły cztery miesiące, a do dnia orzekania w sprawie przez Sąd 6 miesięcy. Z kolei oddalenie skargi w pozostałym zakresie (punkt IV wyroku) nastąpiło na skutek nieuwzględnienia wniosku skarżącej zawartego w punkcie 4 żądań skargi także z powodu krótkotrwałego okresu bezczynności organu i do tego okresu, w którym organ prowadził określone czynności, choć z pewnymi nieuzasadnionymi przerwami i związane z przekonania o słuszności prezentowanego stanowiska. Orzekając, jak w punkcie V wyroku, Sąd miał na względzie treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania sądowego złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł i wydatek pełnomocnika w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a, art. 151 oraz art. 200 i 205 § 2, a nadto art. 119 pkt 4 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.