Pełny tekst orzeczenia IV SAB/Wa 240/16

IV SAB/Wa 240/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Szymańska /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Wanda Zielińska-Baran
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 607/17 - Wyrok NSA z 2018-09-28
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 35, art. 36, art. 12
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 149 par. 1, par. 2, art. 119 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania aktu rozstrzygającego wniosek R. S. z dnia [...] stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1952 r. nr [...] – w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych organowi; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 800 zł (osiemset złotych); 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz R. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 19 maja 2016 r. R. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa polegającą na nierozpatrzeniu w ustawowym terminie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1952 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej we wsi [...] gm. [...] przy drodze państwowej nr [...], składającej się z placu o pow. 3562 m2, posiadającej zbiór dokumentów w Sądzie Powiatowym w [...] pod Nr Rep. Zd. [...], stanowiącej własność spadkobierców S. J., tj. żony O., syna E. i córki S.
Skarżący zarzucił Ministrowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, i wniósł o:
1. wyznaczenie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju niezwłocznego terminu do wydania decyzji, rozstrzygającej wniosek z dnia [...].01.2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1952 r.
2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi R. S. wskazał, że w dniu [...].01.2014 r. złożył do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1952r.
Minister Infrastruktury i Rozwoju, pismem z dnia 05.12.2014 r., poinformował skarżącego, iż z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz uzyskania stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości, jako przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy wskazał na dzień 31.03.2015 r.
Z uwagi na niezałatwienie sprawy we wskazanym przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju terminie, pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 21.04.2015 r. zwrócił się z prośbą o pilne rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia [...].01.2014 r. W odpowiedzi na to pismo, Minister ponownie postanowił o wydłużeniu terminu na rozpatrzenie przedmiotowego wniosku do dnia 31.07.2015 r. Skarżący podał, że do dnia 19.05.2016 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie.
W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest rażącym naruszeniem prawa, bowiem działa on w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie o wiele krótszym
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Podał, że podnoszone przez skarżącego zarzuty są bezzasadne, bowiem Minister nie pozostawał w bezczynności.
Organ zaznaczył, że po złożeniu wniosku podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Minister opisał poszczególne czynności jakie podejmował w sprawie. Wskazał, że w toku postępowania zwracał się do Archiwum Państwowego w [...], Urzędu Miasta w [...] i [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie kopii akt archiwalnych sprawy, zwracał się do Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie odpisu postanowienia stwierdzającego nabycie spadku i nadesłanie kopii dokumentów załączonych do zbioru nr rep. [...], do pełnomocnika skarżącego o nadesłanie wszystkich dokumentów będących w posiadaniu stron, a dotyczących postępowania wywłaszczeniowego.
Podkreślił, że zwracał się do Starostwa Powiatowego w [...] o nadesłanie wypisów z ewidencji gruntów oraz podanie adresów osób posiadających prawa rzeczowe do tej nieruchomości, do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich o nadesłanie dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, do [...] Urzędu Wojewódzkiego o wypożyczenie stosownych akt. Wskazał, że informował również stronę o przyczynach uchybienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – zwaną dalej Ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego ten tryb mógł mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.
Przechodząc zaś do zaskarżonej w niniejszej sprawie przewlekłości należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 149 § 1 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 Ppsa warunkiem koniecznym merytorycznego rozpoznania skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed jej wniesieniem, czyli w tym przypadku złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 Kpa.
Powyższy warunek został spełniony ponieważ skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. (data wpływu do organu 24 kwietnia 2015 r.) wezwał organ do pilnego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1952 r. W ocenie Sądu pismo to nosi cechy wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dlatego należało uznać, że warunek formalny umożliwiający rozpoznanie przez Sąd skargi na przewlekłość został spełniony.
Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Przyjmuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego (por. np. P. Dobosz: Milczenie i bezczynność w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2011r. s. 73 i nast., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, LEX nr 1369030). Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne albo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Wynika z tego, że przesłanką uznania przez sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Nie ma zatem znaczenia fakt, czy postępowanie to zostało wreszcie zakończone. Tym więc różni się przewlekłe prowadzenie postępowania od bezczynności organu. W tym drugim przypadku chodzi o zaniechanie organu polegające na niepodjęciu konkretnej czynności procesowej, najczęściej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, ocenianym przez sąd na dzień wydania orzeczenia sądowego w takiej sprawie.
Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie formalnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją. Wobec tego przewlekłość w prowadzeniu postępowania można organowi skutecznie zarzucić, gdy nie dochowa należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie przeprowadzanie czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że podanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1952 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej we wsi [...] gm. [...] przy drodze państwowej nr [...], składającej się z placu o pow. 3562 m2, posiadającej zbiór dokumentów w Sądzie Powiatowym w [...] pod Nr Rep. [...], stanowiącej własność spadkobierców S. J., tj. żony O. i, syna E. i córki S. wpłynęło do Ministra w dniu 24 stycznia 2014 r.
Następnie pismami z dnia 5 lutego 2014 r. organ zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy o nadesłanie dokumentów potwierdzających nabycie spadku po poprzednich właścicielach majątku oraz do Archiwum Państwowego w [...], Urzędu Miasta w [...] i [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie akt archiwalnych sprawy.
W piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. (data wpływu do organu 27 luty 2014 r.) pełnomocnik skarżącego nadesłała dokumenty potwierdzające interes prawny R. S.
Następnie organ w piśmie z dnia 11 marca 2014 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie odpisu postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po J. S. Dokument ten wpłynął do Ministerstwa w dniu 17 kwietnia 2014 r. Taki sam dokument nadesłał również pełnomocnik skarżącego w dniu 16 czerwca 2014 r. (data wpływu).
W piśmie z 4 grudnia 2014 r. Minister zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie kopii dokumentów załączonych do zbioru nr rep. [...], do pełnomocnika skarżącego o nadesłanie wszystkich dokumentów będących w posiadaniu stron, a dotyczących postępowania wywłaszczeniowego.
W piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r. Minister zawiadomił strony o wszczęciu postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie oraz zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o nadesłanie wypisów z ewidencji gruntów oraz podanie adresów osób posiadających prawa rzeczowe do tej nieruchomości, zwrócił się do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich o nadesłanie dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, do [...] Urzędu Wojewódzkiego - o wypożyczenie stosownych akt.
W piśmie z dnia 16 grudnia 2014 r. Sąd nadesłał stosowne dokumenty. Przy piśmie z dnia 21 stycznia 2015 r. [...] Urząd Wojewódzki nadesłał żądane dokumenty.
W piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.
W piśmie z dnia 31 lipca 2015 r. Minister poinformował strony – na podstawie art. 36 § 2 K.p.a. o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy – do dnia 31 lipca 2015 r.
Kolejne czynności Minister podjął w dniu 16 czerwca 2016 r., kiedy to zwrócił się do Archiwum Akt Nowych o odszukanie i nadesłanie akt sprawy dotyczących wywłaszczenia dokonanego na podstawie kwestionowanej decyzji z dnia [...].09.1952 r., zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o nadesłanie kopii archiwalnych dokumentów geodezyjnych dotyczących nieruchomości na dzień wywłaszczenia, do Sądu Rejonowego w [...] zwrócił się o nadesłanie odpisów z ksiąg wieczystych oraz innych dokumentów dotyczących wywłaszczonej nieruchomości, do Archiwum Państwowego w [...] zwrócił się o odszukanie i nadesłanie dokumentów dotyczących wywłaszczenia.
Ponadto w piśmie z dnia 16 czerwca 2016 r. organ zawiadomił strony, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie wcześniej podanym z powodu konieczności uzupełnienia materiału dowodowego oraz zmianę referenta sprawy.
Oceniając powyższe okoliczności należy stwierdzić, że niewątpliwie w sprawie doszło do znacznego przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 35 Kpa. Przepis ten wymaga by organy administracji publicznej załatwiały sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca w przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ podejmował szereg czynności w celu wyjaśnienia sprawy - zwracał się do innych organów, pełnomocnika skarżącego oraz sądu o nadesłanie dokumentów mających związek z niniejszą sprawą – zatem na długość czasu postępowania miały również wpływ czynności podejmowane przez te podmioty, jednak nie ulega wątpliwości, w ocenie Sądu, że działania Ministra cechowały się brakiem koncentracji czynności procesowych. W szczególności zauważyć należy, że po poinformowaniu stron w piśmie z dnia 31 lipca 2015 r. o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy – do dnia 31 lipca 2015 r. kolejna czynność dowodowa została podjęta dopiero w dniu 16 czerwca 2016 r. a więc dzielił je niemal roczny odstęp czasowy. Świadczy to niewątpliwie o przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Organ tłumaczył to opóźnienie koniecznością uzupełnienia akt sprawy i zmianą referenta w sprawie. W ocenie Sądu zmiana referenta i sposób organizacji pracy w organie, nie może wpływać na prawo strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie.
W niniejszej sprawie w dacie wyrokowania przez Sąd organ nie załatwił sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem R. S. Podejmował czynności procesowe zmierzające do zakończenia sprawy jednak czynił to przewlekle. Wystąpienie przewlekłości w konsekwencji stwierdził Sąd w wydanym wyroku. Skoro w dacie wyrokowania sprawa nie została załatwiona to koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z prawomocnym wyrokiem, jak orzeczono pkt 1. wyroku.
Z uwagi na znaczne i kilkukrotne przekroczenie terminów określonych w art. 35 i 36 Kpa – zwłaszcza okresie od 31 lipca 2015 r. do 16 czerwca 2016 r., kiedy to w sprawie nie podejmowano żadnych działań zmierzających do załatwienia wniosku strony, Sąd uznał, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Na podstawie art. 149 § 2 Ppsa – w punkcie 4. sentencji wyroku – Sąd z urzędu wymierzył organowi grzywnę w wysokości 800 zł. Sąd miał przy tym na uwadze, że grzywna, o której mowa w tym przepisie ma charakter represyjno – dyscyplinujący, a celem jej wymierzenia jest zmobilizowanie organu do załatwienia danej sprawy oraz ugruntowania w nim przekonania o konieczności przestrzegania terminów procesowych na przyszłość. O potrzebie wymierzenia grzywny oraz jej wysokości decyduje Sąd orzekający, opierając rozstrzygnięcie w tym zakresie na całokształcie okoliczności danej sprawy. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że grzywna w wymierzonej wysokości spełni zarówno cele o charakterze prewencyjnym, jak i represyjnym.
O kosztach, w pkt 5. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 Ppsa.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak sentencji wyroku.