Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

IV SAB/PO 94/24

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

IV SAB/Po 94/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II OSK 2887/24 - Wyrok NSA z 2025-10-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 § 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 52 § 1; art. 53 §2b; art. 149 § 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 519
art. 112a ust. 1-5;
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 583
art. 100c; art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
Dz.U.UE.L 2011 nr 343 poz 1 art. 5 ust. 2 i 4; art. 16 ust. 1
DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno  zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla  pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim
Dz.U.UE.C 2016 nr 202 poz 389 art. 47
Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 1; art. 77 ust. 2; art. 97 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 6 ust. 1; art. 13
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi R. V. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia 28 września 2023 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. V. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
R. V., pismem z dnia 20 maja 2024 roku, wystąpił bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na bezczynność Wojewody w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 210 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy.
Strona zażądała:
- stwierdzenia, że Wojewoda pozostaje w bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,
- przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł
oraz
- zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 28 września 2023 roku, pomimo wniesienia ponaglenia, nie zostało zakończone. Zwłoka w załatwieniu sprawy jest długotrwała. Organ nie podejmuje działań zmierzających do zakończenia postępowania. Brak decyzji powoduje niemożność wyjazdu za granicę, a także brak możliwości korzystania ze wszystkich produktów bankowych.
Skarżący zaznaczył, że stosowanie do niniejszej sprawy przepisu art. 100d ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 roku o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw ma charakter retrospektywny i jako takie jest sprzeczne z celem tej ustawy oraz narusza zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 konstytucji RP).
W odpowiedzi na przekazaną organowi skargę (pismo z dnia 21 czerwca 2024 roku) Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie umorzenia postępowania sądowego albo oddalenie skargi.
Organ wyjaśnił, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie kontrolowanej sprawy. Taki stan rzeczy będzie trwał co najmniej do daty 30.06.2024 roku. Nie sposób więc stwierdzić, że doszło do upływu terminu załatwienia sprawy. Ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 K.p.a. albo przepisach szczególnych. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania (art. 37 § 3 K.p.a.). Ponaglenie wniesione przedwcześnie nie wywiera skutków procesowych w postaci skutecznego wniesienia ponaglenia na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Skarga wniesiona w takiej sytuacji podlega odrzuceniu (postanowienie WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SAB/Po 89/23).
Na wypadek uznania, że skarga jest dopuszczalna organ wskazał na powinność umorzenia postępowania sądowego. W tym zakresie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (...) zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach zezwoleń na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie do 30.06.2024r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W postanowieniu z dnia 14.03.2024 roku o sygn. akt IV SAB/Po 22/24 WSA w Poznaniu postanowił, że ustawodawca postawił stronie prawo do sądu, ale zawiesił kompetencję sądu do stosowania środków określonych w ustawie, czyli sądowoadministracyjnych środków realizowania wymiaru sprawiedliwości. Sąd uznał, że taką regulację należy uznać za inny przypadek bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
W uzasadnieniu żądania oddalenia skargi organ podniósł, żę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.02.2024r. o sygn. akt II OSK 2362/23 stwierdził, iż okres zawieszenia i nierozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy wynikający z art. 100c ust. 1 oraz 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej rozpoznać należy jako brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, czy przewlekłości postępowania. Zawieszenie, jak i nierozpoczęcie w ogóle biegu terminu ustawowego do załatwienia sprawy pozbawia sąd punktu odniesienia przy ocenie czy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Strona ma zapewnione prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednakże stwierdzenie, iż w sprawie, z uwagi na datę złożenia wniosku, znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, powoduje, iż skarga nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z ostrożności procesowej Wojewoda uznał za konieczne wskazać na bezzasadność zarzutów i żądań Skarżącego.
Organ podniósł, że nie podziela argumentacji prezentowanej w niektórych orzeczeniach sądów (wyrok o sygn. akt IV SAB/Po 129/23 oraz wyrok o sygn. akt IV Sab/Po 130/23) wskazujących na niezgodność art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej z przepisami dyrektywy z 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 roku w sprawie procedury jednego wniosku jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L 2011.343.1).
Wojewoda uznaje, że wszystkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie określonym w art. 5 ust. 1 Dyrektywy (cztery miesiące od daty złożenia wniosku) określa się w prawie krajowym (art. 5 ust. 2 Dyrektywy). Z kolei przedłużenie terminu na wydanie decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie i nie może mieć charakteru generalnego.
Organ wyjaśnił, że w przepisach art. 100c oraz art. 100d specustawy ukraińskiej ustawodawca nie wprowadził generalnego przedłużenia terminu na rozpatrzenie sprawy z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce, lecz zawiesił jego bieg oraz uniemożliwił wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wskazane przepisy "niwelują" jedynie skutki wynikające z braku rozstrzygnięcia sprawy w terminie, ale nie zmieniają samego terminu, co potwierdza zwrot "za nie wydanie rozstrzygnięcia w terminach określonych przepisami prawa". Natomiast przepis art. 100 ust. 4 tej ustawy jedynie "blokuje" wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, ale nie wydłuża terminów określonych w przepisach szczególnych.
Zdaniem organu przepisy Dyrektywy nie ingerują w możliwość czasowego wyłączenia stosowania przepisów prawa krajowego. Ustawodawca krajowy w ramach swobody przewidzianej w art. 5 ust. 2 Dyrektywy może z ważnych powodów czasowo wyłączyć występowanie określonych ogólnych konsekwencji niedochowania terminów ustanowionych w prawie krajowym w zgodzie z dyrektywą. W konsekwencji na gruncie treść art. 100c oraz art. 100d specustawy ukraińskiej nie można stwierdzić stanu bezczynności lub stanu przewlekłości.
Współistnienie wskazanych przepisów da się pogodzić z treścią art. 112a ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach z zakresem zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej wynikających z art. 5 dyrektywy 2011/98/UE.
Z preambuły dyrektywy wynika bowiem, że jej celem jest ustanowienie zbioru zasad regulujących procedury rozpoznawania wniosków o udzielenie jednolitego zezwolenia, które powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania przy uwzględnieniu zwykłego obciążenia pracą administracji Państw Członkowskich.
Wybuch konfliktu na Ukrainie i masowy napływ uchodźców z Ukrainy to nadzwyczajne okoliczności, stanowiące podstawy zawieszenia biegu terminów określonego w art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
Administracja publiczna nie działa w warunkach zwykłego obciążenia pracą co najmniej od wybuchu pandemii SARS-CoV-2 w 2020 roku. Wybuch konfliktu na Ukrainie w lutym 2022 roku (przed końcem pandemii) i znaczące dodatkowe obciążenie urzędów wojewódzkich wymagały wprowadzenia nadzwyczajnych rozwiązań prawnych do zaistniałej sytuacji migracyjnej.
To, że sytuacja ma charakter wyjątkowy i nie sposób tego pomijać przy ocenie działalności w zakresie legalizacji pobytu. Nadal mamy do czynienia z sytuacją nadzwyczajną i nadzwyczajnymi rozwiązaniami. Kolejna nieprzewidywalna wcześniej skala napływu wniosków spowodowana niepokojem i niepewnością cudzoziemców, co do aktualności i ważności dokumentów oraz zmianą dotychczas obowiązujących i zupełnie nowych procedur legalizacji pobytu. Ponadto wojna na Ukrainie znacząco zmieniła i zmienia obraz migracji w Polsce, co skutkuje wzrostem liczby spraw niestandardowych, o większym stopniu skomplikowania, wymagających czasochłonnych postępowań dowodowych.
Liczba wniosków składanych do Wojewody stale wzrasta. W 2021 roku było ich 45,5 tys. w 2022 roku 53,4 tys. a w roku 2023 aż 59 tys. W okresie styczeń-kwiecień 2024 roku liczba wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy była o 35% większa niż w analogicznym okresie 2023 roku. Obserwowany jest stały wzrost liczby wniosków składanych przez uchodźców z PESEL-em UKR.
Podsumowując organ uznał, że zarzut bezczynności jest niezasadny także z tego względu, że ustawą z dnia 15 maja 2024 roku o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2024, poz. 854), której przepisy co do zasady wchodzą w życie z dniem 1 lipca 2024 roku, okres zawieszenia biegu terminów w postępowaniach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zostanie przedłużony do 30 września 2025 roku (art. 1 pkt 3 tej ustawy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 §6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 (art. 149 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę - w tym także skargę na bezczynność i przewlekłość - można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej w skrócie "K.p.a."), środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłości jest instytucja ponaglenia.
Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 28 marca 2024 roku wniósł wymagane ponaglenie, które zostało złożone po upływie 60 dniowego terminu o jakim mowa w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.), gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w kontrolowanej sprawie opatrzone jest datą 24 października 2023 roku.
W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Okoliczność, że Wojewoda pozostawił to ponaglenie w dniu 10 kwietnia 202r roku bez rozpoznania, powołując się na art. 37 § 3a K.p.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności.
Dostrzeżenia wymaga, że do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona w toku toczącego się postępowania administracyjnego i po wniesieniu ponaglenia, a zatem jest dopuszczalna w świetle przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.
Skarga okazała się zasadna.
Z treści wniesionej skargi jednoznacznie wynika, że skarżący uczynił jej przedmiotem opieszałości w załatwieniu sprawy w postaci bezczynności.
Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 K.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a.
Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. sprowadza się więc do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57).
Powyższe znajduje potwierdzenie w treści definicji legalnej "bezczynności" wprowadzonej do ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 roku, zgodnie z którą stan bezczynności zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy.
Zgodnie z art. 112a ust. 1-5 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Wskazany termin biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie.
Z kolei postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków (art. 112a ust. 5 ustawy o cudzoziemcach).
W uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej regulację art. 112a ustawy o cudzoziemcach wyjaśniono, że "ustanowienie 60-dniowych terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje w pełnej zgodności z dyrektywami, które regulują zasady przyjmowania określonych grup obywateli państw trzecich w ramach instytucji zezwolenia na pobyt czasowy. I tak też, art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (tj. dyrektywy 2011/98/UE - uw. Sądu), która to dyrektywa została wdrożona przez przepisy Rozdziału 2 Działu V ustawy o cudzoziemcach (regulujące zezwolenie na pobyt czasowy i pracę) stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. W powiązaniu z tym przepisem pozostaje art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji" (druk nr 1681 Sejmu RP IX kadencji).
Z dniem 15 kwietnia 2022 roku weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, z późn. zm.; w skrócie "specustawy ukraińskiej") przepisy art. 100c, w brzmieniu:
1. "W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1) udzielenia cudzoziemcowi:
a) zezwolenia na pobyt czasowy,
b) zezwolenia na pobyt stały,
c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2) zmiany:
a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,
b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
3) cofnięcia cudzoziemcowi:
a) zezwolenia na pobyt czasowy,
b) zezwolenia na pobyt stały,
c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."
Cytowana treść art. 100c specustawy ukraińskiej została "prolongowana" na kolejny okres - do 24 sierpnia 2023 r. - w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., art. 100d specustawy ukraińskiej (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185).
Następnie wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do 4 marca 2024 r. (zob. ustawa z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088).
Aktualnie na mocy ustawy z dnia 15 maja 2024 roku o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2024, poz. 854), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2024 roku, okres zawieszenia biegu terminów w postępowaniach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został przedłużony do 30 września 2025 roku.
Na tle przywołanych przepisów art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej sprawy sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności lub przewlekłości wojewodów w wydawaniu zezwoleń na pobyt czasowy (i pracę) nie były i nadal nie są rozstrzygane jednolicie.
Obecnie w szczególności - w myśl poglądu najdalej idącego - przyjmuje się, że z uwagi na brzmienie art. 100c ust. 3 i 4 (odpowiednio: art. 100d ust. 3 i 4) specustawy ukraińskiej skarga na bezczynność lub przewlekłość organu w rozpoznawaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, z wyjątkiem spraw, w których stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał przed 15 kwietnia 2022 r. (por. postanowienie NSA z 12 lipca 2023 r., II OSK 510/23; por. też postanowienia WSA m.in.: z 4 października 2023 r., III SAB/Lu 35/23; z 19 października 2023 r., II SAB/Go 99/23; dostępne w CBOSA).
Druga grupa rozstrzygnięć o charakterze formalnym obejmuje przypadki, w których sądy orzekają o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, uznając, że konieczność zastosowania art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy i skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego (por. np. postanowienia WSA: z 14 września 2023 r., IV SAB/Po 113/23; z 21 września 2023 r., IV SAB/Po 92/23; z 5 października 2023 r., IV SAB/Po 102/23; dostępne w CBOSA).
W kolejnym nurcie orzeczniczym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym, choć regulacja art. 100c ust. 4 (odpowiednio: art. 100d ust. 4) specustawy ukraińskiej nie wyłącza dopuszczalności skargi, to jednak ustanowione w art. 100c ust. 1 (odpowiednio: art. 100d ust. 1) specustawy ukraińskiej wstrzymanie (rozpoczęcia) biegu terminu do załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy, a także unormowanie art. 100c ust. 3 (odpowiednio: art. 100d ust. 3) specustawy ukraińskiej wykluczają możliwość zarzucenia (stwierdzenia) w postępowaniu sądowym stanu bezczynności lub przewlekłości organu, co uzasadnia oddalenie skargi (por. np. wyroki WSA: z 3 lutego 2023 r., IV SAB/Po 174/22; z 22 czerwca 2023 r., II SAB/Gl 56/23; z 12 października 2023 r., II SAB/Wr 333/23; dostępne w CBOSA).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje, że regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a specustawy ukraińskiej, wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy jawią się jako niezgodne z przepisami wzmiankowanej wyżej (przy omawianiu przepisu art. 112a ustawy o cudzoziemcach) dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L 2011.343.1).
Celem wskazanej dyrektywy - jak czytamy w jej preambule - jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie. "Procedura taka powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa" (pkt 5 preambuły). Przy tym, wspomniane "jedno zezwolenie" oznacza - zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 lit. c dyrektywy 2011/98/UE - "zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy". Konsekwentnie zostało też przesądzone, że decyzja o wydaniu jednego zezwolenia, o jego zmianie lub o przedłużeniu jego ważności jest jednym aktem administracyjnym łączącym w sobie zezwolenie na pobyt i pracę (art. 4 ust. 2 zd. drugie ww. dyrektywy).
Kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma art. 5 dyrektywy 2011/98/UE, który stanowi, że:
1. "Państwa członkowskie wyznaczają organ właściwy do przyjmowania wniosków i wydawania jednego zezwolenia.
2. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku.
Termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane.
Wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w niniejszym ustępie określa się w prawie krajowym.
3. Właściwy organ powiadamia wnioskodawcę o swojej decyzji na piśmie zgodnie z procedurami powiadamiania ustanowionymi w odnośnym prawie krajowym.
4. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji. Jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek."
W świetle cytowanych przepisów określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo - wyłącznie w konkretnej sprawie (verba legis: w sprawie "danego wniosku"), i tylko wówczas, jeżeli jej rozpatrywanie jest skomplikowane.
Należy podkreślić, że analizowane przepisy dyrektywy 2011/98/UE nie dopuszczają możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o wydanie jednolitego zezwolenia, ani - tym bardziej - generalnego lub "automatycznego" wstrzymania (nie rozpoczynania lub zawieszenia) ich biegu.
Jak to już wyżej wspomniano, implementacji ww. przepisów dyrektywy służył m.in. art. 112a ustawy o cudzoziemcach, w którym zakreślono 60-dniowy termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.
Należy w pełni zgodzić się z twierdzeniem, że taka modyfikacja terminu załatwienia sprawy - a ściślej: jego skrócenie (do 60 dni) w stosunku do maksymalnej długości terminu określonej w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE (4 miesiące) - była możliwa w ramach autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, jako korzystniejsza dla strony (tak np. wyrok WSA z 12 października 2023 r., III SAB/Łd 148/23, CBOSA).
Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie ww. przepisów dyrektywy 2011/98/UE, należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy jednolitego zezwolenia, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 dyrektywy.
Zdaniem Sądu w niniejszym składzie tak samo - tj. jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą - należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 specustawy ukraińskiej i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 tej ustawy, zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji ww. przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym - sprzecznie z art. 16 ust. 1 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, w myśl którego państwa członkowskie najpóźniej w terminie do 25 grudnia 2013 r. powinny wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy.
Nie ulega zaś wątpliwości, że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. sprawa C-338/91 H. Steenhorst-Neerings vs. Bestuur van de Bedrifsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen, (1993) ECR I-5475). We wskazanej sprawie Trybunał Sprawiedliwości ponadto podkreślił, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 wyroku w ww. sprawie).
Powyższa zasada dotyczy, oczywiście, tylko takich przepisów dyrektyw zaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc - zgodnie z tzw. testem van Gend en Loos - są przepisami bezwarunkowymi oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi, które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. A. Wróbel (w:) Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 104-105).
W ocenie Sądu taki właśnie charakter mają przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia. Wypada zaznaczyć, że fakt, iż ww. przepisy przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze li tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności, gdyż - jak trafnie zauważa się w doktrynie - chronione przez ww. zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe, "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (zob. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127).
W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE") nie budzi żadnych wątpliwości teza, że do obowiązków sądów krajowych należy zarówno ocena zgodności przepisu prawa krajowego z prawem unijnym, jak i odmowa zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z przepisem lub zasadą prawa unijnego (por. regułę Simmenthal, regułę Factortame, regułę Francovich) - jeżeli nie jest możliwe usunięcie takiej sprzeczności w drodze prounijnej wykładni kwestionowanego przepisu prawa krajowego (por. A. Wróbel (w:) Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 153-154). Przy tym w miejsce zakwestionowanego unormowania krajowego znajdują zastosowanie zwykle (o ile to tylko możliwe i uzasadnione) odnośne, tj. niezaimplementowane lub implementowane nienależycie, przepisy naruszonej dyrektywy (por. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 258 i n.).
Mając powyższe na względzie, Sąd w niniejszym składzie uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej bezczynności (o czym niżej).
Nie bez znaczenia dla konieczności pominięcia ww. przepisów specustawy ukraińskiej pozostają również zastrzeżenia natury konstytucyjnej, jakie zostały podniesione przez przedstawicieli doktryny pod adresem regulacji art. 100c ust. 1 specustawy ukraińskiej, i które w istotnej mierze pozostają aktualne także w odniesieniu do obecnie obowiązującego art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej.
Komentatorzy art. 100c ust. 1 specustawy ukraińskiej zauważyli mianowicie, że "[w]prowadzenie omawianej regulacji oznacza w praktyce, że strona postępowania pozbawiona została jakichkolwiek narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie wprowadzenia omawianej regulacji. Należy zauważyć, że rozwiązania wprowadzone przepisami komentowanej ustawy w chwili obecnej nie nakładają na wojewodów dodatkowych zadań w zakresie legalizacji pobytu, a wzrostu liczby składanych wniosków pobytowych można się spodziewać dopiero po 24 listopada 2022 r., kiedy to obywatele Ukrainy, których pobyt uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 specustawy, będą mogli skutecznie składać wnioski pobytowe w trybie art. 38 specustawy. Rozwiązanie takie uznać należy zatem za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik (w:) Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c).
Po drugie, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, w rozpoznawanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania również przepisy art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 specustawy ukraińskiej - jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.
Oto bowiem w myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP - statuującego konstytucyjne prawo do sądu - każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Powszechnie w doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje prawo: dostępu do sądu, do właściwej procedury przed sądem oraz do wyroku sądowego (por. np. P. Sarnecki (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. III, Warszawa 2003, uw. 5 do art. 45). Przywołaną regulację dopełnia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Co szczególnie istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zarówno prawo do sądu, jak i jego gwarancje znajdują zastosowanie także do cudzoziemców, i to niezależnie od regularności ich statusu prawnego w Polsce (por. L. Garlicki (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. V, Warszawa 2007, uw. 22 do art. 77).
W świetle przywołanych regulacji konstytucyjnych, na tle unormowań art. 100c ust. 4 specustawy ukraińskiej, w doktrynie został wyrażony trafny pogląd (nadal aktualny także w odniesieniu do art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej), że "[o]graniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), nie sposób znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik (w:) Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 4 do art. 100c). Również w orzecznictwie bywa akcentowane, że analizowane rozwiązanie ustawowe, w świetle którego cudzoziemiec nie mógłby skorzystać z prawa domagania się ochrony sądowej w sytuacji niewątpliwie istniejącej opieszałości (bezczynności/przewlekłości) organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej (por. np. wyrok WSA z 30 czerwca 2023 r., II SAB/Po 43/23, CBOSA). Takie rozwiązanie budzi w orzecznictwie również uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości w kontekście art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ("KPP UE"), który w zdaniu pierwszym przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule" (por. np. wyrok WSA z 12 października 2023 r., III SAB/Łd 148/23, CBOSA).
Prawo do sądu, jako jedno z praw człowieka, zostało zagwarantowane również przepisami Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.; dalej jako "Konwencja" lub "EKPC"). W myśl art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Należy podkreślić, że użyte w tym przepisie pojęcie "praw i obowiązków o charakterze cywilnym" (civil rights and obligations) jest pojęciem autonomicznym Konwencji, rozumianym na gruncie tego przepisu szeroko, i w praktyce obejmującym wiele rodzajów spraw, które w polskim porządku prawnym zaliczane są do spraw o charakterze administracyjnym (por. P. Hofmański, A. Wróbel (w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 27 i 223), w tym także niektóre dotyczące cudzoziemców.
Wprawdzie w wyroku z 5 października 2000 r. w sprawie Maaouia przeciwko Francji (nr 39652/98) Europejski Trybunał Praw Człowieka ("ETPC") uznał, że decyzje dotyczące wjazdu, pobytu i deportacji cudzoziemców nie dotyczą w szczególności rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym skarżącego w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC (zob. § 40 wyroku), jednak - jak to trafnie zostało objaśnione w literaturze - wyrok w ww. sprawie był oparty na argumencie, że art. 6 ust. 1 nie ma zastosowania do wydalania cudzoziemców, ponieważ gwarancje proceduralne w tym zakresie określa art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji - w brzmieniu:
1. "Cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegokolwiek państwa nie może być zeń wydalony, chyba że w wyniku decyzji podjętej zgodnie z ustawą, i powinien mieć możliwość:
a) przedstawienia racji przeciwko wydaleniu;
b) wniesienia środków odwoławczych oraz
c) bycia reprezentowanym dla tych celów przed właściwym organem albo osobą lub osobami wyznaczonymi przez ten organ.
2. Cudzoziemiec może być wydalony, bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ustępie 1a, b i c niniejszego artykułu, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego."
W związku z tym uprawnionym jest wniosek, iż "ogólna konstatacja Trybunału, że sprawy dotyczące «wjazdu, pobytu i deportacji/wydalenia» cudzoziemców nie dotyczą rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym, jest nieuzasadniona w części, w której jest mowa o decyzjach dotyczących wjazdu i pobytu cudzoziemców, których nie reguluje art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji" (tak trafnie P. Hofmański, A. Wróbel (w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 52).
W konsekwencji należy przyjąć, że przepis art. 6 ust. 1 EKPC - który, co bezsporne, może mieć również zastosowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych oraz administracyjnych (por. P. Hofmański, A. Wróbel (w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 25) - powinien znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Tym bardziej, że nie dotyczyła ona wyłącznie kwestii pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, ale także możliwości wykonywania przezeń pracy, co już bez wątpienia jawi się jako uprawnienie z dziedziny prawa prywatnego - co do której to dziedziny jest zaś oczywiste, że przepis art. 6 ust. 1 ma zastosowanie (por. wyrok ETPC z 28 listopada 1984 r. w sprawie nr 8777/79 Rasmussen przeciwko Danii, § 32).
Unormowanie prawa do sądu zawarte w analizowanym art. 6 ust. 1 EKPC, w jego aspekcie dotyczącym nakazu rozpatrywania spraw sądowych "w rozsądnym terminie", znajduje swoje dopełnienie w regulacji art. 13 EKPC, który to przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka cytowany art. 13 EKPC wymaga, by prawo krajowe ustanawiało skuteczny środek odwoławczy przed właściwą władzą krajową na ewentualne naruszenie określonego w art. 6 ust. 1 wymagania rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok ETPC z 26 października 2000 r. w sprawie nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce; § 155-156).
Tymczasem regulacja zawarta w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej, z naruszeniem art. 13 EKPC w istocie zmierza do wyeliminowania możliwość korzystania przez cudzoziemców z, co do zasady, skutecznego środka zwalczania (zaskarżania) opieszałości organów administracji, jakim jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez taki organ.
W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (tu: EKPC) ma pierwszeństwo przed ustawą (tu: specustawą ukraińską), jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. W konsekwencji organ był związany terminem załatwienia sprawy wynikającym wprost z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, wynoszącym 4 miesiące od daty złożenia wniosku, gdyż przedłożone Sądowi akta administracyjne sprawy nie dawały jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa miała charakter "skomplikowany" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. drugie ww. dyrektywy.
Skoro postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte w dniu 24 października 2023 roku, to termin na załatwienie sprawy wszczętej z tego wniosku upływał z dniem 24 lutego 2024 roku. Tymczasem nie tylko w tym terminie, ale nawet do dnia wyrokowania przez Sąd, Wojewoda nie załatwił ww. sprawy, w szczególności nie wydał w tej sprawie decyzji.
Z tych względów Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.
Skoro do dnia wydania wyrokowania Wojewoda nie poinformował Sądu, że wydał decyzję kończącą postępowanie w kontrolowanej sprawie, to na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia tej sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku).
Konsekwentnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w ww. sprawie oraz na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. - Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).
"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne w CBOSA).
W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd miał przede wszystkim na względzie, że okoliczności podnoszone przez Wojewodę - dotyczące zwłaszcza dużej, dodatkowo istotnie zwiększonej liczby wpływających wniosków cudzoziemców - nie mogą wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej bezczynności organu, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże można (a w tym przypadku należy) brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność naruszała prawo w stopniu rażącym - co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. Poza tym Sąd uwzględnił również fakt, że organ, opierając się na literalnym brzmieniu art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, mógł pozostawać w przekonaniu - wprawdzie, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, błędnym, ale jednak znajdującym także pewne oparcie w niejednolitym orzecznictwie sądowym - że termin załatwienia przedmiotowej sprawy w ogóle nie rozpoczął biegu.
Już tylko opisane powyżej okoliczności w ocenie Sadu przesądzają, że stwierdzona bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz jednocześnie przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie jemu od organu sumy pieniężnej. Poza tym nie bez znaczenia dla takiej oceny okazał się brak w skardze merytorycznej argumentacji mającej przemawiać za przyznaniem skarżącemu wnioskowanej rekompensaty w żądanej wysokości.
W konsekwencji - w części dotyczącej żądania skarżącego przyznania od organu sumy pieniężnej - Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (100 zł).