Pełny tekst orzeczenia IV SAB/PO 151/23

IV SAB/Po 151/23 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Józef Maleszewski
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Umorzono postępowanie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, 2. zasądzić od Wojewody na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 5 września 2023 r. (data nadania pocztowego) M. Z. (dalej: skarżąca; strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę (dalej: Wojewoda; organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na małżeństwo z obywatelem RP, wszczęte z jej wniosku z dnia 2 maja 2023 r.
Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i zobowiązanie Wojewody do 1) załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt do organu lub w innym terminie uznanym za właściwy przez Sąd oraz o: 2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa i 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów lub w innej wysokości uznanej przez Sąd za właściwą, ewentualnie o wymierzenie organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, a także 4) zwrot kosztów postępowania.
Jednocześnie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów:
1. art. 112a ust. 1 ustawy [z dnia 12 grudnia 2013 r.] o cudzoziemcach, tekst jednolity z dnia 17 listopada 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354, z późn. zm.) - dalej: u.c. poprzez niewydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni, podczas gdy organ miał taki obowiązek, a także gdy wszelkie przesłanki wydania zezwolenia zostały spełnione;
2. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej: k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji niewydanie decyzji w zakresie złożonego przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, m.in. poprzez niepodejmowanie czynności oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu cudzoziemca;
3. art. 12 § 1 i 2 w zw. art. 35 § 1-3 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie szybkiego i prostego działania w sprawie nieskomplikowanego postępowania dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy, nadmierne komplikowanie tego postępowania i podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających, co doprowadziło do powzięcia niesłusznych wątpliwości organu, a nadto naraziło skarżącą na straty i zaburzyło zaufanie do organu administracji publicznej.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że przez okres od 2 maja 2023 r. do dnia wniesienia skargi nie została wydana decyzja w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. W związku z tym skarżąca w dniu 9 sierpnia 2023 r. wystąpiła do organu z ponagleniem, które następnie zostało rozstrzygnięte 11 sierpnia 2023 r. W ocenie skarżącej akta sprawy pozwalają na wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, a to wobec wypełnienia wszelkich przesłanek ustawowych. Zachowanie organu świadczy o bezpodstawnym i świadomym wydłużaniu postępowania, a to zdaniem skarżącej narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego, normy prawa materialnego, a także uniemożliwia ustalenie charakteru pobytu skarżącej.
Dalej skarżąca przytoczyła treść przepisów, które w jej ocenie należało zastosować w sprawie. Szczegółowo uzasadniając skargę, strona wskazała, że zgodnie z art. 112a ust. 1 u.c. wydanie zezwolenia na pobyt czasowy powinno nastąpić w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia. W niniejszej sprawie zezwolenie takie powinno więc być wydane w najpóźniej w dniu 2 lipca 2023 r. Następnie skarżąca podkreśliła, że ustawa o cudzoziemcach nie przewiduje, by decyzja administracyjna w zakresie zezwolenia na pobyt czasowy miała charakter uznaniowy, a zatem spełnienie przez wnioskodawcę stosowanych wymogów powinno doprowadzić do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i w konsekwencji - nadania wnioskodawcy uprawnienia do pobytu czasowego na terytorium RP.
W przekonaniu strony, brak wydania rozstrzygnięcia w jej sprawie narusza zasady postępowania administracyjnego i jego prawidłowy tok.
Końcowo skarżąca stwierdziła, że po jej stronie nie zachodzą żadne nieprawidłowości, które uniemożliwiałby rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku. Strona podniosła, że dostarczyła kompletny wniosek o wydanie zezwolenia, a pomimo tego do dnia złożenia przedmiotowej skargi organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego - o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu organ wskazał na przebieg postępowania w sprawie oraz wyjaśnił, że zgodnie z art. 112a ust. 1 u.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Dopiero wystąpienie ostatniego ze zdarzeń powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy.
Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103, z późn. zm.) - dalej również: u.p.o.U. w okresie do 4 marca 2024 r. (ostatnia zmiana przepisu weszła w życie 27 czerwca 2023 r.) bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Organ podkreślił, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem w tym okresie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tej też przyczyny skarga powinna zostać odrzucona.
Ponadto Wojewody przedstawił okoliczności mające świadczyć o tym, że w niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że pozostaje w stanie przewlekłości w postępowaniu o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Organ wyjaśnił, że opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców związane są ze stałym przyrostem wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, jak również z okolicznościami związanymi z pandemią koronawirusa i konfliktem zbrojnym na Ukrainie.
Odnosząc się do żądania przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i wymierzenia grzywny, organ wskazał na przepis art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.U. wyłączający możliwość wymierzenia organowi prowadzącemu postępowanie grzywny i zasądzenia od organu sumy pieniężnej. Końcowo wskazał na brak podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca (posiadająca obywatelstwo rosyjskie) złożyła w dniu 2 maja 2023 r. wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy. W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 519, z późn. zm.) o cudzoziemcach i ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. W tym względzie Sąd zauważa, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2059/22 (dostępny w Internecie: http:orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie ma zastosowania tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z działaniami zbrojnymi zainicjowanymi 24 lutego 2022 r. Jak wyjaśnił NSA, taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu tego przepisu (patrz też: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2421/22, dostępny jw.). Przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 u.c.). Poza tym trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis. Przedstawiony pogląd w pełni odnosi się do przepisu art. 100d u.p.o.U. W konsekwencji art. 100c i art. 100d u.p.o.U. dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nich enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy (patrz m.in. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 102/23, dostępne jw. - i powołane tam orzecznictwo).
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Analizując akta administracyjne sprawy, Sąd uznał, że skarżąca spełniła powyższy wymóg. Strona wniosła w dniu 9 sierpnia 2023 r. wymagane ponaglenie, które zostało złożone formalnie po upływie terminu, o jakim mowa w art. 112a ust. 1 u.c. (po upływie 60 dni od złożenia wniosku i wszczęcia postępowania, co miało miejsce 2 maja 2023 r.), jakkolwiek Wojewoda w dniu 11 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 37 § 3a k.p.a., pozostawił to ponaglenie bez rozpoznania.
Ponadto wyjaśnienia wymaga, że do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona po wszczęciu postępowania administracyjnego, jak i po wniesieniu ponaglenia, a zatem jest dopuszczalna.
Wykładnia powołanych powyżej przepisów, przeprowadzona w zgodzie z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a., doprowadziła Sąd do przekonania, że pomimo wprowadzenia do porządku prawnego przepisów art. 110c i art. 100d u.p.o.U. ustawodawca pozostawił stronie kontrolowanego postępowania administracyjnego prawo skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale zawiesił kompetencję sądu do stosowania środków określonych w ustawie, czyli sądowoadministracyjnych środków realizowania wymiaru sprawiedliwości (patrz: postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt: IV SAB/Po 92/23, dostępne jw.).
Zgodnie z art. 100d u.p.o.U. – dodanym do ustawy przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 185) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2023 r. – w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a). Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100d ust. 2 u.p.o.U.). Natomiast zgodnie z art. 100d ust. 3 u.p.o.U. w powyższym okresie: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Jednocześnie, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyższych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 u.p.o.U.). Termin określony w art. 100d u.p.o.U. przedłużony został do 4 marca 2024 r. na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 1088) zmieniającej tę ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r.
Jak już to zostało wcześniej zaznaczone, w przedmiotowej sprawie, dotyczącej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, z uwagi na datę złożenia wniosku (2 maja 2023 r.) zastosowanie znajduje art. 100d u.p.o.U, który wyłącza możliwość stosowania przepisów o bezczynności i przewlekłości oraz wywodzenia środków prawnych w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie zaprzestanie czynności lub dokonuje ich z opóźnieniem w okresie wskazanym w tym przepisie. Skutkuje to niemożnością dokonania w postępowaniu sądowym merytorycznej oceny okoliczności konkretnej sprawy co do przesłanek stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.
W ocenie Sądu, regulację ustanowioną w przepisach art. 100d ust. 1-4 u.p.o.U. należy potraktować jako inny przypadek bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skoro zaś w okolicznościach prawnych i faktycznych niniejszej sprawy brzmienie art. 100d ust. 4 u.p.o.U. stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy, to postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy należało umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 100d ust. 4 u.p.o.U. orzekł, jak w punkcie 1 postanowienia.
Ponadto Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie należało w drodze analogii zastosować przepis art. 201 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Pozostawiając prawo skargi do sądu administracyjnego i jednocześnie zawieszając kompetencję sądu do stosowania sądowoadministracyjnych środków wymiaru sprawiedliwości, ustawodawca nie wypowiedział się wyraźnie w kwestii kosztów postępowania tak ukształtowanego prawa do sądu. Sąd przyjął, że na gruncie prawa procesowego usunięcie luki technicznej w tekście ustawy, uchybienia o charakterze legislacyjnym, dopuszczalne jest poprzez stosowanie wykładni analogia legis. W konsekwencji, w punkcie 2 postanowienia Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.