Pełny tekst orzeczenia IV SAB/Po 142/23

IV SAB/Po 142/23 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Umorzono postępowanie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz–Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi R. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; 2. zasądzić od Wojewody na rzecz skarżącego R. R. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
R. R. w dniu 15 września 2023 r. (data wpływu do W. Urzędu Wojewódzkiego w P.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, wszczętego wnioskiem z 20 września 2022r.
Skarżący zarzucił, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego:
- art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach tj. z dnia 17 listopada 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354).
Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego:
- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji niewydanie decyzji w zakresie złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, m.in. poprze niepodejmowanie czynności oraz pominiecie interesu społecznego i słusznego interesu cudzoziemca;
- art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. art. 35 § 1-3 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie szybkiego i prostego działania w sprawie nieskomplikowanego postępowania dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy, nadmierne komplikowanie tego postępowania i podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających, co doprowadziło do powzięcia niesłusznych wątpliwości organu, a nadto naraziło skarżącego na straty i zaburzyło zaufanie do organu administracji publicznej.
W związku z powyższym Skarżący wniósł o
1. uwzględnienie skargi i zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt do organu I instancji lub w innym terminie uznanym za właściwy przez Sąd,
2. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa,
3. przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, ewentualnie w innej wysokości uznanej przez Sąd za właściwą - ewentualnie o wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów,
4. zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 20 września 2022 roku do Wojewody złożono wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Przez okres od 20 września 2022 roku do dnia złożenia niniejszej skargi decyzja w przedmiocie wydania zezwolenia nie została wydana. W związku z prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły dnia 11 września 2023 roku skarżący wystąpił do organu z ponagleniem. Wojewoda pozostawił ponaglenie bez rozpoznania pismem z 14 września 2023 roku. Pomimo upływu niemalże 12 miesięcy wniosek nie został rozpatrzony. Zdaniem skarżącego, akta sprawy pozwalają na wydanie pozytywnej decyzji, a to wobec wypełnienia wszelkich przesłanek ustawowych. Zachowanie organu świadczy jedynie o bezpodstawnym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego, normy prawa materialnego, a także uniemożliwia ustalenie charakteru pobytu skarżącego.
Skarżący dalej argumentował, że wyczerpał środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie poprzez złożenie ponaglenia. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można zatem wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie wystąpił stan przewlekłości postępowania przed organem administracji, przez co należy rozumieć sytuację, gdy czas postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. zachodzi możliwość wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. a także możliwość przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania niekorzystnie wpływa na warunki jego pobytu w RP. Co ważniejsze, winy w przekroczeniu ustawowego terminu do rozpatrzenia sprawny nie można upatrywać w działaniu skarżącego. W związku z czym, żądanie zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia wydaje się być celowe. Skarżący wyraził nadzieję, że nałożenie sankcji na organ zezwalający zapobiegnie w przyszłości działaniom, które mogłyby wpływać na przewlekłość przyszłych postępowań.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewoda argumentował, że R. R. złożył osobiście wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w dniu 20 września 2022 r., w którym zadeklarowano cel pobytu jako pracę. Postępowanie zostało wszczęte tego samego dnia. W dniu 12 stycznia 2023 r. nadesłano uzupełnienie wniosku. Dalej organ podał, że w dniu 11 września 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, które Wojewoda w dniu 14 września 2023 r. pozostawił bez rozpoznania.
W ocenie organu nie naruszył przepisów określających termin do wydania decyzji w sprawie udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, wynikający z art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W postępowaniach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców od dnia 15 kwietnia 2022 r. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 185), zgodnie z którymi bieg terminów do załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawiedzeniu na ten okres. Do 31 grudnia 2022 r. kwestię tą regulowały przepisy art. 100c ust. 1 pkt 1 ustawy, następnie termin ten przedłużono do 4 marca 2024 r. na mocy dodanego i zmienionego brzmienia art. 100d ust. 1 – 3 (art. 36 pkt 1 lit 2 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy..., Dz.U. z 2022 r., poz. 830 oraz art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych..., Dz.U. z 2013 r. poz. 1088).
Wojewoda argumentował, że zawieszenie biegu terminów wprowadzono w związku ze znaczącym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terenów Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie nie można zarzucić jego działaniu rażącego naruszenia prawa. Nadto zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego na rzecz skarżących sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W tej kwestii Wojewoda wskazał, że skarżący nie wskazał argumentacji przemawiającej za przyznaniem mu rekompensaty finansowej za doznane krzywdy we wskazanej kwocie w związku z przewlekłym działaniem organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., w tym w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej.
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania organu administracji. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący wypełnił powyższy wymóg formalny, składając pismem z dnia 13 września 2023 r. wymagane ponaglenie, które zostało złożone po upływie 60-dniowego terminu o jakim mowa w art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm., dalej "u.c."), [patrz postanowienie WSA w Poznaniu z 17 sierpnia 2023 r. (sygn. akt IV SAB/Po 89/23, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA")].
Poza tym, do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść "w każdym czasie". Skarga w niniejszej sprawie na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona w toku toczącego się postępowania administracyjnego i po wniesieniu ponaglenia, zatem w świetle p.p.s.a. jest dopuszczalna.
Z akt sprawy wynika, że R. R. obywatel [...] w dniu 20 września 2022 r. osobiście złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Nie budzi wątpliwości, że nie jest obywatelem Ukrainy przybyłym na terytorium RP w związku z konfliktem ukraińsko–rosyjskim z 24 lutego 2022 r.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 05 czerwca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2059/22, CBOSA), zgodnie z którym art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103, dalej "u.p.o.U.") nie ma zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z działaniami zbrojnymi zainicjowanymi 24 lutego 2022 r. W ocenie NSA taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 u.c.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis w tym zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 100c ust. 1 u.p.o.U.). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c u.p.o.U. wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców.
Wobec powyższego w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy u.p.o.U. – art. 100c ust. 1 – 4 i art. 100d ust. 1- 4 u.p.o.U.
Zgodnie z jej art. 100c dodanym przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) zmieniającej ww. ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r., w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r., bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c) u.p.o.U.).
Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100c ust. 2 u.p.o.U.).
Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyższych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4 u.p.o.U.).
Z kolei zgodnie z art. 100d u.p.o.U. dodanym przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 185) zmieniającej ww. ustawę z dniem 1 stycznia 2023 r. - w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a).
Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100d ust. 2 u.p.o.U.).
Zgodnie z art. 100d ust. 3 w powyższym okresie:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyższych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 u.p.o.U.).
Termin określony w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przedłużony został do 4 marca 2024 r. na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 1088) zmieniającej ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy z dniem 27 czerwca 2023 r.
W przedmiotowej sprawie dotyczącej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ zastosowanie znajduje przede wszystkim przepis art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U., który wyłącza możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących przewlekłości w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie zaprzestanie czynności lub dokonuje ich z opóźnieniem. W ocenie Sąd rozpoznającego niniejszą sprawę zastosowanie przepisu art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U. skutkuje niemożnością dokonania przez Sąd merytorycznej oceny okoliczności konkretnej sprawy w świetle przesłanek i stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Sytuacja wynikająca z treści powyżej przytoczonego przepisu prowadzi zatem w istocie do bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego o jakiej mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Sąd zobowiązany był bowiem do uwzględnia normy prawnej wynikającej z przepisu art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U., który stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy, której przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej zobowiązany do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie.
Postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy należało zatem umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U., jak w punkcie 1 postanowienia.
O zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżącego od organu Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. stosując wykładnię analogia legis. Słusznie zauważył WSA w Poznaniu w sprawie IV SAB/Po 92/23 (dostępne CBOSA), że ustawodawca nie uregulował kwestii kosztów postępowania sądowego w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego przy jednoczesnym zawieszeniu kompetencji sądu do stosowania sądowoadministracyjnych środków zwalczenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji. Sąd podkreśla przy tym, że jak wynika z treści art. 100d ust. 2. u.p.d.U. czynności podjęte przez organ są skuteczne, zatem Wojewoda nie został pozbawiony podejmowania skutecznych czynności do załatwienia sprawy. Na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 2 postanowienia. Na koszty te składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 535).
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).