IV SAB/Po 124/24

IV SAB/Po 124/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi T. N. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Policji do załatwienia w całości punktu 5 wniosku T. N. z dnia 28 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego T. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 28 lipca 2024 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, T. N. (dalej: skarżący) zwrócił się do Komendanta Policji (dalej: organ) z wnioskiem o udzielenie informacji w zakresie dotyczącym interwencji podjętych w miejscowości W. w dniu 28 lipca 2024 r., precyzując, że oczekuje informacji w przedmiocie:
1) dokładnej godziny zgłoszeń;
2) jakie działania wynikające z ustawy o Policji zostały podjęte na skutek zgłoszenia;
3) imię i nazwisko oraz stopień policjanta przyjmującego zgłoszenie;
4) imiona i nazwiska oraz stopnie policjantów podejmujących interwencję na skutek zgłoszenia;
5) czy interwencja została odnotowana w notatniku służbowym lub też czy sporządzono notatkę, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi o przekazanie wszystkich notatek, w tym zamieszczonych w notatniku służbowym.
We wniosku skarżący wskazał, aby odpowiedź została przesiana na adres jego poczty elektronicznej.
Komendant Policji pismem z 31 lipca 2024 r. udzielił skarżącemu informacji dotyczących pierwszych czterech punktów wniosku, zaś w przypadku ostatniego punktu wniosku wskazał, że fakt przeprowadzenia interwencji został odnotowany w elektronicznym systemie oraz w notatnikach służbowych policjantów. Wyjaśniono, że na powyższą okoliczność została również sporządzona notatka służbowa. Skarżący został poinformowany, że notatki służbowe oraz zapisy w notatnikach służbowych związane są z wewnętrznym obiegiem informacji, co w konsekwencji powoduje, ze ich treść nie podlega ujawnieniu w każdym przypadku. Stanowisko to oparto na orzecznictwie sądów administracyjnych - przywołano stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 października 2013r sygn. akt I OSK 1105/13, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z 28 lipca 2015 r. sygn. akt I OPS 7/13.
T. N., kwestionując powyższe wyjaśnienia, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we P. skargę na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podnosząc zarzut naruszenia:
. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji.
. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na wniosek,
. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2022r. poz. 902 - dalej u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na odmowie kompletnego zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji.
Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia wyroku, nałożenie na organ grzywny w celu przymuszenia do działania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych i zasądzenia od organu zadośćuczynienia za utracony czas w wysokości dwóch tysięcy złotych.
W odpowiedzi na skargę Komendant Policji podniósł, że skarga nie znajduje uzasadnienia i wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący otrzymał odpowiedź na złożony wniosek w terminie, z której wynika, iż notatki służbowe oraz zapisy w notatnikach służbowych związane są z wewnętrznym obiegiem informacji i nie stanowią materii stanowiącej informację publiczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024r., poz. 935 - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2022r. poz. 902 – dalej u.d.i.p.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
Skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/11 – CBOSA).
W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Bez znaczenia dla oceny, czy organ postawał w bezczynności mają zatem wyjaśnienia organu dotyczące początkowego błędnego skierowania sprawy do załatwienia.
Zwrócić należy również uwagę, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, co wynika z tego, że w u.d.i.p. nie zostały wskazane jakiekolwiek wymagania formalne dotyczące samego wniosku, czy też sposobu jego złożenia. Stąd też za równorzędne złożeniu wniosku pisemnego będzie przesłanie zapytania drogą elektroniczną, za pośrednictwem platformy ePUAP. Nadto, przyjmuje się, że wysłany tą drogą wniosek został podpisany odpowiednim podpisem elektronicznym. Z samej istoty prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że wnioskodawca nie jest zobowiązany do wskazywania w jakim celu chce uzyskać wnioskowaną informację.
Oceniając zasadność samej skargi, należało przede wszystkim ustalić czy informacja, o której udostępnienie za pośrednictwem wiadomości e-mail wnosił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a podmiot do którego skarżący się zwrócił o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie może zatem budzić wątpliwości, że Komendant Policji jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, czego strony w niniejszej sprawie nie kwestionowały.
Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy – tj. do oceny, czy informacje żądane przez skarżącego stanowią informację publiczną, wskazać należy na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym przez "informację publiczną" rozumie się "każdą informację o sprawach publicznych". Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Przy tym informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, nawet jeśli prawa autorskie należą do innego podmiotu (por. wyroki NSA: z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2311/12; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11; z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08; CBOSA). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).
Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p., może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 5 u.d.i.p.).
Uwzględniając powyższe, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący pismem z 28 lipca 2024 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Komendanta Policji z wnioskiem o udzielenie informacji w zakresie dotyczącym interwencji podjętych w miejscowości W. w dniu 28 lipca 2024 r., precyzując, że oczekuje informacji w przedmiocie dokładnej godziny zgłoszeń; jakie działania wynikające z ustawy o Policji zostały podjęte na skutek zgłoszenia; imię i nazwisko oraz stopień policjanta przyjmującego zgłoszenie; imiona i nazwiska oraz stopnie policjantów podejmujących interwencję na skutek zgłoszenia oraz czy interwencja została odnotowana w notatniku służbowym lub też czy sporządzono notatkę , a w przypadku pozytywnej odpowiedzi o przekazanie wszystkich notatek, w tym zamieszczonych w notatniku służbowym. Jak wynika z akt sprawy organ udzielił skarżącemu informacji dotyczących pierwszych czterech punktów wniosku, zaś w przypadku ostatniego punktu wniosku wskazał, że fakt przeprowadzenia interwencji został odnotowany w elektronicznym systemie oraz w notatnikach służbowych policjantów. Wyjaśniono, że na powyższą okoliczność została również sporządzona notatka służbowa. Skarżący został poinformowany przy tym, że notatki służbowe oraz zapisy w notatnikach służbowych związane są z wewnętrznym obiegiem informacji, co w konsekwencji powoduje, że ich treść nie podlega ujawnieniu.
Oceniając stanowisko prezentowane przez organ, stwierdzić należy, iż nie znajduje ono uzasadnienia. W świetle bowiem § 3 pkt 1 i pkt 2 Wytycznych nr 2 Komendanta Głównego Policji z 26 czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych (Dz. Urz. KGP z 2019 r. poz. 30 - dalej jako wytyczne), notatnik służbowy zobowiązani są prowadzić policjanci pełniący służbę patrolową (w tym policjanci komórek ruchu drogowego pełniący służbę zewnętrzną), interwencyjną, obchodową, konwojową i ochronną z wyjątkiem policjantów pełniących służbę na stanowiskach, gdzie przebieg służby rejestruje się w odrębnej dokumentacji zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz inni policjanci na podstawie odrębnych przepisów oraz wskazani decyzjami komendantów wojewódzkich / Stołecznego, powiatowych (rejonowych, miejskich) Policji na obszarze swojego działania. W notatniku służbowym policjant dokumentuje czynności służbowe, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz inne, niezbędne informacje, dotyczące przebiegu służby (§ 4 ust. 1 Wytycznych), w tym min. podjętych interwencji i sposobu ich załatwienia (§ 4 ust. 2 pkt 2) lit. b) Wytycznych). Notatki zawarte w notatnikach są zatem sporządzane przez uprawnionych funkcjonariuszy i mają odzwierciedlać przebieg czynności podejmowanych przez nich w ramach realizacji zadań służbowych. Dotyczą zatem sfery faktów, są wytwarzane w ramach działalności organu władzy publicznej i zawierają informację o sposobie realizowania przez ten organ nałożonych nań zadań publicznych. Stanowią zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (zob. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2901/19, z 22 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1280/17, z 8 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 118/23, III OSK 119/23, III OSK 120/23, z 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2702/23 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Warszawa 2016, str. 173).
Ponadto Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd również wyrażony w orzecznictwie, iż z treści u.d.i.p. nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Nie wynika to w szczególności z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego, ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Jeżeli zatem konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć dla celu prywatnego (por. np. wyroki NSA z 18 października 2013 r. I OSK 1482/13, z 15 listopada 2013 r., I OSK 1585/13, z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1987/13). Natomiast tylko udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak wyżej wskazano w świetle przepisów u.d.i.p. podmiot do którego kieruje się wniosek, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, udostępnia informację.
Powyższe wymogi zostały naruszone i skarżony organ nie zakończył postępowania ani wydaniem w terminie decyzji, lub też innego aktu, ani nie podjął stosownej czynności. Stąd skoro, jak wyżej wskazano żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jest w jej posiadaniu, to winien udzielić takiej informacji. Jeśli natomiast uważa, iż nie może udostępnić informacji, to winna zostać wydana decyzja administracyjna w tym względzie. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wobec nieuczynienia zadość temu obowiązkowi, w pkt 1 sentencji wyroku Sąd uznając, iż skarżony organ dopuścił się bezczynności zobowiązał go na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu lub dokonania czynności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W ocenie Sądu, zaistniała w niniejszej prawie bezczynność, wbrew stanowisku skarżącego, nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Samo uchybienie terminowi z art. 13 u.d.i.p. nie przesądza bowiem o rażącym charakterze bezczynności. W niniejszej sprawie należy podkreślić, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie pozostawił wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Komendant Policji przesłał bowiem do skarżącego pismo, które uznawał za udzielające wnioskowanej przez skarżącego informacji, przy prezentowanym stanowisku, że notatki służbowe oraz zapisy w notatnikach służbowych związane są z wewnętrznym obiegiem informacji, co w konsekwencji powoduje, ze ich treść nie podlega ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Powyższe nie powinno być jednak utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 wyroku.
Mając na względzie postawę organu Sąd odmówił wymierzenia organowi grzywny o jakiej mowa w treści art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalając skargę również w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (pkt 3 sentencji wyroku). Przy rozpatrywaniu tej kwestii Sąd miał na uwadze, że bezczynność Komendanta Policji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz że brak jest podstaw do twierdzenia, by organ miał świadomość wadliwości swojej postawy oraz wykazał się złą wolą. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że stwierdzona przez Sąd bezczynność wynikała przede wszystkim z odmiennego rozumienia sprawy publicznej i przekonania organu, że notatki służbowe oraz zapisy w notatnikach służbowych związane są z wewnętrznym obiegiem informacji, co w konsekwencji powoduje, że nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i ich treść nie podlega ujawnieniu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.).
Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.