Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

IV SAB/PO 101/24

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

IV SAB/Po 101/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Sygn. powiązane
II OSK 2971/24 - Wyrok NSA z 2025-06-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi F. P. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku F. P. z dnia 11 października 2023 r. znak [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt stały; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej F. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga F. P. - obywatela [...] (dalej: wnioskodawca; skarżący; strona) na bezczynność Wojewody (dalej również: Wojewoda; organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały.
Zarzucana Wojewodzie zwłoka w załatwieniu sprawy miała powstać w poniżej przedstawionych okolicznościach sprawy.
Dnia 11 października 2023 r. do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynął wniosek skarżącego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały ze względu na narodowość polską, potwierdzoną ważną Kartą Polaka. Wniosek został zarejestrowany pod nr [...] Jeszcze tego samego dnia, tj. 11 października 2023 r., Wojewoda zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie.
W piśmie z dnia 23 kwietnia 2024 r. skarżący wniósł ponaglenie w związku niezałatwieniem sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt stały. Pismem z dnia 26 kwietnia 2024 r. Wojewoda pozostawił ponaglenie bez rozpoznania. W piśmie z dnia 27 maja 2024 r. skarżący wniósł kolejne ponaglenie w związku niezałatwieniem sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt stały. Pismem z dnia 29 maja 2024 r. Wojewoda ponownie pozostawił ponaglenie bez rozpoznania. Organ wskazał na to, że na podstawie art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy (dalej również: u.p.o.U.) w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
F. P. wniósł w dniu 10 czerwca 2024 r. (data złożenia pisma w siedzibie organu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiotowej sprawie. Skarżący wystąpił o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od dnia przekazania akt organowi, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w tym przepisie, 4) zwrot kosztów postępowania, 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Skarżący zarzucił Wojewodzie, że na skutek bezczynności organu miało miejsce naruszenie: 1) art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - dalej: u.c., poprzez niewydanie decyzji z wniosku z dnia 11 października 2023 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały w terminie 6 miesięcy, podczas gdy organ miał taki obowiązek, a także gdy wszelkie przesłanki wydania zezwolenia zostały spełnione, co obligowało organ do wydania decyzji zezwalającej na pobyt stały; 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: k.p.a., poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji niewydanie decyzji w zakresie złożonego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały, m.in. poprzez niepodejmowanie czynności oraz pominięcie interesu społecznego i jego słusznego interesu; 3) art. 8, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, art. 36 § 1 i 2 i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez zaniechanie szybkiego i prostego działania w sprawie nieskomplikowanego postępowania dotyczącego zezwolenia na pobyt stały, nadmierne komplikowanie tego postępowania i podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających, co doprowadziło do powzięcia niesłusznych wątpliwości organu, a nadto naraziło go na straty i zaburzyło jego zaufanie do organu administracji publicznej; 4) art. 37 § 4 k.p.a. poprzez dwukrotne nieprzekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia oraz pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia, powołując się na art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – dalej: u.p.o.U., mimo że ta ustawa nie dotyczy go, jako że nie jest obywatelem Ukrainy.
W uzasadnieniu skarżący rozwinął i umotywował tak sformułowane zarzuty.
Wyjaśnił m.in., że w dniu 11 października 2023 r. złożył w terminie w wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, bo posiada ważną Kartę Polaka i zamierza osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe; dostarczył wszystkie niezbędne dokumenty do udzielenia zezwolenia na pobyt stały, a także co miesiąc dołącza do sprawy aktualne faktury dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej, a także deklaracje ZUS DRA i wyciągi z rachunków bankowych. Wniosek na stały pobyt nie zawierał braków i został uzupełnione w terminie. Na podstawie art. 206 ust. 1 pkt 1 u.c. w jego paszporcie Wojewoda umieścił odcisk pieczęci potwierdzający złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt stały, a także odciski palców. Do dnia dzisiejszego nie otrzymał decyzji, chociaż minęło już ponad 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W dniu 16 lutego 2024 r. złożył do Wojewody pierwszą prośbę o rozpatrzenie jego sprawy nr [...]. W dniu 23 kwietnia 2024 r. za pośrednictwem Wojewody złożył pierwsze ponaglenie o naruszenie terminu rozpatrzenia mojej sprawy nr [...] do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, na którą otrzymał odpowiedź z dnia 26 kwietnia 2024 r. o pozostawieniu tego ponaglenia bez rozpoznania. W dniu 27 maja 2024 r. złożył drugie ponaglenie o naruszenie terminu rozpatrzenia jego sprawy, na które ponownie otrzymał odpowiedź z dnia 29 maja 2024 r. o pozostawieniu tego ponaglenia bez rozpoznania.
Skarżący podniósł, że nie jest obywatelem Ukrainy i ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie dotyczy go na podstawie art. 1 ust. 1 tej ustawy. Jego zdaniem, art. 100d u.p.o.U. nie może być sprzeczny z art. 1 ust. 1 tej samej ustawy, dlatego nie ma podstaw, aby nie rozpatrywać jego sprawy w terminie z art. 210 ust. 1 u.c. - w terminie 6 miesięcy. Stwierdził też, że ignorowanie prośby o rozpatrzenie jego sprawy oraz odmowy rozpatrzenia ponagleń stanowi rażące naruszenie prawa i bezczynność ze strony Wojewody, ponieważ nie jest obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, ani też nie jest obywatelem Ukrainy posiadającym Kartę Polaka, który wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.o.U. Długi czas oczekiwania na wydanie decyzji zezwalającej na pobyt stały przez organ administracji publicznej stanowi poważne naruszenie jego praw. Bezczynność organu w tym przypadku wyraźnie podważa jego zaufanie do instytucji państwowych.
Dodatkowo strona podniosła, że odmowa rozpatrzenia jej sprawy przez Wojewodę bardzo utrudnia jej życie. W tym zakresie skarżący wskazał na utrudnienia w dostępie do kredytu hipotecznego osób bez karty pobytu, jak i kwestie związane z ciążą żony i obawą, że dziecko nie będzie spełniało warunków do uzyskania stałego pobytu w Polsce od razu po urodzeniu, jeśli żaden z rodziców w tym czasie nie otrzyma zezwolenia na pobyt stały w Polsce, ponieważ nie będą spełnione warunki wymagane zgodnie z art. 195 u.c. dla złożenia wniosku o stały pobyt dla tego dziecka, co również utrudni życie wnioskodawcy i jego rodziny. Ponadto strona wskazała na utrudnienia w dostępie do pracy osób bez karty stałego pobytu, jak i na pozbawienie możliwości swobodnego wyjazdu z Polski, aby odwiedzić krewnych i bezproblemowo powrócić do Polski bez karty pobytu.
Skarżący stwierdził, że długi czas oczekiwania na wydanie decyzji nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje to na rażące naruszenie prawa. Bezczynność organu w rozpatrywaniu jego ponaglenia, pomimo wyraźnego wskazania, że ustawa nie ma do niego zastosowania, podważa zaufanie do sprawiedliwego i skutecznego funkcjonowania administracji publicznej.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi w całości.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że F. P. w dniu 11 października 2023 r. złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 11 października 2023 r. poinformował wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia tego zezwolenia oraz o zawieszeniu biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcom zezwoleń na pobyt - do 4 marca 2024 r., które strona odebrała osobiście pismo w siedzibie Delegatury W. Urzędu Wojewódzkiego w L. w dniu 11 października 2023 r. Następnie 16 października 2023 r. Wojewoda zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 207 u.c.). W dniach 23 kwietnia 2024 r. i 27 maja 2024 r. skarżący wniósł ponaglenia na bezczynność w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, które to ponaglenia Wojewoda na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. pozostawił bez rozpoznania ze względu na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt do 30 września 2025 r.
Odnosząc się do zarzutu bezczynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, Wojewoda odwołał się do przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.U. i wskazał na zmiany przepisu art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r., poz. 167 ze zm.), stwierdzając, że od 24 lutego 2022 r. do 30 września 2025 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, w tym również w sprawach zezwoleń na pobyt stały.
Wojewoda podniósł również, że w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Wobec tego organ stwierdził, że postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 11 października 2023 r., tj. w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie sprawy. Ponadto, zawieszenie biegu terminów trwa nadal i będzie trwało co najmniej do 30 września 2025 r. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że ponaglenie wniesione przedwcześnie w świetle art. 37 § 3a k.p.a. nie wywiera skutków procesowych w postaci skutecznego wniesienia ponaglenia na bezczynność czy przewlekłość w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Wojewoda stwierdził, że skarga wniesiona po takim ponagleniu podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Według organu, również te same względy powinny przemawiać za oddaleniem skargi, gdyby Sąd nie uznał zasadności wniosku o odrzucenie skargi. Wojewoda w tym względzie powołał się również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego stosowania w przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.U. jako ustawowego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Wskazał na to, że w okresie od 24 lutego 2022 r. do 30 września 2025 r. w prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach postępowaniach o udzielenie zezwolenia na pobyt stały jest zwolniony z obowiązku powiadomienia strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Wobec powyższego organ nie zgodził się z zarzutem bezczynności w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt stały.
Odnosząc się do żądania wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, Wojewoda wskazał na to, że zgodnie z przywołaną regulacją art. 100c ust. 3 pkt 2 i art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.U. w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń wskazanych w tych przepisach, tj. w okresie od 24 lutego 2022 r. do 30 czerwca 2024 r., organowi prowadzącemu postępowanie w tym przedmiocie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ponadto zauważył, że w skardze brak jest jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem stronie skarżącej rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. W ocenie organu, strona nie wskazała jednoznacznie, jakoby doznała krzywdy w związku z prowadzeniem przez Wojewodę postępowania w jej sprawie, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie sądu orzekającego w sprawie. Zdaniem organu, brak jest podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.
W piśmie z dnia 21 sierpnia 2024 r. Wojewoda poinformował, że w dniu 20 sierpnia 2024 r. wydał decyzję pozytywną, tj. udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie przy piśmie z dnia 28 sierpnia 2024 r. organ nadesłał odpis decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 sierpnia 2024 r. nr [...] wraz z pieczęcią potwierdzającą datę nadania dokumentu [do strony] - 22 sierpnia 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie jej twierdzenia i żądania były zasadne.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów) na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2025 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. Przepis ten dotyczy skarg, których przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje również bezczynność oraz przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach załatwianych poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W następnej kolejności Sąd zauważa, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość (zwłoka) organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie modelowe postaci, tj. bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (przewlekłości).
W tym kontekście, w odniesieniu do stanu "bezczynności" chodzi o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się zatem obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych, tj. niezałatwienia sprawy w terminie, co też potwierdza to definicja legalna "bezczynności" sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy. Nadto, warto jeszcze zauważyć, że zaskarżalna bezczynność może dotyczyć także niepodjęcia przez organ poszczególnych aktów lub czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej, w tym aktów lub czynności warunkujących wszczęcie postępowania.
Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość odnosi się do oceny sprawności działania organu, gdyż w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, nie załatwia sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., względnie podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13 i 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13 - dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poza tym należy również zauważyć, że stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, dostępna jw.).
Wniesiona skarga zarzuca Wojewodzie bezczynność w załatwieniu sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt stały.
W przekonaniu Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb wnoszenia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., został wyczerpany. Strona przed wywiedzeniem skargi wniosła bowiem 23 kwietnia i 27 maja 2024 r. stosowne ponaglenie, co w sposób oczywisty miało miejsce przed zakończeniem postępowania administracyjnego. Sąd w tym zakresie uznał, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do wywodzenia środków prawnych w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji pozostawienie tych ponagleń bez rozpoznania (pisma Wojewody z dnia 26 kwietnia i 29 maja 2024 r.) nie miało znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi.
Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi, należy zauważyć, że skarżący zamierzał uzyskać zezwolenie na pobyt stały. Dlatego też Sąd w dalszej części uzasadnienia odwoła się do treści aktów prawa krajowego i międzynarodowego, dotyczących podstawowych praw obywateli innych państw (obywateli państw trzecich) oraz gwarancji proceduralnych w zakresie wjazdu i pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.
W niniejszym postępowaniu kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Przede wszystkim przyjdzie jednak wyjaśnić, dlaczego skarga została przyjęta do merytorycznego rozpoznania.
Jak stanowią art. 100c ust. 1 pkt 1 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.U., w okresie do dnia - odpowiednio 31 grudnia 2022 r. (art. 100c ust. 1 pkt 1) i 30 września 2025 r. (art. 100d ust. 1 pkt 1 w brzmieniu zmienionym z dniem 22 lutego 2024 r. przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. - Dz.U. z 2024 r., poz. 232) bieg terminów na załatwienie wskazanych w tym przepisie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę – w tym udzielenia cudzoziemcowi (pkt 1): zezwolenia na pobyt czasowy (lit. a), zezwolenia na pobyt stały (lit. b) i zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (lit. c) – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w ust. 3 obydwu tych przepisów wskazano, że w powyższych okresach przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Natomiast w ust. 4 stwierdzono, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Od razu należy zastrzec, że Sąd w niniejszym składzie uznaje, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale do także do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (podobnie m.in. NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2059/22, dostępnym jw.).
Sąd nie podziela również stanowiska Wojewody co do tego, że powyższe przepisy stanowią przeszkodę do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W swoich dalszych rozważaniach Sąd odwoła się do argumentacji przedstawionej m.in. w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Po 100/23 oraz z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 129/23 i IV SAB/Po 130/23.
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że w myśl regulacji zawartej w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy dochodzi do sytuacji, w której w sprawach z zakresu udzielenia zezwolenia na dany rodzaj pobytu nie można zastosować przepisów o bezczynności i przewlekłości, a zatem również i przepisu art. 37 k.p.a. W konsekwencji nie jest możliwe, w razie przyjęcia stanowiska Wojewody, skuteczne wniesienie ponaglenia, a następnie skargi w takiej sprawie, skoro dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania niezbędne jest uprzednie wniesienie ponaglenia (art. 52 § 2 i 2b p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, komentowana regulacja w tej konkretnej sprawie stanowi pośrednie wyłączenie konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do czego Sąd jeszcze powróci w dalszych rozważaniach.
W tym miejscu natomiast należy wskazać na przepis art. 210 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 769). W ust. 1 tego przepisu przewidziano termin do wydania decyzji w takich sprawach, wskazując, że decyzje wydaje się w terminie 6 miesięcy. Zgodnie zaś z jego ust. 2 termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. Przywołane przepisy stanowią zatem podstawę terminów, jakie są wiążące dla organu administracji publicznej w zakresie wydania decyzji w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu, w konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania, które w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. wyłączają możliwość dochodzenia przez strony prawa do terminowego wydania decyzji. Sąd, związany przepisami Konstytucji, musi mieć na względzie to, że w sytuacji kolizji przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, jest zobowiązany do stosowania przepisów europejskich (umocowanie do takiego wniosku wynika z art. 91 ust. 3 Konstytucji i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej) - [reguła Simmenthal – wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 – Amministrazione delle Finanze dello Stato a Simmenthal SA].
Poza tym nie wolno pomijać i tego, że złożenie wniosku w niniejszej sprawie doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, dostępna jw.). Nie ulega zatem wątpliwości to, że postępowanie administracyjne zostało w niniejszej sprawie wszczęte na wniosek strony skarżącej. To zaś powoduje stan zawisłości sprawy administracyjnej przez Wojewodą. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny osiągnąć swój zamierzony cel (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r. sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" z 1989 r. nr 2, s. 8 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny jw. - oraz przywołane tam poglądy piśmiennictwa).
Wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje zatem możliwość skorzystania m.in. z prawa do wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Obecnie przepis art. 100d ust. 3 (a wcześniej art. 100c ust. 3) u.p.o.U. wyłącza natomiast możliwość zastosowania przepisów o bezczynności i przewlekłości, a więc tak jak wskazano powyżej - nie można wnieść ponaglenia. W konsekwencji w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego idąca w ślad za ponagleniem, powinna zostać uznana za niedopuszczalną i podlegać odrzuceniu (por. np. postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 510/23 i postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 października 2023 r. - dostępne jw.). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska. Co więcej, co do braku podstaw do uznania skargi za niedopuszczalną (w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) w takiej sytuacji przemawia również nowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak np. wyrok z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 (dostępny jw.). Niemniej jednak w wyroku tym NSA, wskazując na podstawy do merytorycznego rozpoznania takiej skargi, jednocześnie stwierdził, że brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U. należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 tej ustawy, gdyż taka skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, również jako państwa członkowskiego Unii Europejskiej, wynika z art. 210 u.c. i przywołanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów aktów prawa międzynarodowego. Nie można uznać, że na podstawie przepisów krajowych decyzja w tej materii nie zostanie wydana, skoro przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak aktualnie zachodzi to na gruncie prawa krajowego - w art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U.
Niezasadne jest zatem twierdzenie Wojewody, przedstawione w odpowiedzi na skargę, że przepisów o bezczynności i przewlekłości nie stosuje się tak, jak stanowi o tym aktualnie art. 100d ust. 3 u.p.o.U. Sąd nie akceptuje tego stanowiska, ponieważ powołany przepis wyłączałby w takiej sytuacji prawo do sądu.
Według art. 67 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.) - dalej: TFUE [zawartym w Tytule V Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, Rozdział 1 Postanowienia Ogólne] sformułowano podstawowe obowiązki Unii w tym zakresie. Unia stanowi przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w poszanowaniu praw podstawowych oraz różnych systemów i tradycji prawnych Państw Członkowskich (ust. 1). Unia zapewnia brak kontroli osób na granicach wewnętrznych i rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu, imigracji i kontroli granic zewnętrznych, opartą na solidarności między Państwami Członkowskimi i sprawiedliwą wobec obywateli państw trzecich. Do celów niniejszego tytułu, bezpaństwowcy są traktowani jak obywatele państw trzecich (ust. 2). Unia ułatwia dostęp do wymiaru sprawiedliwości, w szczególności przez zasadę wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych (ust. 4). Poza tym w art. 79 TFUE dotyczącym wspólnej polityki imigracyjnej wskazano, że ma ona na celu m.in. zapewnienie, na każdym etapie, skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi, sprawiedliwego traktowania obywateli państw trzecich przebywających legalnie w Państwach Członkowskich (ust. 1). W ust. 2 m.in. wskazano, że do celów ustępu 1 Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, przyjmują środki w następujących dziedzinach: warunki wjazdu i pobytu, jak również normy dotyczące procedur wydawania przez Państwa Członkowskie długoterminowych wiz i dokumentów pobytowych, w tym do celów łączenia rodzin (lit. a); określenie praw obywateli państw trzecich przebywających legalnie w Państwie Członkowskim, w tym warunków dotyczących swobody przemieszczania się i pobytu w innych Państwach Członkowskich (lit. b).
Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawodawca konstytucyjny, mówiąc "każdy", ma na myśli każdy podmiot prawa i nie czyni w tym miejscu wyłączenia dla cudzoziemców. I to nawet jeśli zwróci się uwagę na przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdzie mowa jest o dopuszczalnym ograniczeniu konstytucyjnych wolności oraz praw oraz art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji, przewidującym, że ten, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej [a zatem co do zasady każdy], korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji (ust. 1), a wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (ust. 2). Ograniczenie jest rodzajowo czymś innym niż pozbawienie prawa do sądu, ponieważ ograniczenie w swej istocie pozostawia jakiś zakres do zastosowania względem całości. Pozbawienie zaś tego nie czyni, tj. odejmuje całość uprawnienia. Poza tym konstytucyjna zasada proporcjonalności wysłowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje jasno, że ograniczenie prawa i wolności nie może wypaczać istoty tegoż prawa i wolności.
Trzeba mieć na uwadze, że Rzeczpospolita Polska jest związana przepisami szeroko rozumianego prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji), które nakładają na nią obowiązki względem każdego, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (zob. także D. Lis-Staranowicz, Prawo do sądu [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2016, s. 241). Taką regulacją jest m.in. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) - dalej: EKPC. W art. 1 EKPC wszystkie umawiające się strony konwencji zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I tejże konwencji. Jednym z przepisów rozdziału I EKPC jest art. 6 ust. 1, który stanowi m.in., że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W przywołanym przepisie mowa jest wprawdzie o prawach cywilnych i karnych, to jednak nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że strony konwencji przyjęły prawo do każdego sądu, który został ustanowiony ustawą. Skoro Polski ustrojodawca ustanawia sądownictwo administracyjne, które jest pionem sądów właściwych w sprawach administracyjnych, jednakże w związku z tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, w którym ustanawia się organy wymiaru sprawiedliwości do rozstrzygania sporów na gruncie praw i wolności obywatelskich i człowieka, nie można stwierdzić, że w art. 6 ust. 1 EKPC mowa jest wyłącznie o sprawach stricte cywilnych oraz karnych (patrz: P. Hofmański, A. Wróbel, Komentarz do art. 6 [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, pod red. L. Garlickiego, nb 27 i 223, Warszawa 2011). Rzeczpospolita Polska musi zatem gwarantować prawo do sądu każdemu, kto znajduje się pod jej władzą.
Przepisy, które wyłączają to prawo, naruszają przywołaną konwencję. Takim przepisom nie można dawać posłuchu, jeżeli przepisy prawa międzynarodowego (europejskie i unijne) stanowią inaczej. Wspomniana reguła Simmenthal pozwala sądowi w konkretnej sprawie na zastosowanie przepisów danej dyrektywy z uwzględnieniem przepisów art. 6 ust. 1 EKPC oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji.
W rozpoznawanej sprawie nie mogły zatem znaleźć zastosowania przepisy art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U., jako niedające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi (wspólnotowymi) gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia. Co więcej, przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. w istocie pozbawiają cudzoziemca możliwości skutecznego uzyskania w rozsądnym terminie zezwolenia na pobyt, a zatem do załatwienia jego prawy w rozsądnym terminie.
Trzeba mieć na uwadze również, że w konsekwencji powyższych naruszeń dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1). Należy tu wskazać przepis art. 41 ust. 1 stanowiący o prawie do dobrej administracji, stanowiący o prawie do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy jednostki (każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii). Nadto, Karta w art. 45 ust. 2 stanowi, że swoboda przemieszczania się i pobytu może zostać przyznana, zgodnie z Traktatami, obywatelom państw trzecich przebywającym legalnie na terytorium Państwa Członkowskiego. Z kolei według art. 47 akapit 1 i 2, każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela.
Skoro przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. wyłączają prawo cudzoziemca do zaskarżenia bezczynności w związku z niemożnością wydania decyzji w tym przedmiocie z inicjatywy cudzoziemca, należy uznać, że przepisy te naruszają unijny porządek prawny (por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik, Komentarz do art. 100c [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022).
Uwagę Sądu zwraca także i to, że w niemalże w każdym z przepisów międzynarodowych, jakie zostały powyżej przywołane, mowa jest o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym czasie. Jest to kolejny akcent, który wskazuje na konieczność poddania sprawy ocenie dokonywanej przez sąd administracyjny względem aktywności organu administracji publicznej w sprawie z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt na terytorium RP). W takich warunkach sąd krajowy jest zobowiązany od odstąpienia od zastosowania przepisu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Ograniczenie prawa cudzoziemca do sądu, jak i do załatwienia jego sprawy nie może polegać na tym, że zostanie on pozbawiony tego prawa i nie jest istotne, czy czyni się to pośrednio, jak w przypadku art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U. czy też bezpośrednio, skoro efekt jest tożsamy.
Przepisy, które wyłączają to prawo, naruszają przywołaną konwencję. Takim przepisom nie można dawać posłuchu, jeżeli przepisy prawa międzynarodowego (europejskie i unijne) stanowią inaczej. Wspomniana reguła Simmenthal pozwala sądowi w konkretnej sprawie na odstępnie od zastosowanie przepisów prawa krajowego, z uwzględnieniem przepisów art. 6 ust. 1 EKPC oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. w istocie pozbawiają cudzoziemca możliwości uzyskania zezwolenia pobytowego w rozsądnej perspektywie czasowej. Rozwiązanie takie uznać należy zatem za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik, op. cit.).
Poza tym, w tym miejscu należy odwołać się do dyrektywy Rady Unii Europejskiej 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U.UE L. z 2004 r. nr 16, poz. 44 ze zm.) - dalej: dyrektywa 2003/109/WE.
Przywołanie tejże dyrektywy jest konieczne, mimo że niniejsza sprawa dotyczy innego zezwolenia długoterminowego, jednakże rodzajowo zbliżonego do zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE są uregulowane w tym samym rozdziale ustawy o cudzoziemcach - Dział VI Zezwolenie na pobyt stały i zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Zgodnie zaś z art. 223 u.c. do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210. Pod wieloma względami procedura udzielenia obydwu tych zezwoleń jest zatem analogiczna.
Termin na załatwienie sprawy (wydanie decyzji) o udzielenie zezwolenia na pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE jest taki sam i wynosi 6 miesięcy, jak to wynika z art. 210 ust. 1 u.c. [w odniesieniu do zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE - w zw. z art. 223 u.c.], a liczony jest od zdarzeń wskazanych w ust. 1.
W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), zmieniającej m.in. art. 210 u.c. z dniem 29 stycznia 2022 r., wyjaśniono, że z wezwaniem [o którym mowa w art. 203 ust. 2a i 2b – uw. wł. Sądu] sprzężony został bieg nowych, szczególnych terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt stały (art. 210) oraz zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (art. 210 w zw. z art. 223 u.c.). Ustanowienie 6-miesięcznego terminu na załatwienie sprawy udzielenia jednego z tych zezwoleń, dłuższego dwukrotnie, od obecnego terminu 3-miesięcznego, w ocenie projektodawcy pozostaje w zgodzie z art. 7 ust. 2 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, którą wdrażają przepisy rozdziału 2 działu VI ustawy o cudzoziemcach, i ma swoje uzasadnienie w stopniu skomplikowania tych spraw.
Wobec powyższego, do oceny postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały, w zakresie dochowania terminów załatwienia sprawy, należy stosować przepisy przywołanej dyrektywy
W tym kontekście trzeba też zauważyć, że treść motywu 17 dyrektywy 2003/109/WE, w powiązaniu z przepisami szczegółowymi dyrektywy, świadczy o tym, że zezwolenie na pobyt stały wywołuje skutki podobne do zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego. Motyw ten, wskazując na harmonizację warunków uzyskania statusu rezydenta długoterminowego, zarazem przewiduje, że niektóre Państwa Członkowskie wydają dokumenty pobytowe ze stałym lub nieograniczonym okresem ważności na warunkach bardziej korzystnych niż warunki przewidziane w niniejszej dyrektywie. Możliwość stosowania korzystniejszych przepisów krajowych nie jest wykluczona przez Traktat, jednakże do celów niniejszej dyrektywy należy przyjąć, że dokumenty wydane na korzystniejszych warunkach nie przyznają prawa pobytu w innych Państwach Członkowskich.
Warto też odwołać się do stanowiska doktryny, które wyjaśnia podstawowe relacje obydwu tych zezwoleń (patrz: J. Chlebny [red.], Prawo o cudzoziemcach. Komentarz, Warszawa 2020), wskazując, że w tym samym Dziale VI zostały uregulowane dwa zezwolenia przyznające uprawnienie do pobytu na czas nieoznaczony: zezwolenie na pobyt stały i zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Jedno i drugie zezwolenie odnosi się do obywateli państw trzecich związanych z Polską, których centrum życiowe znajduje się na terytorium Polski albo łączą ich z Polską określone w ustawie trwałe więzy. Oba zezwolenia mają też daleko idące skutki w sferze praw cudzoziemca. Pobyt na podstawie zezwolenia na pobyt stały albo zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE są przesłankami do uznania cudzoziemca za obywatela polskiego (art. 30 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim).
Oba zezwolenia umożliwiają cudzoziemcom podjęcie w Polsce pracy (art. 87 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) i jeżeli przebywają w Polsce – prawo do świadczeń z pomocy społecznej (art. 5 pkt 2 lit. a ustawy o pomocy społecznej). Zezwolenie na pobyt stały nie daje jednak uprawnień określonych w art. 14-15 dyrektywy. Zezwolenie na pobyt stały jest dokumentem pobytowym, wydanym na warunkach korzystniejszych w rozumieniu art. 13 dyrektywy 2003/109/WE i nie uprawnia do zamieszkania w innych państwach członkowskich. W wyroku TSUE z dnia 17 lipca 2014 r. (C-469/13, Shamim Tahir v. Ministero dell'Interno i Questura di Verona, ECLI:EU:C:2014:2094), wskazując na motyw 17 dyrektywy 2003/109/WE, stwierdzono, że przepis art. 13 dyrektywy 2003/109/WE pozostawia wprawdzie państwom członkowskim możliwość wprowadzenia korzystniejszych przepisów, ale zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 13 zd. 2 dyrektywy 2003/109/WE może tylko chodzić o dokumenty pobytowe, które nie uprawniają do zamieszkiwania w innych państwach członkowskich, jak przewiduje rozdział III dyrektywy.
Obecność w prawie krajowym innego zezwolenia, którego przyznanie kształtują przesłanki wprowadzone przez prawodawcę krajowego, pozwala natomiast uwzględniać szczególne cele i zadania krajowej polityki migracyjnej oraz poszerzyć zakres osób uprawnionych do pobytu o charakterze stałym w stosunku do uprawnionych na podstawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (patrz: J. Chlebny [red.], op. cit.).
Co do dopuszczalności stosowania przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.U. do spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a zatem do terminów określonych w art. 210 u.c. w zw. z art. 223 u.c., negatywnie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 44/24 i IV SAB/Po 61/24 oraz z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 77/24 (dostępnych jw.).
Stwierdzono tamże, że obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE przewidziany jest w dyrektywie 2003/109/WE, a dalej, że nie można uznać, że na podstawie przepisów krajowych decyzja w tej materii nie zostanie wydana, skoro przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak zachodzi to na gruncie prawa krajowego. Należy zatem przyjąć, że przepis art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. stoi w sprzeczności z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c., ale przede wszystkim z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE. Treść przedmiotowej dyrektywy stanowiła podstawę implementacji zagwarantowanej w przepisach ustawy o cudzoziemcach. Przepis art. 7 tej dyrektywy w ust. 2 stanowi, że właściwe organy krajowe przesyłają składającemu wniosek pisemne powiadomienie dotyczące decyzji, najszybciej jak to możliwe oraz w każdym przypadku nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku. Informacje w sprawie każdej takiej decyzji przekazywane są obywatelowi państwa trzeciego zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania, określonymi na mocy odnośnego ustawodawstwa krajowego. W wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy termin wskazany w akapicie pierwszym może być przedłużony.
Prawodawca unijny wskazał na to, że zawieszenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie, a nie ma ono charakteru generalnego. Natomiast w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. wyłącza się we wszystkich postępowaniach wskazanych w tym przepisie bieg terminów procesowych, w tym zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE (lit. c), co stanowi sprzeczność z przepisami dyrektywy. Podkreślenia wymaga zatem, że przepisy dyrektywy 2003/109/WE oraz ustawy o cudzoziemcach stanowią o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, bez względu na wynik sprawy. Z przepisów tych należy wyprowadzić obowiązek wydania decyzji, niezależnie od merytorycznego wyniku sprawy, zatem nie przewidują one niemożności wydania decyzji w tej sprawie.
Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie przepisów przywołanej dyrektywy należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny 6-miesięczny termin zakreślony w art. 7 ust. 2 tej dyrektywy. Za niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą, należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające organ z obowiązku dochowania 6-miesięcznego (art. 7 ust. 2 dyrektywy) terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym – sprzecznie z art. 26 zd. pierwsze dyrektywy 2003/109/WE. Przepisy dyrektywy 2003/109/WE wywierają tzw. bezpośredni skutek, gdyż określają maksymalny termin wydania decyzji w sprawie i informowania o tym wnioskodawcy.
Za podstawę do takiego ograniczenia nie może być uznany art. 20 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE przewidujący, że konsekwencje niewydania decyzji w terminie, o którym mowa w art. 19 ust. 1, określa ustawodawstwo krajowe danego państwa członkowskiego.
Przepis art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE przewiduje, że właściwe organy krajowe rozpatrują wnioski w terminie czterech miesięcy od daty ich złożenia. Jeżeli do wniosku nie dołączono dokumentacji dowodowej, wymienionej w art. 15 i 16, lub w wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy, termin określony w akapicie pierwszym może być przedłużony o okres nie dłuższy niż trzy miesiące. W takich przypadkach właściwe organy krajowe powiadamiają o tym wnioskodawcę. Celem wskazanej dyrektywy – jak czytamy w jej preambule – jest zaś m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego (10). Procedury te powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania, uwzględniając zwykłe obciążenie pracą administracji Państw Członkowskich, jak również powinny być przejrzyste i sprawiedliwe w celu zapewnienia właściwej pewności prawnej danym osobom. Nie powinny one stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu.
Przedstawione motywy potwierdzają zasadność stosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 210 u.c. bez uwzględnienia przepisów art. 100d u.p.o.U. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że w konsekwencji powyższych naruszeń dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z przywołanej dyrektywy Rady.
Z tych wszystkich powodów należało przyjąć, że Wojewoda dopuścił się zawinionej zwłoki w rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącego. Wniosek cudzoziemca wpłynął do organu w dniu 11 października 2023 r. i w tym samym dniu zostało wszczęte postępowania administracyjne. Z kolei ponaglenie w tej sprawie nastąpiło poprzez wniesienie pisma z dnia 23 kwietnia 2024 r. (ponowionego w dniu 27 maja 2024 r.), zatem niewątpliwie po bezskutecznym upływie terminu 6 miesięcy, o którym mowa w art. 210 u.c., a zarazem przed wniesieniem skargi na bezczynność, co też nastąpiło 10 czerwca 2024 r. Wojewoda na dzień wniesienia skargi dopuścił się zatem zwłoki w rozpatrzeniu sprawy.
Od wszczęcia postępowania upłynęło bowiem 8 miesięcy, zaś sama zwłoka załatwieniu sprawy – co finalnie nastąpiło 20 sierpnia 2024 r., o czym będzie jeszcze mowa – wyniosła ponad 2 miesiące. Wskazywało to na naruszenie terminu, o jakim mowa w art. 210 u.c. w kontekście przywołanych przepisów prawa krajowego i międzynarodowego (prawa unijnego). Świadczyło to o popadnięciu w stan bezczynności w tej sprawie.
Wojewoda w dniu 11 października 2023 r. (w dacie wpływu wniosku) wystosował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Od tamtej pory, poza zwróceniem się 16 października 2023 r. do służb współdziałających o udostępnienie informacji o cudzoziemcu, organ do czasu wniesienia skargi nie podjął skutecznych działań nakierowanych na załatwienie sprawy. W każdym razie przeciwnego stanu rzeczy nie dokumentują akta sprawy. Co oczywiste, pozostawienie ponaglenia z dnia 23 kwietnia i 27 maja 2024 r. bez rozpoznania – co nastąpiło w pismach Wojewody z dnia 26 kwietnia i 29 maja 2024 r. – nie miało wpływu na dynamikę postępowania, skoro w żaden sposób nie przybliżyło załatwienia sprawy. Wszystko to oznacza, że Wojewoda pozostawał na dzień wniesienia skargi w zawinionej zwłoce w załatwieniu przedmiotowej sprawy.
Mając to na względzie, Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w związku z niezałatwieniem sprawy, gdyż nie dotrzymał prawem ustanowionych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Po 144/22, dostępny jw.). W konsekwencji Sąd stwierdził tenże fakt, orzekając w tym względzie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
Niemniej jednak z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały, Sąd nie znalazł zatem podstaw do zobowiązania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, Wojewody do załatwienia sprawy z wniosku z dnia 11 października 2023 r.
Sąd miał na względzie, że Wojewoda decyzją z dnia 20 sierpnia 2024 r. nr [...] wraz z pieczęcią potwierdzającą datę nadania dokumentu [do strony] - 22 sierpnia 2024 r. udzielił stronie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym organ jeszcze przed rozpoznaniem skargi przez Sąd przestał pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy.
W takiej sytuacji Sąd stwierdził, że skarga była zasadna w dniu jej wniesienia, niemniej jednak w chwili orzekania przez Sąd stan bezczynności ustał. Dlatego też, skoro po wniesieniu skargi Wojewoda przestał w tej sprawie pozostawać w zwłoce w jej załatwieniu, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności – w tym wypadku do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć jako bezprzedmiotowe, o czym też Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.
Sąd zarazem uznał, że stwierdzony stan zawinionej zwłoki (bezczynność w załatwieniu sprawy) Wojewody nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.
Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19, dostępny jw.). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność.
Sąd uwzględnił również, że Wojewoda nie zlekceważył obowiązków wynikających z art. 61 § 3 i 4 k.p.a. (zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania). Wojewoda pozostawał w błędnym przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa, wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców.
Należy mieć na uwadze, że Wojewoda jest organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Trzeba jednakże pamiętać o tym, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do oceny zgodności polskich przepisów z przepisami prawa międzynarodowego (europejskiego i unijnego), tak jak może to uczynić sąd. Organ respektował przywołane przepisy ustawy szczególnej, co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej czy też działania na jej szkodę.
Ponadto Sąd wziął pod uwagę znane z urzędu (tzw. wiedza notoryjna) okoliczności związane z istotnie zwiększoną liczbą wpływających wniosków cudzoziemców oraz uwarunkowania organizacyjno-kadrowe organu. Nie mogły one wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże należy je uwzględniać przy ocenie, czy stwierdzona zwłoka w załatwieniu sprawy naruszała prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. W takich warunkach Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).
Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu lub ewentualnie wymierzenia organowi grzywny (pkt 4 sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20, dostępny jw.). Takiej obawy w niniejszej sprawie nie ma, skoro organ przed wyrokowaniem załatwił tę sprawę poprzez wydanie decyzji merytorycznej.
Skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził podstawę do oddalenia skargi w tym zakresie, tj. co do przyznania sumy pieniężnej, jak i wymierzenia grzywny. Sąd z urzędu nie znalazł również podstaw do orzeczenia grzywny w stosunku do organu. Dodać jeszcze ubocznie należy, że w sytuacji, w której sąd administracyjny orzeka w ramach uznaniowości, ciężar przekonania sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony i wynik sprawy oraz wysokość uiszczonych przez stronę kosztów sądowych (100 zł wpisu od skargi).