IV SA/Wr 755/21

IV SA/Wr 755/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska
Marta Pająkiewicz-Kremis
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 5  ust. 2,  art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Protokolant: Referent stażysta Przemysław Pawłowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję G. Sp. z o.o. z/s w T. z dnia 20 września 2021 r. bez numeru w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
Skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. Czy G. sp. z o.o. (dalej: GCS, spółka)
- wcześniej G.1 sp. z o.o. - prowadzi rejestr umów cywilno-prawnych? Jeżeli tak, to proszę o udostępnienie rejestru za lata 2015-2021.
2. Proszę o udostępnienie umów-zleceń zawartych przez GCS w latach 2016-2021.
3. Proszę o podanie informacji o przyznanych pracownikom GCS nagrodach w latach 2017-2021.
4. Proszę o podanie informacji o przyznanych pracownikom GCS kwotach dofinansowania do studiów, kursów itp., w latach 2017-2021.
5. Proszę o podanie kwoty miesięcznego wynagrodzenia brutto M. S. (dalej: M.S.), otrzymanych przez niego nagród i wartości wypłaconych mu do chwili obecnej ekwiwalentów za niewykorzystany urlop, jeżeli takie były wypłacone. Zaznaczam, że M.S. jest przewodniczącym Rady Miejskiej w Trzebnicy, a nie zostało opublikowane jego oświadczenie majątkowe na stronach BIP-u Gminy Trzebnica.
6. Na jakim stanowisku zatrudniony jest M.S. i jaki jest zakres jego obowiązków
w spółce?
Decyzją z 19 sierpnia 2021 r. GCS odmówiło udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 5 i 6 wniosku. Jako podstawę prawną decyzji podało art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej: u.d.i.p.). Uzasadniało, że informacja wskazana w pkt 5 i 6 wniosku stanowi informację publiczną udostępnianą na zasadach określonych w ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Wskazało, że - zgodnie
z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - prawo do informacji publicznej podlega jednak ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej i że ograniczenie to nie dotyczy informacji
o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
GCS odmówiło uwzględnienia wniosku w zakresie pkt 5 i 6, gdyż pracownik M.S. nie pełni w spółce funkcji publicznych oraz nie ma związku z pełnieniem tych funkcji. Poinformowało, że stanowisko w powyższym zakresie zajął prezes zarządu spółki (art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.). Stwierdziło, że decyzję o odmowie udostępnienia informacji wydało ze względu na dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przysługujące pracownikowi.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący dowodził, że żądane przez niego informacje dotyczą funkcjonariusza publicznego, jakim jest niewątpliwie przewodniczący Rady Miejskiej, zatrudniony w spółce, której 100% właścicielem jest Gmina. Motywował, że twierdzenie GCS, iż zatrudnienie i praca M.S. w spółce nie ma związku z pełnieniem przez niego funkcji publicznych, jest nietrafione. Dodał, że jego pytania dotyczą wydatkowania finansów publicznych w spółce. Ponownie wniósł
o wnikliwą analizę wniosku i udostępnienie wnioskowanych przez niego informacji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy - decyzją z 20 września 2021 r. - GCS utrzymało w mocy decyzję z 19 sierpnia 2021 r. W podstawie prawnej decyzji powołało art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.).
GCS zauważyło, że Gmina i spółka dysponują odrębnymi osobowościami prawnymi - są to inne podmioty. Wskazało, że fakt pełnienia przez pracownika funkcji publicznej w organach Gminy nie powoduje automatycznie, że pracownik ten pełni funkcję publiczną - albo ma związek z pełnieniem tej funkcji - w spółce gminnej. Podniosło, że zgodnie z art. 201 § 1 ustawy - Kodeks spółek handlowych to zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę (podejmuje decyzje w sprawach pracowniczych). Stwierdziło, że w sprawie należało odmówić uwzględnienia wniosku w zakresie pkt 5 i 6, gdyż pracownik M.S. nie pełni w spółce funkcji publicznych oraz nie ma związku z pełnieniem tych funkcji. Powołując się na art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poinformowało, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stanowisko zajął prezes zarządu spółki.
W skardze, skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie,
w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, przez ich błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;
2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wnioskował także o zasądzenie kosztów.
Skarżący uzasadniał, że organ w sposób nieprawidłowy ograniczył mu prawo do informacji publicznej. Stwierdził, że organ błędnie uznał, że udostępnienie spornej informacji publicznej spowodowałoby naruszenie prywatności osoby fizycznej. Podał, że informacja, o udostępnienie której się zwrócił, nie odnosi się do sfery prywatnej osoby, której wniosek dotyczy, a za to ma ścisły związek z publiczną, służbową sferą jej działalności.
Autor skargi argumentował, że osoba podejmująca współpracę z podmiotem, który wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi, ma (winna mieć) świadomość, że działalność tego podmiotu podlega zasadzie jawności. Zważył, że nie powinno więc budzić sprzeciwu i wątpliwości zainteresowanie społeczeństwa informacjami związanymi z jej działalnością, o ile mają one związek ze sprawami publicznymi, czyli odnoszą się do publicznej sfery jej działalności, a nie sfery osobistej, czy intymnej.
Zdaniem skarżącego, z uwagi na powyższe błędnie uznano, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Według skarżącego, nie można zastosować tego przepisu w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej nie naruszyłoby prywatności osoby fizycznej. Skarżący dodał, że nawet gdyby uznać, że udostępnienie informacji publicznej, będącej przedmiotem wniosku, może prowadzić do naruszenia prywatności osoby fizycznej, to organ zaniechał zastosowania art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., zgodnie z którym, ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcji publicznych. Motywował, że osoba, której dotyczyła żądana informacja, pełni funkcję publiczną, zatem ograniczenie prawa do informacji nie powinno mieć miejsca. Zaakcentował, że wnioskowane informacje dotyczą przewodniczącego Rady Miasta Trzebnica, zatrudnionego w spółce komunalnej.
Powołując orzeczenia sądów administracyjnych skarżący dowodził, że jako radny z całą pewnością dysponuje możliwością wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu. Wskazał, że społeczna kontrola, tak wątpliwych etycznie działań, jak zatrudnienie w spółce komunalnej przewodniczącego Rady Miasta, wymaga dotarcia do tych informacji.
Skarżący poinformował, że po wydaniu decyzji, której dotyczy skarga, dowiedział się nieoficjalnie, że M.S. objął w GCS stanowisko menedżerskie (Menedżer ds. PR), czyli funkcję kierowniczą. Za NSA motywował, że twierdzenie, zgodnie z którym umowa o pracę osoby pełniącej funkcję kierowniczą nie stanowi informacji publicznej, jest sprzeczne z przepisami prawa. Uzasadniał, że skoro uznaje się, że umowy osób pełniących funkcje kierownicze są jawne (Menedżer do spraw PR taką jest), to tym bardziej odnosi się to do udzielenia informacji dotyczącej jego stanowiska oraz zakresu obowiązków. Podsumował, że mieszkańcy Gminy mają prawo wiedzieć, na jakim stanowisku w gminnej spółce pracuje Przewodniczący Rady Miasta, jaki jest zakres jego obowiązków oraz jakie są kwoty wynagrodzenia oraz przyznawanych nagród.
W odpowiedzi na skargę GCS wniosło o jej oddalenie. Przedłożyło także
w załączeniu (wyłącznie do wiadomości Sądu) - wraz z pismem z 31 marca 2022 r. - kopertę zawierającą dokumenty objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Przewodniczący Wydziału IV - zarządzeniem z 4 kwietnia 2022 r. - zarządził nie udostępniać ww. dokumentów zainteresowanym stronom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny
i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że nie wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym.
W sprawie sporne pozostaje, czy żądana przez wnioskodawcę (skarżącego) od spółki komunalnej należącej do Gminy (GCS) informacja publiczna dotycząca zatrudnionego przez spółkę pracownika M.S. (jednocześnie sprawującego funkcję przewodniczącego Rady Miejskiej), w zakresie dotyczącym jego wynagrodzenia brutto (otrzymanych przez niego nagród i wypłaconych mu ekwiwalentów za niewykorzystany urlop), jak i stanowiska, na jakim jest on zatrudniony oraz zakresu jego obowiązków w spółce, winna być przez organ zobowiązany udostępniona, czy też prawo do jej uzyskania podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Na wstępie należy zastrzec, że nie jest między stronami sporne, iż ww. informacje stanowią - co do zasady - informację publiczną, zaś GCS jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Także Sąd podziela to stanowisko.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki
i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania
o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Na ograniczenia w zakresie udzielania informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. W myśl ust. 2, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu - m.in. - na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie.
Sąd zauważa, że nawet ustalenie, iż dana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną lub mającej związek z pełnieniem takiej funkcji, nie powoduje, że wszelkie informacje prywatne odnoszące się do takiej osoby będą mogły zostać udostępnione. Informacje odnoszące się do prywatności osoby fizycznej nie mające związku z pełnieniem powierzonej funkcji podlegają bowiem właściwej ochronie. Jednakże kwestia związku danej informacji ze sferą prywatności osoby fizycznej
i powierzonej jej funkcji publicznej obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej i jej związku z powierzoną jej funkcją publiczną. Tylko bowiem wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej.
Prawo do prywatności jako wartość, która ogranicza zakres przedmiotowy prawa do uzyskania informacji publicznej, jest dobrem jednostki, a zatem wartością chronioną przed nieuzasadnioną ingerencją, o czym stanowi art. 47 Konstytucji RP. Prawo to wraz z prawem do ochrony danych osobowych, którego dotyczy art. 51 Konstytucji - ze względu na dotyczące godności człowieka postanowienia wstępu do Konstytucji i jej art. 30 - stanowi zarazem normatywną podstawę ustroju, wyrażającą jego tożsamość, zdeterminowaną przez godność i wolność jednostki (tak:
R. Piotrowski, Prawo do prywatności i ochrony danych osobowych jako wartości konstytucyjne. (w:) Prywatność a jawność - bilans 25-lecia i perspektywy na przyszłość pod red. A. Mednisa, Warszawa 2016, s. 18). Prawo do prywatności nie znajdzie jednak usprawiedliwienia dla ograniczenia prawa do informacji publicznej
w stosunku do informacji o osobach sprawujących funkcje publiczne.
Podkreślić należy, że w kwestii interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK, Trybunał) w wyroku
z 20 marca 2006 r. (K 17/05). TK stwierdził m.in., że pojęcie to jest ściśle związane
z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno tym samym odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. TK uznał, że osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu analizowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć
o charakterze władczym. Zdaniem Trybunału, nie jest możliwe precyzyjne
i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca
w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm, czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Trybunał argumentował, że sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i ocena, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winna odnosić się do badania, czy określone osoby w ramach instytucji publicznej realizują w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Takimi osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub które łączą się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zatem za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno więc odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi tym samym o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.
W świetle powyższego, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. trzeba uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Nie można określić ogólnego, abstrakcyjnego, a tym bardziej zamkniętego katalogu tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można wskazać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji charakteryzuje się możliwością władczego oddziaływania na inne osoby lub dysponowania środkami publicznymi.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że ograniczeniu prawa do informacji publicznej nie podlegają informacje dotyczące M.S., w zakresie, w jakim pełni on funkcję publiczną przewodniczącego Rady Miejskiej, bezpośrednio i pośrednio związane z pełnieniem tej funkcji (mające jakikolwiek związek ze sprawowaniem funkcji).
Zdaniem Sądu nie można jednak przyjmować, iż z samego faktu sprawowania ww. funkcji publicznej M.S. nie posiada sfery aktywności życiowej (prywatnej) zwolnionej spod rygorów informacji publicznej, tj. kiedy dana informacja nie jest informacją o warunkach i wykonywaniu funkcji publicznej oraz nie ma związku realizowaniem zadań publicznych.
Sąd stwierdza, że - będąc zatrudnionym w spółce komunalnej (GCS) - M.S. nie realizuje funkcji publicznych w znaczeniu jw. Zajmowane przez niego stanowisko nie ma związku ze sprawowaniem żadnych funkcji publicznych. Wykonywanie pracy na tym stanowisku nie jest związane także z wydatkowaniem środków publicznych. Jako pracownik M.S. nie dysponuje w tym zakresie choćby pełnomocnictwem do dokonywania takich czynności. Podkreślić przy tym trzeba, że M.S. nie posiada jakichkolwiek uprawnień (obowiązków) związanych z wpływem na sytuację prawną GCS.
Słusznie zauważa GCS, że w kontekście rozstrzygnięcia tej sprawy bez znaczenia jest okoliczność pełnienia przez M.S. funkcji przewodniczącego Rady Miejskiej. Gmina i GCS dysponują bowiem odrębnymi osobowościami prawnymi. Sprawowanie wskazanej funkcji pozostaje tym samym bez związku z zatrudnieniem M.S. w GCS.
Powyższe znajduje potwierdzenie w oświadczeniach prezesów zarządu spółki (GCS), na które powołano się w uzasadnieniu decyzji (art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p.) oraz w dokumentach, którymi Sąd dysponował i których jawność wyłączył ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, w postaci umowy o pracę zawartą między GCS (wówczas GPW) a M.S. oraz jego zakresu czynności (obowiązków), jako pracownika. W ocenie Sądu konieczność ochrony prywatności M.S. zwolniło GCS
z obowiązku udostępnienia żądanej przez skarżącego w pkt 5 i 6 informacji publicznej. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić w całości, o czym orzeczono zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).