IV SA/Wr 750/21

IV SA/Wr 750/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Katarzyna Radom /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1,  art. 16
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Protokolant: Z-ca Kierownika sekretariatu Wydziału IV Krzysztof Erbel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. w Wydziale IV sprawy ze skargi: B. J. na decyzję Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego we W. z dnia [...]r. nr[...]; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego we W. na rzecz skarżącego B. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Rektor Uniwersytetu Przyrodniczego we W. ponownie rozpoznając sprawę utrzymał w mocy orzeczenie wydane w dniu 23 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia B. J. informacji publicznej.
Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 9 sierpnia 2021 r. Skarżący na podstawie art. 10 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4, art. 6 ust. pkt 3 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.) wystąpił do Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego we W. (Rektor) o udostępnienie informacji publicznej w postaci:
1) kopii protokołów z posiedzeń komisji konkursowych (konkurs wewnętrzny ogłoszony w dniu 25 marca 2021 r.) na dyrektorów instytutów i kierowników katedr działających w ramach Uniwersytetu Przyrodniczego we W.;
2) kopii rekomendacji (wraz z uzasadnieniem) o rekomendacjach lub braku/odmowie rekomendacji dla kandydatów na dyrektorów instytutów/kierowników katedr działających w ramach Uniwersytetu Przyrodniczego we W.;
3) kopii planu rozwoju instytutu/katedry (załącznik do zarządzenia nr [...]Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego we W z dnia [...]r.) składanych przez kandydatów w ramach procedury konkursowej określonej w zarządzeniu z dnia 25 marca 2021 r.
4) kopii nagrań audiowizualnych rozmów kwalifikacyjnych i posiedzeń komisji konkursowej
dla konkursów wewnętrznych ogłoszonych przez Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego we W. na stanowiska dyrektorów instytutów i kierowników katedr we wskazanych we wniosku instytutach i katedrach. Skarżący powołał się na § 4 załącznika nr 1 do zarządzenia Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego we W. nr [...] w sprawie wprowadzenia regulaminu pracy stałej komisji konkursowej oraz § 2 pkt 3 lit. b, § 2 pkt 8 lit. a i § 2 pkt 9 lit. b zarządzenia Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego we W. nr [...] w sprawie rekrutacji w zw. z § 44 pkt 2 statutu Uniwersytetu Przyrodniczego we W.. Prosił o udostępnienie żądanych informacji w formie elektronicznej lub pisemnej.
Decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r. organ odmówił Stronie udostępnienia żądanych informacji uznając, że wnioskowane dokumenty mają charakter wewnętrzny i nie zawierają informacji publicznej.
Po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - zaskarżonym aktem - organ utrzymał w mocy orzeczenie wydane w I instancji.
W uzasadnieniu opisał procedurę rekrutacji wewnętrznej przewidzianą wyłącznie dla pracowników uczelni prowadzącą do wyłonienia dyrektorów instytutów i kierowników katedr regulowaną zarządzeniem nr [...] Rektora z dnia 25 marca 2021 r. (opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej - BIP) oraz zasady powołania komisji konkursowej (zarządzenie Rektora nr [...]z dnia [...]r., w tym regulamin pracy tej komisji - również opublikowane w BIP).
W dalszych uwagach organ opisał zasady oceny kandydatów (formalne i merytoryczne) na wskazane stanowiska oraz sporządzenia rekomendacji. Wyjaśnił, że w dniu 25 marca 2021 r. w wewnętrznej sieci internetowej Uczelni (Intranet) zamieszczono informację o konkursie i dacie składania zgłoszeń. W dniu 30 czerwca 2021 r. w ten sam sposób poinformowano o wynikach procedury rekrutacji wewnętrznej i rekomendacjach komisji, do której mieli dostęp wszyscy pracownicy Uczelni. Pracownikom udostępniono także treść protokołów ze wszystkich posiedzeń komisji.
W dalszych wywodach organ wskazał, że przyjęta procedura rekrutacji wewnętrznej nie ma odpowiedniej regulacji na poziomie ustawowym oraz w Statucie Uczelni. Nie jest formą oceny pracownika akademickiego (gdyż nie dotyczy wszystkich pracowników uczelni), czy postępowania awansowego, ani też naborem w sensie zatrudnienia, gdyż jest to procedura wewnętrzna. Ma ona charakter konkursu na kadencyjne stanowisko związane z pełnieniem funkcji kierowniczej (§ 44, § 51 i § 52 Statutu). Nie jest to program otwarty, nie stanowi zatem procedury o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. Jej zakres nie obejmuje samodzielnej decyzji Rektora podejmowanej w ramach zarzadzania Uczelnią - aktu powołania osoby do pełnienia funkcji kierowniczej.
Powołując się na art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. organ zdefiniował pojęcie informacji publicznej, zaznaczając, że jej cechą jest związek ze sprawami publicznoprawnymi, w tym gospodarowanie majątkiem publicznym, co wyklucza pytania o konkretne sprawy o charakterze prywatnym. Nadto informacja musi dotyczyć faktów nie zamierzeń. W dalszych uwagach organ odwołał się do pojęcia dokumentu urzędowego definiowanego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. zestawiając je z pojęciem "dokumentu wewnętrznego" wypracowanym przez judykaturę. Charakter wewnętrzny mają dokumenty, które nie są kierowane do podmiotów zewnętrznych a służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych danych, uzgadnianiu poglądów. Nie są wiążące dla organu i nie stanowią informacji publicznej. O charakterze dokumentu decyduje jego treść.
Odnosząc te uwagi do wniosku Strony organ wywiódł, że procedura konkursowa nie przewidywała odrębnych dokumentów w formie rekomendacji dla kandydatów oraz nagrań audiowizualnych. Protokół i plan rozwoju nie stanowią same w sobie informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej (dla dokumentu innego niż urzędowy) obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji, a nie prawo dostępu do materiałów źródłowych (nośników) zawierających taką informację, co organ szeroko uzasadniał poglądami orzecznictwa i wykładni językowej pojęcia informacja publiczna.
Wobec treści wniosku Strony organ uznał, że żądanie dokumentu nie jest tożsame z żądaniem informacji publicznej i nie może być udostępnione w trybie ustawy o.d.i.p., gdyż odnosił się do nośnika a nie do informacji. Nadto protokół nie stanowi dokumentu urzędowego, tym samym nie podlega udostępnieniu - można udostępnić jego treść a nie postać. Dokument ten opatrzony jest podpisem przewodniczącego komisji, który nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy kodeks karny, co uchyla status urzędowy tego dokumentu i wyłącza możliwość jego udostępnienia jako nośnika. Organ podkreślał ponownie, że skany protokołów ze wszystkich posiedzeń udostępniono w wewnętrznej sieci informatycznej Uczelni i rzeczą Strony jest to czy zechce zapoznać się z ich treścią.
W opinii organu protokół i plan rozwoju stanowią dokumenty wewnętrzne niemające charakteru informacji publicznej. Mimo ich tradycyjnego utrwalenia są to dokumenty epizodyczne i jednorazowe, dotyczą zakończonego procesu rekrutacji wewnętrznej, służą wymianie informacji pomiędzy członkami komisji, gromadzeniu materiałów i uzgadnianiu stanowisk słowem etapu wypracowania pewnej koncepcji finalnej, nie są wyrazem ostatecznego stanowiska zespołu czy organu, który w sposób dyskrecjonalny powołuje dyrektorów instytutów i kierowników katedr.
Odnosząc się do planu rozwoju instytutu/katedry przygotowywanych przez kandydata organ wskazał, że dotyczy on zamierzeń, przyszłości i wizji rozwoju zatem nie dotyczy faktów, co wyklucza uznanie, że jest to informacja publiczna.
Organ zaznaczał również, że protokół komisji odnosi się wyłącznie do osoby ocenianej, jest spersonalizowany poprzez zawarcie w nim opinii i ocen członków komisji, posiada charakter opiniotwórczy i nie wiąże Rektora, ma zatem charakter wewnętrzny. Jest to materiał roboczy zmierzający do wypracowania stanowiska w sprawie. Zdaniem organu Strony wniosek zmierzał w istocie do udostępnienia konkretnego protokołu, a zatem dotykał sfery ad personam, co wyklucza publiczny charakter takiej informacji.
Nadto podmiotom niebędącym organami władzy publicznej, co dotyczy organu, niezbędna jest możliwość podejmowania samodzielnych decyzji dopiero po zebraniu niezbędnych informacji, co dowodzi wewnętrznego charakteru protokołu. Wskazując na tryb działania komisji (regulowany zarządzeniem Rektora) organ podkreślał, że Rektor nie jest związany rekomendacją i opinią komisji, co wynika z ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce jak i Statutu Uczelni. Protokół jest przejawem wewnętrznej działalności komisji, a zawarte tam informacje nie mają znaczenia dla całej rekrutacji, gdyż decyzję o powołaniu podejmuje samodzielnie Rektor w ramach personalnego zarzadzania Uczelnią. Nadto komisja nie dysponowała władztwem publicznym będąc ciałem pomocniczym i opiniodawczym. Uprawnienia komisji nie wynikają z ustaw ale z aktu kierownictwa wewnętrznego – Rektora, protokół nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 k.p.c, art. 76 k.p.a. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p.
Odnosząc się do wniosku Strony w zakresie dostępu do kopii nagrań audiowizualnych organ powołując się na zapisy zarządzenia Rektora nr [...]wskazał, że posiedzenia są protokołowane, nie jest natomiast wymagane utrwalenie ich w formie audiowizualnej.
Opisana procedura nie przewidywała również szczególnej formy wyrażania rekomendacji stanowiącej wyraz opinii komisji w przedmie oceny kandydatów. Końcowo organ skonstatował, że wniosek Strony nie dotyczył informacji o działalności Rektora, zadań poszczególnych pracowników, jawności działania podmiotu ale konkretnego zestawienia wyników opinii dotyczącego konkretnej osoby, co potwierdza wniosek Strony z dnia 2 września 2021 r.
W skardze Strona zarzucała naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.d.i.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez brak ich zastosowania, przejawiający się pominięciem faktu, iż stanowią one gwarancje prawa do informacji, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, odmowie niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Dalej podnosiła naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.d.i.p. poprzez wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy polegających na uznaniu, że żądane dokumenty składane w ramach procedury konkursowej uregulowanej zarządzeniami Rektora nie stanowią informacji publicznej oraz naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy polegających na uznaniu, że żądanie udostępnienia informacji opisanych we wniosku nie jest realizacją uprawnienia co do treści informacji publicznej, pomijając wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączenie ograniczenia udostępnienia informacji publicznej gdy dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.
Skarżący wnosił o uchylenie obu orzeczeń organu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzucał pominięcie celu procedury rekrutacji jakim jest jej transparentność. Zdaniem Skarżącego błędne są wnioski, co do charakteru informacji wytworzonych w trakcie postępowania i przyjęcie, że nie ma ono umocowania w przepisach prawa. Procedura konkursowa wsparta jest na aktach wewnętrznych – zarządzeniach Rektora mających umocowanie w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz Statucie Uczeni. W opinii Skarżącego sporządzone na podstawie tych aktów dokumenty nie mogą być uznane za wewnętrzne, dotyczą powołania osób na stanowiska kierownicze związane z działalnością akademicką, naukową i gospodarowaniem środkami publicznymi. Oświadczenia członków komisji dotyczą spełnienia przez kandydata wymogów merytorycznych, stanowią zatem informację publiczną. Nadto członkowie komisji są jedynymi podmiotami upoważnionymi do rekrutacji aż do etapu wydania wiążących Rektora rekomendacji, które zawarte są w protokołach. Ich udostępnienie stanowi gwarancję społecznej kontroli realizowanych zadań i prawidłowości przeprowadzanej procedury.
Odnosząc się do wypowiedzi organu w przedmiocie udostępnienia żądanych informacji w Intranecie Strona wskazała, że nastąpiło to dopiero w dniu 27 sierpnia 2021 r., tj. już po wydaniu decyzji przez organ w I instancji. Nadto opublikowanie informacji nie zostało umiejscowione w BIP, nie było także zupełne, gdyż pominięto załączniki w postaci planu rozwoju katedry/instytutu i nagrań audiowizualnych. Nadto protokół jest podpisany przez wszystkich członków komisji (taka procedura dotyczy wyłącznie opinii), a nie przez przewodniczącego jak wymaga tego zarządzenie. Dowodzi to zdaniem Strony, że faktycznie opublikowano opinie a nie protokół. Skarżący szeroko opisał cel wprowadzonych procedur konkursowych. Powtórzył, że posiedzenia komisji za zgodą kandydatów były zapisywane w formie audiowizualnej i te materiały winny być udostępnione. Dostęp do nich pozwoli na ocenę prawidłowości rekrutacji i weryfikację obietnic Rektora w zakresie transparentności rekrutacji.
Skarżący podkreślał, że celem jego wniosku jest działalność uczelni realizującej zadania publiczne. Wniosek dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, co uzasadnia udostępnienie żądnych informacji. Strona wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych nakazujące szerokie pojmowanie definicji osób pełniących funkcje publiczne oraz dotyczące naboru kandydatów na wolne stanowiska w sektorze publicznym. Zdaniem Strony wnioskowane informacje dotyczą działalności osób sprawujących w organie funkcje publiczne oraz działania samych organów (art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.d.i.p.). Procedura naboru mieści się w pojęciu działalności publicznej. Skarżący zastrzegał nadto, że wnioskowane dane nie dotyczą spraw prywatnych, gdyż odnoszą się do konkursu na stanowiska kierownicze w organie realizującym zadania publiczne (kształcenie). W sprawie nie znajdzie w związku z tym wyłączenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Skarżący uważał, że rekomendacja komisji jest dla Rektora wiążąca, sam protokół nie jest epizodyczny, gdyż zawiera stanowisko komisji, co wyklucza wewnętrzny charakter takiego dokumentu. Protokoły są sporządzane na potrzeby postępowania konkursowego i przedstawiają stanowisko komisji na zewnątrz względem innych podmiotów. Na poparcie swych racji Skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych wypowiadanego na tle naboru pracowników akademickich.
Odnosząc się zaś do argumentacji, że wniosek strony dotyczy sprawy prywatnej, o czym ma świadczyć ma pismo z dnia 2 września 2021 r. Strona podkreślała, że dotyczyło ono spraw pracowniczych, a nie wniosku o informację publiczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub też stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i pkt 2 p.p.s.a.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Spór między stronami sprowadza się do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji odmawiającej Skarżącemu udostępnienia żądnych informacji opisanych we wniosku z dnia 9 sierpnia 2021 r., które w opinii organu nie stanowią informacji publicznej.
Oceniając legalność objętego skargą orzeczenia trzeba stwierdzić, że o ile sama kwalifikacja informacji, których udostępnienia domaga się Skarżący jest prawidłowa, to przyjęta przez organ forma prawna orzekająca o prawach Strony jest niedopuszczalna, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji wydanych przez organ w tej sprawie. Konsekwencją uznania, że objęte wnioskiem Strony informacje nie stanowią informacji publicznej jest bowiem wyłączenie działania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2170 ze zm., dalej u.d.i.p.), w tym także regulacji stanowiących podstawę do orzekania w drodze decyzji. Nie można zatem pominąć faktu, że w takiej sytuacji wydane przez organ decyzje nie mają umocowania prawnego, co wypełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) dając podstawę do stwierdzenia ich nieważności.
Ustalenia w tym względzie poprzedzić jednak musi wnikliwa analiza charakteru żadnych przez Skarżącego informacji, stanowiska organu i podnoszonych w tym względzie przez obie strony sporu argumentów.
W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela pogląd wyrażony przez organ w badanych orzeczeniach i odpowiedzi na skargę, że jakkolwiek pojęcie informacji publicznej winno być postrzegane i interpretowane szeroko, to w pewnych sferach doznaje ograniczenia. Przykładem takiego ograniczenia są dokumenty i informacje odnoszące się do wewnętrznej sfery działania podmiotów mające – co istotne – charakter niewiążących opinii i poglądów, wyrażanych w strukturach wewnętrznych organów, służących uzgodnieniu ostatecznego stanowiska i opinii organu, który nie jest przedstawiany i adresowany do innych osób czy podmiotów. W piśmiennictwie i judykaturze utrwalił się pogląd, że takie dokumenty i zawarte w nich informacje wpisują się w pojęcie "dokumentu wewnętrznego".
W przepisach prawa nie ma legalnej definicji tego pojęcia niemniej w sposób precyzyjny jego ramy nakreśla orzecznictwo. Punktem wyjścia do dalszych rozważań w tym temacie musi być wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013r. sygn. akt P 25/12 (publ. w OTK 122/8/A/2013). W jego uzasadnieniu zawarto istotne z punktu widzenia rozważanego sporu poglądy tak na charakter informacji publicznej, jak i informacji wyłączonych spod jej zakresu, zawartych w tzw. dokumencie wewnętrznym. Trybunał zauważył, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Dalej jednak Trybunał stwierdził, że z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (podkreśl. Sądu). Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.
Pogląd ten był następnie wyrażany w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których podkreślano, że "dokument wewnętrzny" jest dokumentem, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w pewnych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA) . Dokument wewnętrzny charakteryzuje się, zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002 r. nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21 i powołane tam orzecznictwo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10; 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17, dostępne w CBOSA).
Jednocześnie, w kontekście przedstawionego na wstępie poglądu promującego szeroki dostęp do informacji publicznej, odnotowania wymaga, że koncepcja "dokumentu urzędowego" nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki dostępu do informacji publicznej. Celem ustawy jest bowiem zapewnienie transparentności życia publicznego poprzez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów.
W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3255/15, dostępne w CBOSA). Nie mają zatem waloru informacji publicznej wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130, dostępne w CBOSA). Takiego charakteru nie mają także opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, dostępne w CBOSA).
Zatem "dokumenty wewnętrzne" służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.
Pogląd ten znalazł odzwierciedlenie w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że "nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu dokumenty wewnętrzne, które służą wprawdzie realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie. Służą gromadzeniu i wymianie informacji, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są jednak wiążące dla organu (...). Do dokumentów wewnętrznych należą tzw. dokumenty robocze, takie jak notatki, projekty orzeczeń czy stanowisk. Dotyczą one wprawdzie konkretnej sprawy, ale jeżeli dokumentują sferę faktów, to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności (np. notatki urzędnika prowadzącego konkretną sprawę), jeżeli z kolei projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to poza wskazaną wcześniej cechą dotyczącą zamierzeń, a nie faktów" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, s. 58-59).
Odnosząc przedstawione uwagi na grunt rozpoznanej sprawy nie sposób zanegować poglądu organu, że wnioskowane dokumenty nie noszą cechy informacji publicznej, zostały bowiem sporządzone wyłącznie na potrzeby wewnętrzne organu jakim w tej sprawie jest Rektor. Niezależnie od tego część z nich należy klasyfikować jako dokumenty prywatne odnoszące się także nie do faktów ale zamierzeń, projektów czy założeń (plany rozwoju), co również wyklucza ich charakter informacji publicznej.
Zasadnie w treści zaskarżonej decyzji organ podkreśla, że w zakresie powołania osób do pełnienia funkcji kierowniczych uczelni i ich odwołania Rektor jest niezależny i działa samodzielnie w ramach wyłącznie jemu przyznanych kompetencji (por. art. 23 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2021 r., poz. 478 ze zm., dalej u.s.w.n.). Wyjątkiem jest sytuacja opisana w art. 23 ust. 5 ww. ustawy, która w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania.
W realizacji wskazanych uprawnień Rektor nie jest związany żadną opinią, czy stanowiskiem, jest to sfera jego władzy dyskrecjonalnej. Okoliczności tej, mającej umocowanie ustawowe, nie zmienia fakt wdrożenia przez Rektora szczególnej procedury wyłaniania kandydatów. Zarówno bowiem fakt przeprowadzenia konkursu, celem wskazania najlepszego kandydata na stanowisko kierownika katedry czy dyrektora instytutu, jak i przewidziany tryb postępowania jest wyrazem realizacji wskazanych uprawnień Rektora, zaś wyrażone w toku wdrożonej procedury stanowiska czy opinie nie są dla niego wiążące, co wynika z powołanego przepisu ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Statutu Uniwersytetu Przyrodniczego we Wrocławiu ale także samej procedury.
Stosownie bowiem do § 51 ust. 5 Statutu dyrektora instytutu lub kierownika katedry powołuje i odwołuje Rektor. Kandydat na dyrektora instytutu lub kierownika katedry może być wyłoniony w drodze konkursu otwartego ogłaszanego i rozstrzyganego przez rektora.
Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu pracy stałej Komisji ds. opiniowania kandydatów na dyrektorów instytutów i kierowników katedr funkcjonujących w strukturze UPW. stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego we W. z dnia 25 marca 2021 r. nr 69/21 (dalej Regulamin), posiedzenia komisji są dwuetapowe: II etap, w ramach którego komisja przygotowuje rekomendacje wyboru kierownika jednostki organizacyjnej. Z dalszego zapisu Regulaminu wynika zaś, że podczas II etapu posiedzenia, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2, komisja wyraża opinię w oparciu o indywidualne oceny kandydata przedstawione przez członków komisji i przygotowuje rekomendację wyboru kierownika jednostki organizacyjnej.
Zatem komisja, działająca zgodnie z umocowaniem Rektora nie dokonuje żadnego wyboru, jej zadaniem, szczegółowo opisanym w treści ww. aktu, jest przygotowanie wyłącznie rekomendacji dla Rektora. Jak wskazano taką rekomendacją taką Rektor nie jest związany. Jego wybór jest niezależny, choć niewątpliwe zebrane informacje w postaci opinii i rzeczonych rekomendacji będą mu w tym pomocne. Jednakże taki charakter opinii, rekomendacji statuuje je w grupie informacji o cechach pomocniczych, doradczych, co wyklucza uznanie ich za informację publiczną. Dokumenty, w których je zawarto stanowią zatem "dokumenty wewnętrzne".
Odmiennego poglądu nie można wyprowadzić z treści powołanego przez Stronę zapisu § 2 pkt 9 zarządzenia Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego z dnia 25 marca 2021 r. nr 70/21 w sprawie wprowadzenia procedury rekrutacji wewnętrznej prowadzącej do wyłonienia dyrektorów instytutów i kierowników katedr funkcjonujących w strukturze Uniwersytetu Przyrodniczego we W. (dalej: zarządzenie w sprawie procedury rekrutacyjnej). Stanowi on, że procedura (konkursowa) obejmuje przyjęcie protokołu przez Rektora: a) akceptację rekomendowanego przez komisję kandydata, przekazanie decyzji Rektora Działowi Kadr i Płac celem przygotowania powołania na stanowisko dyrektora instytutu/kierownika katedry oraz przekazanie informacji o powołaniu do Biura Organizacyjnego celem przygotowania stosownego pełnomocnictwa, b) akceptację braku rekomendacji na stanowisko kierownicze, c) stwierdzenie zakończenia procedury konkursowej w przypadku braku zgłoszenia kandydatury/kandydatur.
Przywołane zapisy dotyczą zasad postępowania w procedurze wyłonienia kandydatów na wskazane stanowiska, nie odnoszą się zaś do faktu ich powołania. Ta dziedzina jest bowiem uregulowana w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz w Statucie. Jakkolwiek istotnie przywołany przepis może być oceniony jako nie dość precyzyjny, jednakże jego odczytanie musi uwzględniać otoczenie normatywne oraz hierarchię aktów prawnych wykluczającą sprzeczność zapisów zarządzenia wewnętrznego z aktem prawnym rangi ustawy.
Niewątpliwie zatem protokół komisji zawiera informacje, które należy klasyfikować jako wewnętrzne stanowisko, pogląd, czy ocenę powołanego przez organ gremium, które ma wspomóc Rektora w wyborze najlepszego z możliwych kandydatów. Przeprowadzone przez komisje badania, ustalenia i wnioski przyjmujące postać opinii i rekomendacji sporządzane są zatem na użytek wewnętrzny, nie są wiążące dla Rektora. Ta zaś cecha charakteryzuje dokumenty wewnętrzne, które nie podlegają reżimowi ustawy jak słusznie wywodzi to organ. Prawidłowo zatem oceniono znaczenie protokołów z posiedzeń komisji konkursowych (konkurs wewnętrzny ogłoszony 2021-03-25) na dyrektorów instytutów/kierowników katedr działających w ramach Uniwersytetu Przyrodniczego we Wrocławiu.
Odnotowania przy tym wymaga, że procedura konkursowa miała charakter wewnętrzny, nie była adresowana do osób spoza Uczelni. Zebrane w jej toku informacje i dokumenty mają charakter dokumentów wewnętrznych, gdyż służą wyłącznie przygotowaniu rekomendacji dla Rektora. Tego typu dane nie mieszczą się w zakresie powoływanych przez Stronę przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.d.i.p. W szczególności zaś wskazanego we wniosku art. 6 ust. 2 pkt 3 lit. g ww. ustawy. Zapis ten odnosi się bowiem do informacji o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. W realiach rozpoznawanej sprawy nie doszło do naboru na wolne stanowisko, sporne zagadnienie dotyczy zupełnie innej kwestii, tj. wyboru osoby, która będzie sprawowała funkcje kierownika katedry lub dyrektora instytutu, jest to zatem powołanie do pełnienia określonej funkcji o charakterze administracyjnym, nie zaś nawiązanie stosunku pracy.
Powołane przez Stronę zapisy (art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. b i c u.d.i.p.) niewątpliwe obligują organ do udostępnienia informacji o wewnętrznej organizacji podmiotu oraz osobach sprawujących w nim funkcje oraz ich kompetencjach, co nie jest jednak równoznaczne z zakresem żądanych danych.
W dalszych rozważaniach Sądu konieczne jest odniesienie się do pozostałych informacji żądanych przez Stronę, a wskazanych we wniosku z dnia 9 sierpnia 2021r., tj. kopii rekomendacji (wraz z uzasadnieniem) o rekomendacjach lub braku/odmowie rekomendacji dla kandydatów na dyrektorów instytutów/kierowników katedr działających w ramach Uniwersytetu Przyrodniczego we W; kopii planu rozwoju instytutu/katedry (załącznik do zarządzenia nr 70/2021 Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego we W z dnia 25 marca 2021 r.), składanych przez kandydatów w ramach procedury konkursowej określonej w zarządzeniu z dnia 25 marca 2021 r.; kopii nagrań audiowizualnych rozmów kwalifikacyjnych i posiedzeń komisji konkursowej.
W zakresie pierwszego z nich – rekomendacji – pogląd Sądu odnoszący się do dokumentów w postaci protokołów komisji znajdzie zastosowanie wprost. Rekomendacja sporządzana przez komisję, jak to szeroko już wywiedziono, ma charakter opinii, wniosku wieńczącego procedurę konkursową i w żadnej mierze nie wiąże organu, stanowiąc dla niego wyłącznie materiał niezbędny do podjęcia ostatecznej decyzji w przedmiocie powołania określonego kandydata na stanowisko dyrektora instytutu lub kierownika katedry.
Warto nadto odnotować, że komisja jest ciałem pomocniczym Rektora, zaś efekt jej prac - protokół końcowy - sporządzany jest dla celów wewnętrznych, co odnosi się zarówno do protokołu jak i rekomendacji.
W zakresie zaś kolejnego dokumentu, tj. planu rozwoju instytutu/katedry składanego przez kandydatów na dyrektorów instytutów/kierowników katedr w ramach procedury konkursowej określonej w zarządzeniu w sprawie procedury rekrutacyjnej, jego udostepnienie wyklucza także fakt, że nie odnosi się on do faktów ale do zamierzeń, wizji, planów. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 9/10, dostępny w CBOSA).
Niespornie omawiane dokumenty nie pochodzą od organu, zostały złożone przez osoby uczestniczące w rekrutacji, co istotne nie zawierają zasadniczo informacji odnoszących się do istniejących faktów ale dotyczą wizji i planów rozwoju instytutów i katedr pochodzących od sporządzających je podmiotów. Zgodnie z treścią załącznika nr 2 do zarządzenia procedury rekrutacyjnej plan rozwoju katedry/instytutu zawiera m.in. wizję rozwoju, w tym analizę aktualnej sytuacji jednostki, analizę bazy lokalowej jednostki ze wskazaniem planowanych kierunków rozwoju zaplecza lokalowego – plan zarządzania laboratoriami i wyposażeniem; aktualny i planowany zakres badawczy i dydaktyczny jednostki, aktualną i planowaną współpracę z krajowymi/międzynarodowymi ośrodkami B+R i podmiotami gospodarczymi; planowanie działania rozwoju jednostki; aktualne i zakładane publikacje.
Nie są to zatem dane dotyczące faktów, nie są wytworzone przez organ ale podmioty biorące udział w rekrutacji, nie można także uznać, że zostaną one wykorzystane do realizacji zadań publicznych organu. Z tych przyczyn nie można im nadać statusu informacji publicznej. Niezależnie od tego, w opinii Sądu, noszą cechy dokumentacji wewnętrznej stanowiącej element procesu rekrutacji, na której wspiera się komisja dokonując oceny kandydatów i udzielając rekomendacji.
W zakresie zaś żądania Strony ujętego w pkt 4 wniosku – udostępnienia kopii nagrań audiowizualnych rozmów kwalifikacyjnych i posiedzeń komisji konkursowej - to poza omawianym już szeroko aspektem wewnętrznego charakteru tych informacji trzeba zwrócić uwagę na fakt, że dane te i tak nie mogą podlegać udostępnieniu w, a to za sprawą ich pomocniczego waloru. Otóż ustawa o dostępie do informacji publicznej, o materiałach audiowizualnych stanowi w art. 7 ust. 1 pkt 3, głosząc, że udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Zgodnie zaś z art. 19 u.d.i.p. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Przepis art. 18 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. odnosi się do kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i ich kolegialnych organów pomocniczych.
Zatem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakładają na Rektora obowiązku udostępnienia nagrań z posiedzeń komisji, tym bardziej, że ma ona charakter ciała pomocniczego. Żądanie udostępnienia nagrań z przebiegu posiedzenia organu powinno zostać uwzględnione tylko w okolicznościach wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ta zaś nie wymaga od Rektora dokumentowania posiedzeń jakichkolwiek organów. Nadto, jak wynika z powołanych przepisów odnoszących się do organów kolegialnych (art. 19 u.d.i.p.) zasadniczym nośnikiem informacji są protokoły lub stenogramy posiedzeń.
Teza ta ma umocowanie w poglądach judykatury głoszących, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej obowiązku nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. W przypadku kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, udostępnianie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących obrady, może stanowić realizację zasady jawności i dostępności wyrażoną w art. 18 ust. 1 u.d.i.p. Tak więc adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i organ nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. Wynika to wprost z brzmienia art. 19 u.d.i.p., który dotyczy organów, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy. Tym bardziej, obowiązku udzielenia wskazanej wyżej informacji w obydwu formach nie można nałożyć na inne kolegialne organy zwłaszcza, że jak wskazano wcześniej, ustawa nie nakłada na nie obowiązku rejestrowania obrad w innej formie niż protokół lub stenogram (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Ol 157/14, dostępny w CBOSA).
Z przedstawionej analizy wypływa wniosek, że istotnie żądane przez Stronę informacje wskazane we wniosku z dnia 9 sierpnia 2021 r. nie stanowią informacji publicznej, zatem w tym aspekcie stanowisko organu ma umocowanie prawne. Ta konkluzja przekłada się jednak na kwestie formalne, wyłączenie bowiem opisanych informacji spod zakresu przedmiotowego ustawy wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 16 u.d.i.p. i orzeczenie w tej sprawie w formie decyzji. Przypomnieć bowiem trzeba, że stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Zatem ta forma, i co za tym idzie przepisy ustawy kodeks postepowania administracyjnego, mają zastosowanie wyłącznie w dwóch przypadkach, tj: odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w tej sprawie, gdy wnioskodawca oświadczy, że nie chce ponosić kosztów udostępnienia lub nie jest zainteresowany otrzymaniem informacji w formie lub na nośniku zaproponowanym przez podmiot zobowiązany. Powracając do pierwszej z powołanych okoliczności, to logicznym jest wniosek, że odmowa udostępnienia informacji publicznej może dotyczyć tylko danych o takim właśnie charakterze, poza zakresem tej normy pozostają zaś sytuacje podobne do rozważanej, w których dana informacja takiego charakteru nie ma. Teza ta znajduje utrwalone stanowisko w poglądach orzecznictwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, dostępny w CBOSA). Tak więc jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne - wystarczy pismo informacyjne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06 i 13 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 243/07, dostępne w CBOSA).
Konstatacja, że Skarżący nie domagał się informacji publicznej oznacza zatem, że wydana przez organ decyzja nie ma podstaw prawnych, jak wywiedziono nie można bowiem w tej sprawie zastosować art. 16 u.d.i.p., a stanowisko organu winno przybrać postać zwykłego pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2021 r, sygn. akt III OSK 3943/21, dostępne w CBOSA).
W sprawie wystąpiły zatem okoliczności, o których mowa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzje wydane w obu instancjach nie miały podstaw prawnych, co z kolei skutkowało stwierdzeniem przez Sąd ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach ma uzasadnienie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.