IV SA/Wr 538/12

IV SA/Wr 538/12 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2012-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Lidia Serwiniowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 815/14 - Wyrok NSA z 2015-11-25
II SA/Wa 753/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-11-29
I OSK 753/13 - Wyrok NSA z 2013-08-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 134 k.p.a., po zapoznaniu się z pismem M. W., zwanego dalej skarżącym, określonym jako odwołanie od decyzji z dnia 25 listopada 2011 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 17 listopada 2011 r. skarżący wystąpił do Urzędu Gminy C. z prośbą o udostępnienie informacji - w ujęciu tabelarycznym - w zakresie korespondencji wysłanej przez Urząd Gminy w okresie od 24 października od 31 października 2011 r., z podaniem: liczby porządkowej, numeru pisma, decyzji, postanowienia itp., daty sporządzenia dokumentu (daty na dokumencie), daty wysyłki dokumentu (data stempla pocztowego). Ponadto poprosił o informację (w formie odpowiedniego fragmentu listy obecności, potwierdzoną za zgodność z oryginałem), dotyczącą obecności P. G. w pracy w okresie od 24 października do 31 października 2011 r. W skierowanym do wnioskodawcy piśmie z dnia 25 listopada 2011 r., Sekretarz Gminy C. przesłał "informację dotyczącą korespondencji P. M. W. z UG C. w okresie od 24.10.2011 r. do 31.10.2011". Odnośnie do informacji dotyczącej obecności w pracy P. G., poinformował, że listy obecności pracowników nie są dokumentem urzędowym, lecz wewnętrznym. Informacje w tym zakresie nie stanowią informacji publicznej. Nieusatysfakcjonowany udzieloną odpowiedzią skarżący - w kolejnym piśmie, z dnia 2 grudnia 2011 r. - stwierdził, że zwracał się z prośbą o przesłanie całej korespondencji wysłanej przez Urząd Gminy w wymienionym okresie, a nie tylko korespondencji prowadzonej przez Urząd z wnioskodawcą.
Następnie w piśmie z dnia 28 grudnia 2011 r. określonym, jako "odwołanie od decyzji z 25.11.2011 r. nr GKiL. 630.31.1.2011.JS dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej (...) o obecności Pana P. G. w dniach 24 do 31 października 2011 r.", skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 10 k.p.a., polegające na uniemożliwieniu mu czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., polegające na tym, że zaskarżona decyzja nie posiada uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz pouczenia o przysługujących środkach prawnych; naruszenie art. 16 i art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawa, poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji i poprzez nieudostępnienie informacji w terminie 14 dni od złożenia wniosku lub nie powiadomienia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim informacja zastanie udostępniona.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej, że w sprawie udostępnienia informacji dotyczącej korespondencji wychodzącej z Urzędu Gminy C. wypowiedziało się w decyzji z dnia 15 maja 2012 r. (...). Kolegium odniosło się wyłącznie do odwołania skarżącego od pisma z dnia 25 listopada
2011 r., ocenionego przez odwołującego się jako decyzja.
Przede wszystkim wyjaśniono, że nie każda wypowiedź sformułowana na gruncie ustawy, w tym negatywnie odnosząca się do wniosku o udostępnienie takiej informacji, jest decyzją administracyjną. Jak wywiedziono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wniosek pozornie umocowany w ustawie, załatwia się zawiadomieniem informującym o tym, że nie dotyczy on w ogóle informacji publicznej. Forma zawiadomienia znajduje również zastosowanie w sytuacji, gdy adresat żądania nie posiada informacji, o którą się do niego zwrócono. Wówczas poprzestaje się na poinformowaniu żądającego o tym fakcie, z jednoczesnym wskazaniem podmiotu właściwego do udzielenia tego rodzaju informacji.
Są więc trzy drogi załatwienia wniosku zawierającego żądanie udostępnienia informacji publicznej (nie licząc umorzenia postępowania):
1) udostępnienie żądanej informacji, co jest zwykłą czynnością materialno - techniczną, 2) odmowa udostępnienia informacji publicznej, w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust.1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy), z tym że wyłącznie wówczas, gdy wniosek rzeczywiście takiej informacji dotyczy, 3) zawiadomienie, też będące tylko czynnością materialno - techniczną, o braku podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie ustawy z uwagi na to, że wniosek nie dotyczy tego typu informacji lub, że organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji.
Tylko decyzja, o której mowa wyżej w pkt 2, może być przedmiotem odwołania, co niedwuznacznie wynika z ogólnego unormowania art. 127 § 1 k.p.a., a nadto z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 2 ustawy.
W piśmie z dnia 25 października 2011 r. - niezależnie od jego zasadności - udzielono wnioskodawcy jedynie informacji, że jego wniosek w zakresie obecności P. G. w pracy w okresie od 24 do 31 października 2011 r., nie dotyczy informacji publicznej.
W świetle powyższego odwołanie skarżącego, jako niedotyczące decyzji administracyjnej, nie mogło być merytorycznie rozpatrzone i należało stwierdzić niedopuszczalność wniesionego odwołania, co też Kolegium orzekło. W tym przypadku nie doszło bowiem do imperatywnego załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, a jedynie do powiadomienia wnioskodawcy o tym, że wniosek z dnia 17 listopada 2011 r. nie dotyczy informacji publicznej.
Poza rozstrzygnięciem, tytułem udzielenia informacji prawnej Kolegium wyjaśniło, że niedopuszczalność kwestionowania pisma - zawiadomienia z 25 listopada 2011 r. w administracyjnym toku instancji (odwołaniem), nie oznacza, iż pismo to nie może być podważane w ogóle. Kontrolę takich czynności sprawuje - w warunkach tej konkretnej sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.
Ponadto wskazano, jak wynika z pisma przekazującego akta sprawy, że informacja na wniosek z dnia 17 listopada 2011 r. dotycząca obecności P. G. w pracy w dniach 24 - 31 października 2011 r., została wnioskodawcy udzielona, pismem z dnia 16 lutego 2012 r. (GKiL6300.3.1.2011. JS).
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie tego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim postanowieniu stwierdziło, iż jego wniosek z dnia 17 listopada 2011 r., dotyczący informacji, czy w okresie od 24 do 31 października 2011 r., P. G. był w pracy, nie dotyczy informacji publicznej, co oznacza, że wniosek powinien być załatwiony zawiadomieniem. W części dotyczącej merytorycznego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, SKO w żaden sposób nie uzasadniło swojego powyższego stwierdzenia. Stanowi to, zdaniem skarżącego, naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że P. G., jako podpisujący w imieniu Wójta Gminy C. decyzje i inne rozstrzygnięcia jest osobą publiczną i działa w imieniu organu, a zatem informacje dotyczące P. G. są informacjami publicznymi. W związku z powyższym Wójt Gminy C. powinien rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Pismo z 25 listopada 2011 r. (nr GKiL.630. 31.1.2011.JS), wprawdzie nie zostało zatytułowane "decyzja", ale niewątpliwie w świetle zarówno orzecznictwa sądów administracyjnych jak i doktryny można je uznać za decyzję, bowiem spełnia ono najważniejsze warunki określone w art. 107 k.p.a. Nie było zatem żadnych podstaw prawnych do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Odwołanie jest natomiast niedopuszczalne m. in. w sytuacji, gdy czynność organu administracji publicznej pierwszej instancji nie jest decyzją administracyjną. Elementy konstytutywne decyzji wymienia art. 107 § 1 k.p.a., przy czym jednak pismo w sprawie załatwianej - z mocy prawa - w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.
W tym świetle, pismo Sekretarza Gminy C. z dnia 25 października 2011 r. nie jest decyzją administracyjną. Nie zawiera bowiem najistotniejszego elementu decyzji administracyjnej tj. rozstrzygnięcia, podjętego w indywidualnej sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Nie można bowiem poczytywać zawartego w nim stwierdzenia jako odmowy udostępnienia informacji publicznej, ani jako umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jest to, jak podkreśliło Kolegium w skarżonym postanowieniu, niezależnie od jego zasadności, wyłącznie pismo informujące, że żądana informacja (o obecności w pracy P. G., w okresie od 24 do 31 października 2011 r.) nie ma charakteru informacji publicznej. Zatem pisma tego nie można uznać za decyzję administracyjną, rozstrzygającą indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej.
Jeśli chodzi o sposób załatwienia sprawy zgodnie z ustawą, organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną w przypadku: odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Stanowią o tym art. 16 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 14 ust. 2 ustawy. Udostępnienie żądanej informacji, zawiadomienie o braku podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie ustawy z uwagi na to, że wniosek nie dotyczy tego typu informacji lub, że organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji jest czynnością materialno – techniczną, przybiera formę zawiadomienia.
Sekretarz Gminy C. udzielił skarżącemu informacji w formie pisma z dnia 25 października 2011 r., którego treść nie usatysfakcjonowała wnioskodawcy. W takiej sytuacji przysługuje skarga do sądu administracyjnego, wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., o czym Kolegium poinformowało skarżącego. Natomiast, jeżeli skarżący uważa, że w tym przypadku powinna zostać wydana decyzja odmawiająca informacji publicznej, poinformowano, że służy mu inna droga prawna niż zaskarżenie postanowienia Kolegium z dnia 2 lipca 2012 r., a mianowicie skarga na bezczynność Wójta Gminy C., którą również wnosi się do sądu administracyjnego.
Podkreślono, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego od zwykłego pisma nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym żądania strony, lecz ma charakter procesowy. Dlatego zarzut skarżącego odnośnie braku w uzasadnieniu postanowienia Kolegium, merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie żądania wnioskodawcy uznano za nieuzasadniony. Za nietrafny uznano przy tym zarzut jakoby Kolegium przesądziło, że żądana informacja dotycząca obecności w pracy wymienionej osoby, nie jest informacją publiczną. Kolegium jedynie stwierdziło, że tak to ocenił Sekretarz Gminy C.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. i sprowadza się do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego od pisma Sekretarza Gminy C. z dnia 25 listopada 2011 r., ocenionego przez skarżącego jako decyzja.
Uznanie, że odwołanie jest niedopuszczalne stanowi konsekwencję stanowiska Kolegium, że wymienione pismo nie jest decyzją.
Charakter tego pisma, a więc czy jest ono decyzją czy też innym aktem (pismem informacyjnym) jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie między stronami.
Udzielenie odpowiedzi na pytanie czy pismo to jest decyzją czy też nie, przesądza o zasadności skargi.
Jest bowiem bezsporne i wynika z art. 127 § 1 k.p.a., że odwołanie przysługuje od decyzji. W sytuacji gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie od niego odwołania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 k.p.a.
Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzja administracyjna" w kilku miejscach, jednak tego pojęcia nie definiuje. Artykuł 104 k.p.a. ogranicza się do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej".
Przepis ten nawiązuje więc do treści art. 1 pkt 1 k.p.a., który określa przedmiot postępowania administracyjnego i zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Z art. 104 k.p.a. wynika, że decyzja administracyjna jest podstawową formą rozstrzygania spraw z tym, że sprawy te mogą być załatwiane w innej formie.
Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie k.p.a. i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 k.p.a.
Podsumowując należy stwierdzić, że w ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (finansowego), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.
Należy jeszcze wspomnieć, że istnieje także pojęcie decyzji w ujęciu procesowym.
W tym ujęciu decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty.
Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP;1982, z. 9, p. 169).
W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną.
W tym świetle pismo Sekretarza Gminy C. z dnia 25 października 2011 r. nie jest decyzją administracyjną. Nie zawiera bowiem najistotniejszego elementu decyzji administracyjnej tj. rozstrzygnięcia, podjętego w indywidualnej sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w niniejszej sprawie na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawa.
Jeśli chodzi o sposób załatwienia sprawy zgodnie z ustawą organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną w przypadku: odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Stanowi o tym art. 16 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 14 ust. 2 ustawy. Udostępnienie żądanej informacji, zawiadomienie o braku podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że wniosek nie dotyczy tego typu informacji lub, że organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji jest czynnością materialno – techniczną i przybiera formę zawiadomienia.
Nie można zatem poczytywać pisma z dnia 25 listopada 2011 r. jako odmowy udostępnienia informacji publicznej, ani jako umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jest to - jak trafnie podkreśliło Kolegium w skarżonym postanowieniu - niezależnie od jego zasadności, wyłącznie pismo informujące, że żądana informacja (o obecności w pracy P. G., w okresie od 24 do 31 października 2011 r.) nie ma charakteru informacji publicznej. Zatem pisma tego nie można uznać za decyzję administracyjną, rozstrzygającą indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej.
Sekretarz Gminy C. udzielił skarżącemu informacji w formie pisma z dnia 25 listopada 2011 r., którego treść nie usatysfakcjonowała wnioskodawcy. Jeżeli jednak skarżący nie zgadzał się z oceną, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej mógł stanowisko to kwestionować w innym trybie (niż odwołanie). Pouczenie zawarł też organ w zaskarżonym postanowieniu.
Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu, co orzeczono na postawie art. 151 p.p.s.a