IV SA/Wr 468/25

IV SA/Wr 468/25 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska
Daria Gawlak-Nowakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Radom
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi T. T. na uchwałę Rady Miejskiej Bystrzycy Kłodzkiej z dnia 27 czerwca 2025 r. nr XXI/155/2025 w przedmiocie stanowiska Rady Miejskiej Bystrzycy Kłodzkiej dotyczącego "Programu redukcji ryzyka powodziowego w zlewni Nysy Kłodzkiej" postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu T. T. kwotę 300,00 zł (trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
W dniu 27 czerwca 2025 r. Rada Miejska Bystrzycy Kłodzkiej (dalej: organ) działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.; dalej: u.s.g.), podjęła uchwałę nr XXI/155/2025 w sprawie stanowiska dotyczącego "Programu redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N." (dalej także: Program).
W § 1 uchwały Rada Miejska Bystrzycy Kłodzkiej wyraziła poparcie dla realizacji Programu redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N. jako działania o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa mieszkańców, ochrony mienia, infrastruktury technicznej oraz zrównoważonego rozwoju Gminy Bystrzyca Kłodzka i regionu. W § 2 chwały Rada Miejska uznała, że realizacja Programu, w tym inwestycji hydrotechnicznych, modernizacji infrastruktury przeciwpowodziowej, działań retencyjnych i edukacyjnych, przyczyni się do: 1) zmniejszenia ryzyka wystąpienia powodzi na obszarze Gminy Bystrzyca Kłodzka; 2) poprawy bezpieczeństwa publicznego i ochrony życia mieszkańców; 3) zabezpieczenia dorobku materialnego mieszkańców i przedsiębiorców; 4) zwiększenia atrakcyjności inwestycyjnej i turystycznej regionu; 5) realizacji celów zrównoważonego rozwoju i adaptacji do zmian klimatu. W § 3 uchwały Rada Miejska deklaruje gotowość do współpracy z właściwymi organami administracji rządowej, samorządowej oraz instytucjami odpowiedzialnymi za gospodarkę wodną i ochronę przeciwpowodziową w zakresie wspierania i monitorowania realizacji Programu. W § 4 uchwały zobowiązano Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej do przekazania treści niniejszej uchwały: 1) Panu M. K. – M. - Członkowi R. M.; 2) Panu D. K. – M.; 3) Pani J. K. – Prezes P.; 4) Pani A. Ż. – W.; 5) Panu P. G. – M.; 6) Pani M. J. – S.; 7) Panu prof. dr hab. inż. J. Z. – D.; 8) Pani A1. A. – D1.; 9) Panu A2. N. – P. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy Bystrzyca Kłodzka (§ 5).
T. T. (dalej: Skarżący) w dniu 28 lipca 2025 r. za pośrednictwem organu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wskazaną uchwałę z dnia 27 czerwca 2025 r.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że Rada Miejska Bystrzycy Kłodzkiej podjęła uchwałę wyrażającą poparcie dla realizacji Programu redukcji ryzyka powodziowego
w zlewni N. Uchwała ta ma charakter politycznego stanowiska, niemniej wywiera ona realne skutki w sferze faktycznej, wpływając na decyzje inwestycyjne organów krajowych i międzynarodowych oraz kształtując w sposób pośredni politykę przestrzenną i środowiskową Gminy. Uważa, że uchwałą została podjęta: z naruszeniem przepisów prawa, z przekroczeniem kompetencji z pominięciem obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych, bez analizy skutków środowiskowych i zagrożeń dla mieszkańców. Zarzucił: 1. Naruszenie art. 7 Konstytucji – organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie i w granicach prawa. Rada Gminy nie ma kompetencji do wydawania stanowisk popierających programy rządowe, jeśli nie służy to realizacji jej ustawowych zadań własnych. 2. Naruszenie art. 18 ust. 1 u.s.g. – poparcie dla Programu nie mieści się w zakresie spraw "zastrzeżonych do kompetencji rady", zwłaszcza, że Program dotyczy inwestycji wykraczającej poza terytorium gminy i finansowanej spoza jej budżetu. Uchwała wykracza poza zakres działania samorządu. 3. Naruszenie art. 5a u.s.g. – uchwała dotyczy sprawy ważnej dla wspólnoty lokalnej - potencjalnie budowy zbiornika retencyjnego, który może oddziaływać na środowisko, życie i mienie mieszkańców. Nie przeprowadzono konsultacji społecznych, co stanowi istotne naruszenie obowiązku partycypacji mieszkańców. Zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Bystrzyca Kłodzka reguluje jasno uchwała nr XVI/119/07 Rady Miejskie w Bystrzycy Kłodzkiej z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Bystrzyca Kłodzka. 4. Zignorowanie interesu prawnego mieszkańców – wskazał, że jako właściciel nieruchomości znajdujących się tuż poniżej zapory planowanego zbiornika W. (właściciel działki nr [...]/[...] w miejscowości W. oraz mieszkaniec nieruchomości W. [...]/[...] nr działki [...]/[...]) jest osobą, której uchwała dotyczy bezpośrednio – inwestycja objęta programem wpłynie na jego życie, zdrowie, środowisko i bezpieczeństwo. Poparcie dla Programu wyrażone przez Radę Gminy legitymizuje działania, które nie zostały jeszcze ocenione pod względem prawnym, środowiskowym i społecznym. Nie dokonano analiz skuteczności proponowanego zbiornika W. ani też analiz skutków katastrofy planowanego obiektu w oparciu o sprawdzone oraz pewne dane. Pominięcie tego ryzyka i brak jakiejkolwiek dokumentacji w tym zakresie (analiz środowiskowych, hydrologicznych, awaryjnych) świadczą o skrajnym lekceważeniu zasady przezorności oraz konstytucyjnego obowiązku ochrony życia obywateli (art. 38 Konstytucji RP) i bezpieczeństwa mieszkańców. Dodatkowo, w przypadku przelania się awaryjnego zbiornika W., masy wód spływające gwałtowanie z wysokości będą degradować nieruchomości położone poniżej – podmywając fundamenty domów, niszcząc drogi oraz infrastrukturę techniczną. Przykładem takiej sytuacji jest przelanie się awaryjne zbiornika R. w miejscowości R. podczas wrześniowej powodzi roku 2024 (uszkodzeniu uległo 13 budynków). Szczególne zagrożenie stwarza fakt, że powyżej proponowanego zbiornika W. znajduje się istniejący zbiornik retencyjny M., wyposażony w wiekową zaporę. Zgodnie z opracowaniem "Stan budowli piętrzących w Polsce - zagadnienia problemowe i wyzwania część 1" ryzyko katastrofy hydrotechnicznej wzrasta proporcjonalnie do wieku obiektów szczególnie tych o niedostatecznym poziomie konserwacji i modernizacji (przykład zbiornika Stronie Śląskie).
W przypadku awarii zapory zbiornika M., gwałtowany spływ wody i tym samym dynamiczne obciążenie zapory zbiornika W. spowoduje uszkodzenie zbiornika W., który znajdować ma się tu poniżej. Wywołany efekt domina, przyniesie katastrofalne skutki dla mieszkańców gminy i okolic – obejmie nie tylko zniszczenie infrastruktury, lecz również poważne zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców. Skala oraz zakres zniszczeń powstałych na skutek skumulowanej katastrofy sąsiadujących zbiorników byłby ogromny jak sugerują autorzy opracowania "Stan budowli piętrzących w Polsce – zagadnienia problemowe i wyzwania część 1".
Uchwała została podjęta bez jakiejkolwiek analizy ryzyka związanego z realizacją inwestycji w postaci budowy suchego zbiornika retencyjnego "[...]". Brak jest dokumentów oceniających skutki ewentualnej katastrofy budowlanej tego obiektu, jego wpływu na środowisko oraz zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia mieszkańców W. oraz innych miejscowości położonych poniżej zbiornika. Nie przeprowadzono: oceny kaskadowych skutków awarii (efekt domina), prognozy hydrologicznej uwzględniającej ekstremalne zjawiska pogodowe, analizy skuteczności funkcji ochronnych zbiornika, analizy scenariusza awaryjnego (np. przelewu awaryjnego zbiornika).
Rażącym naruszeniem interesu prawnego Skarżącego i mieszkańców W. oraz innych miejscowości położonych poniżej projektowanego zbiornika retencyjnego "[...]", jest poparcie programu zakładającego budowę zapory o nieznanych parametrach i braku analizy ryzyk związanych z jej potencjalną awarią. Uchwałę podjęto bez zapewnienia Skarżącemu możliwości zabrania głosu przed głosowaniem na sesji Rady Miejskie pomimo uprzedniego pisemnego wniosku, co stanowi naruszenie zasad uczestnictwa obywateli w sprawowaniu władzy lokalnej (potwierdza to transkrypcja nagrania sesji Rady Miejskiej Miasta Bystrzyca Kłodzka z dnia 27 lipca 2025 r.). Podjęcie uchwały wywołuje realne skutki prawno – finansowe. Z treści wypowiedzi uczestników sesji Rady Miejskiej wynika, że pozytywna uchwała stanowi przesłankę do uruchomienia finansowania Programu ze środków Banku Światowego. Nieuwzględnienie prognoz demograficznych i ryzyk ekonomicznych związanych z długofalowym utrzymaniem infrastruktury hydrotechnicznej. Z dostępnych prognoz demograficznych (m.in. GUS) wynika, że w najbliższych dekadach nastąpi znaczący spadek populacji ludności Rzeczypospolitej polskiej, w szczególności osób w wieku produkcyjnym. Skutkiem tego będzie malejąca baza podatkowa i coraz większe trudności w utrzymaniu infrastruktury publicznej, w tym kosztowych i wymagających stałej konserwacji obiektów hydrotechnicznych, takich jak planowany zbiornik w W. Brak środków na bieżące utrzymanie i modernizację może prowadzić do stopniowej degradacji infrastruktury i wzrostu ryzyka awarii, co w dłuższej perspektywie stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców i środowiska. Budowa nowych zapór bez realnego planu ich finasowania w przyszłości tworzy zagrożenie systemowe i narusza zasadę zrównoważonego rozwoju.
Tego rodzaju działanie narusza:
- zasadę zrównoważonego rozwoju, wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP,
- zasadę racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, wynikającą z art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270),
- oraz obowiązek uwzględniania skutków środowiskowych, społecznych i ekonomicznych inwestycji, wynikający z art. 3 ust. 1 pkt 14 i art. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112),
- zaniechanie uwzględnienia długoterminowych skutków ekonomicznych i demograficznych przy podejmowaniu decyzji o wsparciu inwestycji narusza te zasady i stanowi istotne uchybienie proceduralne oraz merytoryczne.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo jej analiza pod kątem dopuszczalności. Innymi słowy, sąd zobowiązany jest do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt. 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jedna z przyczyn niedopuszczalności skargi zachodzi wówczas, gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.).
Wedle art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).
Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). Kluczowe zatem w rozpoznawanej sprawie jest pojęcie interesu prawnego i jego naruszenia, o których mowa w powołanym przepisie.
Przepis ten określa przesłanki, które muszą być spełnione, aby skargę można było uznać za dopuszczalną – zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej oraz musi zaistnieć w sprawie interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę i naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Obie te przesłanki winny być spełnione łącznie, aby można było mówić o tym, że skargę wniósł podmiot uprawniony, posiadający legitymację do jej wniesienia. Niezaistnienie którejkolwiek z przesłanek powoduje bezskuteczność skargi w rozumieniu złożenia jej przez osobę nielegitymowaną. Brak jest wątpliwości, że interes prawny o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań powiatu. Innymi słowy, normatywna ochrona interesu prawnego wynika ze zobiektywizowanej, a zarazem zindywidualizowanej i skonkretyzowanej potrzeby ochrony prawnej, wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa (por. postanowienie NSA z 11 października 2023 r., I OSK 1997/23). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, w odniesieniu do przepisu art. 101 u.s.g. przyjął, że w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podjęte w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g., wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. W konsekwencji przyjąć należy, że w postępowaniu, w którym skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu powiatu otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02). Skarżący musi zatem wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu.
W oparciu o powyższe wywody w realiach rozpatrywanej sprawy nie zaistniały warunki do rozpoznania wniesionej skargi, bowiem brak jest związku pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją Skarżącego a zaskarżoną uchwałą, polegającego na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia.
Przede wszystkim wypada dostrzec, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 u.s.g.
Według regulacji art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Z kolei powołany w uchwale przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
Zważyć przy tym należy, że wszelkie dopuszczalne prawnie działania gminy i jej organów mogą być związane przepisami w większym lub mniejszym stopniu. O ile są to działania władcze o charakterze zewnętrznym, tzn. wkraczające w sferę uprawnień podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie i służbowo, to formy i granice takiej ingerencji powinny wyraźnie wynikać z ustawy. Nie wystarczy w tym przypadku ogólna norma zawarta w art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 u.s.g. Nie każda jednak uchwala rady gminy musi być uchwałą podejmowaną w ramach władczych uprawnień i z zakresu administracji publicznej. Rada może podejmować też inne uchwały m.in. zajmując stanowisko w jakiejś kwestii, deklarując określone intencje, pozytywnie albo negatywnie oceniając jakieś zjawisko społeczne. W odniesieniu do działań niewładczych, gdy nie wkracza się w sferę praw i obowiązków innych podmiotów prawa wystarczającą podstawą prawną jest norma kompetencyjna (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 grudnia 2017 r., II SA/Bd 1076/17).
Taki też niewątpliwie charakter ma zaskarżona uchwała. W § 1 stanowi ona literalnie, że "wyraża poparcie" dla realizacji Programu redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N. Manifestuje ona zatem w sposób nienormatywny aprobatę organu gminy wobec działań innego organu publicznego – P. Nie zawiera ona żadnych nakazów lub zakazów rzutujących w sposób aktualny (a nie jedynie potencjalny) na sytuację podmiotów administrowanych.
Wskazać następnie trzeba, że program redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N., który jest pośrednio przedmiotem zaskarżonej uchwały to strategiczny projekt mający na celu zwiększenie bezpieczeństwa regionu poprzez inwestycje infrastrukturalne, takie jak budowa suchych zbiorników retencyjnych i polderów, a także działania nieinfrastrukturalne, np. regulacja koryta rzeki. Program ten zakłada m.in. budowę suchych zbiorników retencyjnych (m.in. budowa zbiornika W.), a także przebudowę kaskady zbiorników.
Jest on realizowany przez P., a jego wdrożenie planowane jest na lata 2027-2034. Zatem przedmiotowy program to zestaw kompleksowych działań na przyszłość proponowanych do realizacji w ujęciu wariantowym i nieprzesądzających na obecnym etapie o ich ostatecznym kształcie. Oznacza to więc, że zaskarżona uchwała poza wspomnianą aprobatą dla koncepcji ochrony przeciwpowodziowej Gminy Bystrzyca Kłodzka. zawartej w Programie nie tworzy żadnych norm prawa materialnego, które mogłyby naruszyć kogokolwiek interes prawny. Zatem, jeżeli w obrocie prawnym brak jest takiej normy prawnej, nie mogło dojść do naruszenia interesu prawnego Skarżącego w następstwie podjęcia zaskarżonej uchwały.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, o czym orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia.
O zwrocie Skarżącemu wpisu od skargi (pkt II sentencji postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.