IV SA/Wr 45/19

IV SA/Wr 45/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2019-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Ochrona dóbr kultury
Sygn. powiązane
II OSK 2411/19 - Wyrok NSA z 2022-09-27
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2187
art. 22, art. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Związku Gmin Wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej na czynność D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w przedmiocie włączenia zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Skarżący - Związek Gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej - wywiódł skargę na czynność D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków obiektu: dawny cmentarz [...] przy ul. [...] we W., na działce nr [...], [...], obręb [...].
Zaskarżonej w całości czynności zarzucono naruszenie:
- art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, dalej: "ustawa") w zw. z § 10 ust. 1 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661, dalej: "rozporządzenie"), poprzez błędną wykładnię pojęcia zabytku i w konsekwencji ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], [...], obręb [...] - jako "dawny cmentarz [...]", podczas gdy nieruchomość ta nie ma cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy;
- art. 3 pkt 1 i 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię pojęcia zabytku i w konsekwencji niewłaściwe ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków przedmiotowej nieruchomości, która nie ma cech zabytku, a zatem nie powinna być ujęta w ewidencji, co skutkuje ograniczeniem praw właścicielskich Zawiązku Gmin [...] (art. 140 kodeksu cywilnego), bowiem przedmiotowa nieruchomość nie stanowi ani też nie stanowiła cmentarza, brak jest na niej pozostałości mogił żołnierzy [...] (groby żołnierzy [...] zostały ekshumowane pod koniec lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku i zdeponowane na cmentarzu w miejscowości N.W.);
- § 10 ust. 1, § 14 ust. 1 rozporządzenia, poprzez włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, pomimo iż nie spełnia ona wymogów opisanych w przywołanych przepisach rozporządzenia;
- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), polegające na dowolnym sporządzeniu karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego i braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Na kanwie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na poparcie skargi podniesiono, że o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków dawnego cmentarza [...] skarżący dowiedział się w dniu [...] grudnia 2018 r. wskutek doręczenia zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2018 r.
Strona skarżąca zaakcentowała, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji. Jak wynika bowiem z definicji opisanej w art. 3 pkt 1 ustawy, o zabytku możemy mówić wówczas, gdy wartości historyczne, naukowe lub artystyczne danej rzeczy ruchomej lub nieruchomej są wyższe niż przeciętne. Przy czym stwierdzenie, że dany obiekt ma charakter zabytku wymaga poczynienia ustaleń w tym zakresie.
W tej materii strona skarżąca przywołała tezy z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 516/17 oraz wyroku NSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt IIOSK 254/15.
Tymczasem w przeświadczeniu strony skarżącej, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie ma żadnych wątpliwości, że działka nie stanowi "obiektu" posiadającego cechy, które nakazują objęcie jej szczególną ochroną ze względu na posiadaną przez nią unikalną i z tego powodu wymagającą ochrony, wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Historia opisana w załączniku do karty ewidencyjnej, a w szczególności konstatacja organu, że "[...]" nie tylko nie odpowiada prawdzie, ale także dowodzi, że nieruchomość ta nie posiada immanentnych cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W żadnym zdaniu wpisanym w złączniku do karty ewidencyjnej nie wyjaśniono z jakiego względu niezagospodarowana nieruchomość stanowi zabytek - obiekt będący dziełem człowieka i stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Co się tyczy wyrażonego tam domniemania - "[...]" – strona skarżąca podkreśliła, że na terenie przedmiotowej działki brak jest szczątków ludzkich, co potwierdzają wykonane badania georadarowe, przedstawione w opracowaniu z lipca 2017 r., z nieznanych przyczyn zignorowane przez organ konserwatorski. W wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono, że:
1) W gruntach badanego obszaru nie stwierdzono anomalii georadarowych (GPR), które mogą wskazywać na naruszenie naturalnej struktury gruntów.
2) Wykryte zostały dwie anomalie, które związane są z miejscami znanych wykopów archeologicznych. Anomalie georadarowe (GPR), wykryte na liniach przekrojowych, zostały naniesione na mapę w postaci kwadratów z wypełnieniem indygo, [...]. Z mapy wynika, że zidentyfikowano tylko dwie anomalie georadarowe (GPR).
3) Weryfikacja wykrytych anomalii georadarowych (GPR) powinna zostać wykonana na podstawie danych z kontrolnych, sondażowych wykopów archeologicznych.
Ponadto z tego dokumentu wynika, że na obszarze działki [...] znajduje się stos połamanych płyt nagrobnych oraz elementów budowlanych. Na płytach nagrobnych znajdują się na nich wyryte napisy w języku [...] oraz symbole religijne w postaci znaku krzyża. Z zestawienia dat na kawałkach płyt cmentarnych (lata 10-te i 20-te dwudziestego wieku) jednoznacznie wynika, iż płyty nagrobne nie są związane z miejscem pochówku, a z całą pewnością nie są to płyty nagrobne związane ze zbiorowymi mogiłami żołnierzy [...] datowanymi na 1945 rok. Zwiezienie na niezagospodarowany teren kawałków płyt nagrobnych przemieszanych z elementami budowlanymi z pewnością nie powinno stać u podstaw włączenia działki do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Jak dalej kontynuowano w treści skargi – przedmiotowa nieruchomość stanowiła w przeszłości rezerwę cmentarza [...] usytuowanego na przyległej działce nr [...]. Przedmiotowa działka była własnością Gminy [...] we W. od 1898 r. i nigdy nie była użytkowana do celów grzebania zmarłych [...]. Zasięg cmentarza [...] obejmuje albowiem teren działki nr [...], [...], objęty ochroną na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków Województwa W. i miasta W. z dnia [...] września 1983 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków (tj. ogrodzony cmentarz określony działką geodezyjną nr [...], [...]). Zarządzeniem Zarządu Związku Gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] maja 2014 r. zamknięto dla celów pochówkowych część cmentarza [...] położonego [...] w postaci działki ewidencyjnej nr [...] oraz wyrażono zgodę na użycie zamkniętej części na wszelkie inne cele nie związane z grzebaniem zmarłych. W tej samej dacie Zarząd Związku Gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej zamknął dla celów pochówkowych część cmentarza [...], w granicach określonych pól, co zostało zaakceptowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. Nadto D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., wypowiadając się w sprawie możliwości zabudowy działki nr [...] wskazał na brak przeciwskazań
higienicznych i zdrowotnych dla zabudowy mieszkalno - handlowej na tej działce, przylegającej do pasa cmentarza o szerokości [...] m, wyłączonego trwale z działalności funeralnej.
Z treści zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika więc, że na terenie tym pod koniec II wojny światowej grzebano w zbiorowych mogiłach żołnierzy [...]. Niemniej szczątki w latach 1999-2011 zostały eksuhumowane i przeniesione na cmentarz wojenny w N. W. Wojewoda D. stosowną decyzją zezwolił
na przeprowadzenie prac sondażowych i ekshumacyjnych na działce nr [...] i [...].
Uwzględniając powyższe strona skarżąca nie zgodziła się z organem ochrony konserwatorskiej, że pomimo prac ekshumacyjnych teren działki podlega ochronie jako cmentarz wojenny. Ignoruje się bowiem, że teren ten, po pracach ekshumacyjnych nie jest cmentarzem wojennym w rozumieniu ustawy o grobach i cmentarzach wojennych. Nie respektuje się przy tym faktu, że decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...], Prezydent W. zezwolił na użycie owego terenu stanowiącego byłą rezerwę cmentarną nieczynnego cmentarza [...] na inny cel, zgodny z wydaną w następstwie decyzją o warunkach zabudowy. Jak wskazał Prezydent W. w ostatecznym rozstrzygnięciu - w latach 1999 - 2011 dokonano ekshumacji szczątków
żołnierzy [...], pochowanych pod koniec II wojny światowej w zbiorowych nieoznaczonych mogiłach. Wyekshumowane szczątki zostały przeniesione na cmentarz wojenny w N. Ekshumacje zostały zakończone w 2012 r. co zostało potwierdzone w "Raporcie z ekshumacji i ponownego pochówku" z dnia [...] maja 2012 r. sporządzony przez Ludowy Związek Opieki nad Grobami Wojennymi oraz piśmie strony do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] stycznia 2016 r. Od ostatniego pochówku żołnierzy [...] minęło ponad 70 lat. (...). W związku z tym nie ma tam żadnych grobów ani innych zabytkowych artefaktów wymagających ochrony konserwatora zabytków, czy ich upamiętniania w innej formie wymaganej przepisami prawa.
Organy administracji publicznej związane są rzeczonym rozstrzygnięciem mającym walor ostateczności.
Jak następnie wywodziła strona skarżąca - działka nie stanowi cmentarza wojennego rozumianego jako cmentarz przeznaczony do chowania zwłok m.in. osób wojskowych, poległych lub zmarłych z powodu działań wojennych, bez względu na narodowość. Na działce nie znajdują się bowiem ani groby wojenne rozumiane jako miejsca spoczynku, jako że w latach 1998, 1999 i 2011 miała miejsce ekshumacja grobów i mogił wojennych i ich przeniesienie na cmentarz w N. W., a także nie ma cmentarza wojennego żołnierzy [...].
Według ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. W., uchwalonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...]06.1988 r. – działka przeznaczona była pod teren o symbolu ZP, przeznaczony pod funkcję podstawową - parki i zieleńce; funkcję uzupełniającą - zbiorniki wodne, urządzenia sportowe i palce zbaw, pojedyncze obiekty usługowe związane z funkcją rekreacji w tym urządzenia sezonowe, parkingi; funkcję dopuszczalną - pojedyncze obiekty obsługi terenów zielonych. Jak wynika nadto z przedmiotowego wypisu, teren działki nie podlegał ochronie konserwatorskiej. Wskazany dokument planistyczny obowiązywał do [...] grudnia 2003 r. Biorąc więc pod uwagę przeznaczenie tej nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oczywiste jest, że teren działki nie został przewidziany pod cmentarz, co więcej w latach 1988 r. do 2003 r. mógł zostać zagospodarowany zgodnie z ustaleniami wymienionego aktu planistycznego. Zatem nieruchomość stanowiąca działkę [...] nie miała przeznaczenia na cele cmentarne związane z pochówkiem.
Zdaniem skarżącego karta ewidencyjna obiektu nieruchomego nie spełnia również wymogów opisanych dla tego rodzaju dokumentu w § 10 rozporządzenia, tj. nie zawiera stanu zachowania, istniejących zagrożeń, najpilniejszych postulatów konserwatorskich, adnotacji o inspekcjach, informacji o zmianach oraz opisu użytkowania obecnie. Kwestionowana karta nie tylko nie dowodzi zabytkowego charakteru działki nr [...], na której nic się nie znajduje (brak jest jakichkolwiek obiektów, brak szczątek ludzkich), jak również nie zostało sprawdzone, czy podane w karcie informacje są zgodne ze stanem faktycznym. Tym bardziej, że ostatnią informacją z karty jest powołanie się na badania archeologiczne i ekshumacyjne z 2011 r. Pominięto badania georadarowe z lipca 2017 r. Nie sposób również stwierdzić, że aktualnie widoczny jest układ komunikacyjny działki z czasów II wojny światowej, o którym wspomina się w załączniku do karły ewidencyjnej.
Tym samym w przekonaniu strony skarżącej brak jest na przedmiotowym terenie obiektu podlegającego ochronie konserwatorskiej. I choć jak wskazuje organ na terenie działki znajduje się gruzowisko złożone z fragmentów historycznej kamieniarki nagrobnej, to nie można ich traktować jako groby, a co najwyżej jako zabytki ruchome, które ze uwagi na ewentualną wartość historyczną powinny zostać przekazane do instytucji odpowiedzialnych za opiekę nad tego rodzaju wartościami. Z racji ich znajdowania się na nieruchomości nie można domniemywać istnienia na tym terenie grobów, wbrew treści zgromadzonego w sprawie materiału.
Argumentację wsparto również przytoczeniem stanowiska Naczelnego [...], wyrażonego w opinii z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie nieuzgodnienia przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków warunków zabudowy dla inwestycji na spornej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy [...] we W. W treści tej opinii zawarto wypowiedź o specyficznej historii W., którą należy omawiać na wielu płaszczyznach uwzględniających również pamięć o dawnych [...] mieszkańcach tego miasta. Nie można jednak stawiać znaku równości pomiędzy nimi a żołnierzami jednostek [...] walczącymi w obronie [...] i godzić się na pielęgnowanie pamięci o agresorach i oprawcach tej wojny w sposób utrudniający życie współczesnych ludzi. Akceptacja argumentacji zastosowanej obecnie przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków byłaby bowiem równoznaczna z dyskryminacją, a wręcz wiktymizacją [...]. Z szacunku do obowiązujących stronę [...] tradycji i norm kulturowych dotyczących ochrony szczątków ludzkich i opieki nad grobami, lokalna Gmina [...] wspierała ekshumację szczątków żołnierzy [...] i ich przeniesienie na teren Cmentarza Żołnierzy [...] w N. W. Realizacja decyzji o zachowaniu "[...]" charakteru terenu postekshumacyjnego, który znalazł się w obszarze dawnej rezerwy cmentarza [...], po tym jak szczątki poległych zostały przeniesione, odbędzie się bezwzględnie kosztem [...] kultury i dziedzictwa, a także życia [...] toczącego się dziś w [...].
Konkludując swe wywody, strona skarżąca zarzuciła, że organ konserwatorski w opisanym przypadku wykazał się niemożliwą do zaakceptowania dowolnością. Z treści karty ewidencyjnej obiektu nie tylko nie wynika, z jakich powodów została założona karta ewidencyjna zabytku dla działki, jak również dane w niej zawarte w żaden sposób nie odzwierciedlają stanu faktycznego nieruchomości ani nie uzasadniają jego zabytkowego charakteru. Organ nie poczynił żadnych ustaleń odnoszących się do kwestii wartości zabytkowych obiektu. Umieszczając nieruchomość w wojewódzkiej ewidencji zabytków organ nie wykazał, że charakteryzuje się ona cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną i naukową. Bowiem tylko taki obiekt, który spełnia ustawową definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi w całości.
Organ podał, że pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] grudnia 2018 r., wyjaśniono, że dawny cmentarz żołnierzy [...] został wyznaczony do objęcia ochroną konserwatorską w 2010 r. Na podstawie bowiem art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474) organ opracował wykaz obszarów, zespołów i obiektów przeznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. W wykazie figurował również przedmiotowy cmentarz. Na podstawie wykazu, w myśl art. 1 pkt 5a wymienionej ustawy Prezydent miasta zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. założył gminną ewidencję zabytków, włączając do niej m.in. dawny cmentarz pod nazwą "miejsce pochówku żołnierzy [...] (obecnie w większości ekshumowane)" jako nieruchomość spełniającą definicję zabytku określoną w art. 3 pkt 1, 2 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jako przedmiot ochrony konserwatorskiej wyznaczony został dawny cmentarz żołnierzy [...] funkcjonujący w latach 1945-1953. Dla tak określonego obiektu bez znaczenia pozostaje okoliczność, że na tej działce nigdy nie było pochówków [...] (zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem); ochroną bowiem nie został objęty teren rezerwy cmentarza [...]. Ujęcie dawnego cmentarza w ewidencji zabytków nie było również związane z zalegającymi fragmentami płyt nagrobnych, pochodzącymi przypuszczalnie z [...] przedwojennego cmentarza.
Dalej wyjaśniano, że pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. doręczonym pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu [...] stycznia 2019 r., w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyłączenie karty ewidencyjnej obiektu organ podtrzymał swe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 roku. Jeszcze raz podkreślono, że karta ewidencyjna została opracowana w oparciu o kwerendę archiwalną, analizę historyczno-urbanistyczną i dokumentację fotograficzną w zakresie wymaganym w tego typu dokumentacji. Wykonano ją zgodnie z rozporządzeniem i instrukcją Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Karta została następnie sprawdzona pod względem formalnym i merytorycznym organ i włączona fizycznie do zabioru kart ewidencyjnych. Następnie organ powiadomił odpowiednie instytucje i organy administracji publicznej i włączył kartę do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Włączenie dawnego cmentarza do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest naturalnym potwierdzeniem zakresu ochrony obiektu figurującego już od kilku lat w gminnej ewidencji. Za objęciem dawnego cmentarza ochroną konserwatorską przemawia ciągłość funkcji grzebalnej od końca XIX do początku XXI w., utrzymanie pierwotnego przeznaczenia mimo burzliwych wydarzeń historycznych oraz zmian politycznych i socjologicznych, rola cmentarza jako miejsca pamięci o wydarzeniach wojennych i tuż powojennych, jako świadectwa zjawisk politycznych i socjologicznych (teren planowany na [...] został przeznaczony na cmentarz [...], utrzymywany następnie przez [...]), zachowane elementy oryginalnego zagospodarowania cmentarza w postaci alei prowadzącej do mogił oraz alei grabowych a także częściowo zachowane pochówki poległych żołnierzy z czasu obrony [...], kontynuowane jeszcze przez kilka lat po II wojnie światowej oraz wartości historyczne, niematerialne, wynikające ze skomplikowanych losów nieruchomości.
W kontekście wyników wykonanych badań georadarowych prezentowanych w opracowaniu z lipca 2017 r., organ podniósł, że zostały one przekazane organowi dopiero jako załącznik do skargi w przedmiotowej sprawie, a nadto zostały wykonane przez wiedzy i zgody organu konserwatorskiego. Tymczasem zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, badania archeologiczne to działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego. Prowadzenie badań archeologicznych, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Podobnie, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania (pkt 12 ust. 1 art. 36 ustawy). Pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego (ust. 6 art. 36 ustawy). Osobą uprawnioną do kierowania badaniami archeologicznymi jest osoba, która ukończyła studia drugiego stopnia lub jednolite studia magisterskie, w zakresie archeologii i przez co najmniej 12 miesięcy brała udział w badaniach archeologicznych. Doświadczenie zawodowe może być nabyte poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 1 stosuje się do osób, które samodzielnie wykonują badania archeologiczne (art. 37e ustawy).
Z załączonego przez stronę skarżącą opracowania wynika w ocenie organu, że celem badań georadarowych było poszukiwanie zbiorowych mogił na zlecenie Związku Gmin [...] RP, a zatem badania miały charakter badań archeologicznych i poszukiwawczych, co oznacza w świetle przepisów ustawy, że na prowadzenie badań archeologicznych i poszukiwawczych wymagane jest pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, o które strona skarżąca posiadająca tytuł prawny do nieruchomości nie wystąpiła. Z opracowania nie wynika też, że badaniami archeologicznymi kierowała osoba uprawniona, o której mowa w art. 37e ustawy. Konieczność uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie badań georadarowych wynika również z faktu, że działka znajduje się w obrębie stanowiska archeologicznego o nr [...], tj. pradziejowego śladu osadniczego. Stanowisko ujęte jest w wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Organ dodatkowo przytoczył, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji działającego z upoważnienia Prezydenta W. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków wielorodzinnych z usługami w parterze oraz budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej przy ul [...] we W., na nieruchomościach oznaczonych geodezyjnie [...], [...], obręb [...] oraz [...], [...] obręb [...], D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. odmówił uzgodnienia projektu decyzji wskazując m.in., że cyt. "[...]" oraz "[...]".
Na skutek wniesionego w dniu [...] kwietnia 2018 r. przez inwestora zażalenia, organ odwoławczy - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji podnosząc m.in., że cyt. "[...]".
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018 r., IV SA/Wa 2542/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę inwestora.
Organ następnie przekonywał, że polityka konserwatorska odnośnie do ochrony cmentarzy i miejsc pocmentarnych oraz możliwości ich zagospodarowania jest zgodna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]01.2018 r. W uchwale przyjęto, że "[...]"
Ponadto w Studium (str. [...]) zalecono ochronę dawnych cmentarzy oraz niewielkich historycznych obiektów wolnostojących w terenie, w tym kapliczek, pomników i krzyży pokutnych itp. Postanowiono również, że w strefie ochrony historycznych założeń zieleni, którą objęto m.in. dawne cmentarze i zieleń terenów pocmentarnych, należy dążyć do "[...]i".
Akcentując, że organ konserwatorski nie argumentował włączenia dawnego cmentarza płytami nagrobnymi z początku XX wieku, następnie podniesiono, iż wartości zabytkowe tego miejsca występują na kilku poziomach semantycznych. Chronologicznie należy rozpatrywać okres od czasu zakupu dzisiejszych przez Gminę [...] w celu założenia nekropolii w 1898 r., przez założenie cmentarza żołnierzy [...], po przejęciu terenu przez [...] aż do wtórnych pochówków przez władze polskie w latach 50-tych XX wieku. Przed II wojną światową we W. działała [...] pod względem liczebności Gmina [...]. W 1898 r. Gmina [...] odkupiła od miasta teren na [...] w sąsiedztwie zespołu cmentarnego, z myślą o założeniu nekropolii. Zagospodarowanie cmentarza następowało sukcesywnie od strony ul. [...] na podstawie spójnego projektu, obejmującego dzisiejsze działki nr [...] i [...].. Zatem od 1898 r. nieruchomość nr [...] przeznaczona była na cele grzebalne. Pierwsze pochówki miały miejsce w 1945 r. i dotyczyły nie zmarłych osób pochodzenia [...], ale żołnierzy [...]. Stąd może pojawić się dysonans w postrzeganiu tego miejsca godnego zachowania, jako cmentarza żołnierzy [...] na cmentarnym terenie [...]. Rozumiejąc tę w pełni uprawnioną perspektywę, ocena faktów wymaga jednak spojrzenia w kontekście historii W., przemian politycznych i społecznych. Sam cmentarz, niezależnie od pochodzenia zmarłych, zasługuje na zachowanie z uwagi na szacunek dla zmarłych lub zagospodarowanie w sposób licujący z powagą miejsca. Wymaga podkreślenia, że polskie władze miasta W. po wyzwoleniu w 1945 r. nie tylko nie zlikwidowały cmentarza [...], lecz usankcjonowały go chowając tu zmarłych [...] ekshumowanych z grobów wojennych na terenie W. Funkcja cmentarna, zaplanowana w 1898 r., pozostała zatem niezmienna do czasów obecnych, mimo wydarzeń historycznych, zmian polityczno-społecznych i własnościowych.
W zakresie problematyki ekshumacji organ stwierdził, że w okresie od [...] kwietnia do [...] października 1998 r. oraz od [...] kwietnia do [...] maja 1999 r. przeprowadzono ekshumację zmarłych z terenu cmentarza [...] Ze sprawozdania z ekshumacji wynika, że odnaleziono [...] szczątków, czego jednakże nie można utożsamiać wprost z liczbą zmarłych osób, ponieważ układ kostny dorosłego człowieka składa się z ponad 200 kości. Na cmentarzu spoczęło zaś około [...] zmarłych. W tej sytuacji nie można uznać, że na terenie dawnego cmentarza wojennego żołnierzy [...] nie znajdują się jeszcze ludzkie szczątki.
W przekonaniu organu karta ewidencyjna zawiera wypełnione rubryki zgodnie z treścią § 10 ust. 1 rozporządzenia, za wyjątkiem rubryki [...]. Karta ewidencyjna zawiera również załącznik opisujący w sposób skrótowy historię obiektu, wskazuje materiały archiwalne i bibliografię, ikonografię i spis ilustracji. Rubryka [...] nie została wypełniona, ponieważ jest przewidziana do odnotowywania w razie potrzeby inspekcji i informacji o zmianach dotyczących zabytku ujętego w ewidencji. W związku z tym, że od czasu założenia karty ewidencyjnej dnia [...] grudnia 2018 r. nie zaistniały nowe fakty i nie przeprowadzono żadnej inspekcji, to w rubryce tej nie znalazły się żadne adnotacje.
Twierdzenie zatem strony skarżącej, że karta ewidencyjna nie spełnia wymogów § 10 ust. 1 rozporządzenia jest nieuzasadnione w ocenie organu.
Jak dalej zauważono, obecność szczątków ludzkich nie jest w tym przypadku jedyną przesłanką do objęcia dawnego cmentarza ochroną konserwatorską. Wbrew bowiem zarzutowi skargi, organ jednoznacznie wykazał, że objęcie ochroną dawnego cmentarza wojennego żołnierzy [...] leży w interesie społecznym ze względu na posiadane wartości niematerialne i materialne, historyczne i naukowe:
1) ciągłość funkcji grzebalnej zaplanowanej w 1898 r. i utrzymanej po XX w.;
2) upamiętnianie tragicznych wydarzeń wojennych i tuż powojennych, świadectwo zjawisk historycznych, politycznych i socjologicznych w niezwykle trudnej sytuacji społeczno-politycznej we W. w okresie powojennym należy dostrzec i docenić również fakt, że [...] cmentarz wojskowy nie został zlikwidowany, a co więcej usankcjonowany w przestrzeni miejskiej przez kontynuację pochówków. Dzisiejsza ocena sytuacji, po kilkudziesięciu latach dyskursu historycznego, tym bardziej powinna być obiektywna i prowadzić do zachowania nekropolii;
3) wysokie prawdopodobieństwo obecności znacznej ilości kości ludzkich i innych zabytków ruchomych pochodzących z grobów. Wskazuje na nie sposób i zakres przeprowadzonych badań archeologicznych i ekshumacji, które pozwalają sądzić, że nie wszystkie groby zostały wyeksplorowane, zaś szczątki przeniesione;
4) zachowanie elementy zagospodarowania cmentarza w postaci alei i nasadzeń alejowych (mogiły nie były oznakowane, na cmentarzu nie było również nagrobków, pomników ani małej architektury - nie należy się zatem spodziewać istnienia tego typu obiektów).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.z 2018 r. poz.1302 ze zm., zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotycząca sporządzenia karty zabytku i umieszczenia spornej nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej, w wojewódzkiej ewidencji zabytków jako "dawny cmentarz wojenny żołnierzy [...] przy ulicy [...] we W., na działce nr [...], obręb [...], stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej czynności stanowią unormowania ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U.2018 r. poz. 2067; poniżej zwanej "ustawą").
Zgodnie z art. 21 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. W myśl natomiast art. 22 ust. 2 ustawy wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Na mocy zawartej w art. 24 ust.1 delegacji ustawowej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, (Dz.U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661). Stosownie do § 10 wymienionego rozporządzenia : "1. Karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna;6) współrzędne geograficzne;7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania;9) materiały graficzne;10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie;11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. 2. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia". Według zaś § 14 rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację.
W kontekście zarzutów skargi o naruszeniu norm ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6-9 k.p.a.) wymaga w pierwszym rzędzie podkreślenia, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami tego kodeksu, przede wszystkim nie jest rodzajem postępowania jurysdykcyjnego (rozpoznawczego), w którym organ administracji wydaje decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego według reżimu obowiązującego dla typowych postępowań administracyjnych. Wskazane normy k.p.a. nie znajdują wobec tego wprost zastosowania.
Jak podkreśla się w orzecznictwie, wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym kadrą kompetentną do ustalania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa i na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków ma w tej materii charakter uproszczony z tym, że oczywiście komentowana czynność materialno-techniczna organu nie może być nacechowana arbitralnością; dokonanie wobec tego rzeczonej czynności winno być oparte na stwierdzeniu przez organ, na podstawie posiadanych dokumentów, analiz, że danemu obiektowi można przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Organ winien więc ustalić czy obiekt ten spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym to przepisem zabytek oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Po myśli pkt 2 - zabytek nieruchomy oznacza nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1.
Mając na względzie niesformalizowany charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, w rozpatrywanej sprawie organ w wystarczający sposób wykazał zdaniem Sądu, że włączenie spornej nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie było dowolne, a konkluzja taka znajduje oparcie w przedstawionych Sądowi przez organ akt administracyjnych sprawy, ale również i w dokumentacji zaprezentowanej przez stronę skarżącą w toku postępowania sądowego. Organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji na podstawie dokonanej kwerendy archiwalnej oraz zasobów fotograficznych, dokumentów, analizy historyczno-urbanistycznej i na ich podstawie wyprowadził niewadliwe wnioski.
W szczególności nie znajdują potwierdzenia zarzuty dowolnego sporządzenia karty ewidencyjnej obiektu oraz naruszenia § 10 ust. 1 i § 14 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. Lektura nadesłanych Sądowi akt administracyjnych skłania bezsprzecznie do konstatacji, że organ przed włączeniem karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji dokonał sprawdzenia danych zawartych w karcie również pod względem ustalenia, czy wyczerpująco odzwierciedla aktualny, rzeczywisty stan spornej nieruchomości ujętej jako zabytek z uwzględnieniem znanej organowi okoliczności dokonywanych ekshumacji. Wpisu dokonano między innymi na podstawie karty adresowej zabytku nieruchomego ujętej w gminnej ewidencji, opracowanej w dniu [...] grudnia 2015 r.
Obie karty zawierają wszystkie wymagane przepisami cytowanego rozporządzenia elementy, włącznie z załączoną częścią faktograficzną, prezentującą zdjęcia, mapy oraz kartę ewidencji stanowiska archeologicznego. Zebrana dokumentacja fotograficzna umożliwia identyfikację zabytku zaś karta obiektu pod nazwą "Karta ewidencyjna obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków", sporządzona wraz z załącznikiem w dacie [...] grudnia 2018 r. i włączona do ewidencji wojewódzkiej zabytków, została opracowana według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia. Na podstawie danych ujętych w karcie oraz załączniku do niej możliwa jest identyfikacja obiektu i jego walorów zabytkowych w kontekście ustawowego zdefiniowania pojęcia zabytku. Wbrew zarzutom skargi, wszystkie rubryki zostały wypełnione, w tym co do stanu zachowania kwalifikując go jako "[...]", co do zagrożeń zaś przyjmując, że są nimi - "[...]". Nie pominięto również wymienienia czterech postulatów konserwatorskich, a mianowicie - zalecono zagospodarowanie dawnego cmentarza jako terenu zielonego, w poszanowaniu dla dawnej funkcji (co zresztą odpowiada kierunkom zagospodarowania cmentarzy przyjętym w uchwale Rady Miejskiej wprowadzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), nadto postuluje się uporządkowanie terenu, w tym usunięcie składowiska gruzu technicznego oraz zinwentaryzowanie nagrobnych płyt inskrypcyjnych i fragmentów detali kamieniarki (pochodzących z [...] cmentarza, złożonych na działce nr [...] w nieuporządkowany sposób) i umieszczenie ich w lapidarium. Jako ostatni sformułowano postulat oznaczenia dawnego cmentarza tablicą informacyjną. Nieruchomość jest obecnie nieużytkowana, co wprost ujawniono w przewidzianej do tego rubryce [...]. Rubryki dotyczącej inspekcji oraz zmian nie wypełniono, co nie stanowi jednak wadliwości mającej wpływ na wynik sprawy, albowiem oznacza, że ich nie przeprowadzono.
Obszerny opis użytkowania terenu w ujęciu historycznym zawarto w załączniku do karty. Prezentuje on między innymi, że w 1944 roku władze [...] przeznaczyły omawianą działkę na pochówki wojenne. W styczniu i lutym 1945 roku powstały [...] mogiły zbiorowe ze szczątkami [...] osób. Po wojnie, [...] władze wyznaczyły tenże teren na miejsce wtórnego pochówku (od jesieni 1947 roku do końca 1952 roku) [...] żołnierzy i cywilów, pochowanych w różnych częściach miasta, jako jedyne z ponad [...] miejsc pochówków wojennych [...] na terenie W., w tym kilkudziesięciu cmentarzy. Ostatecznie na tym cmentarzu spoczęło ponad [...] tysięcy zmarłych. Dalej także podniesiono, że na mocy art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 roku o stosunku państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP działka jako przedwojenne mienie [...] została przekazana Związkowi Gmin [...] w RP. W latach 1998-2012 na zlecenie Fundacji A przeprowadzono prace sondażowe i ekshumacyjne. Wyeksplorowane szczątki zmarłych przeniesione zostały na nowy cmentarz wojenny w N. W. W końcowym fragmentach zauważono, że: "[...]".
Trzeba zaznaczyć, że nie jest zagadnieniem spornym fakt, iż przedmiotowa działka stanowiąca własność strony skarżącej jakkolwiek wyznaczona została w przeszłości jako tzw. rezerwa cmentarza [...], to nie była nigdy wykorzystywana dla potrzeb cmentarnych lokalnej społeczności [...]. Nie chodzi wobec tego o określenie spornego terenu jako zabytku z racji upamiętnienia lub zachowania miejsca pochówku utrzymywanego według wiary i tradycji [...], stąd też argumentacja skargi eksponująca te elementy nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, gdyż nie z tych powodów ujęto przedmiotową działkę w ewidencji. Wprowadzenie do ewidencji jako zabytku nieruchomego nastąpiło bowiem z innych przyczyn, a mianowicie jako miejsca cmentarza wojennego żołnierzy [...] i to nie aktualnie działającego tudzież obecnie użytkowanego, lecz – co godzi się podkreślić z całą mocą – dawnego cmentarza. Inaczej ujmując – organ zakwalifikował sporną nieruchomość w poczet zabytków umieszczając ją w ewidencji z uwagi na okoliczność, że stanowi ona dawne, czyli byłe, historyczne miejsce chowania tych osób w latach 1945-1952. Fakt ten nie może być skutecznie podważany, albowiem bezsprzecznie z zebranych dokumentów oraz źródeł historycznych wynika, że był to w przeszłości teren grzebania zwłok żołnierzy [...], czy to pierwotnie, czy też wskutek wtórnego ich chowania poprzez przeniesienie z innych miejsc grobowych z terytorium całego miasta.
Nie do utrzymania jest zatem twierdzenie skargi, że teren ten nigdy nie pełnił funkcji grzebalnej. Przeciwnie, tyle że nie dotyczyła ona pochowków w obrządku [...].
Już sam fakt oznaczenia tego miejsca jako "dawnego" cmentarza, a nie obecnie funkcjonującego cmentarza wojennego niweczy zarzuty skargi w tej materii konstruowane. Odnosi się to również do aspektu ekshumacji szczątków z tego miejsca. Abstrahując zatem od tego czy jako "dawny" cmentarz musi nadal zachowywać pozostałości ludzkie, to nie jest pewny fakt, iż wszystkie zostały stamtąd wyprowadzone. Przede wszystkim godzi się zauważyć, że nawet z przywoływanego w skardze opracowania z lipca 2017 roku pod nazwą "[...]" wynika, że sam zamawiający (czyli strona skarżąca) wyznaczył rejony do badań GPR i wykryto w toku prac dwie anomalie georadarowe, których weryfikacja powinna zostać wykonana na podstawie danych kontrolnych, sondażowych wykopów archeologicznych (vide str. [...] i [...]). Nie można wszakże porównawczo pominąć wcześniejszego opracowania z roku 2011, zatytułowanego jako "[...]". Przytoczono w nim (str. [...]) "[...]", ponadto nadmieniono, że w związku z "dołożeniem" szczątków wyekshumowanych w innych częściach W. "[...]." Dalej zaś skonstatowano, że po przeprowadzeniu badań można przyjąć, że wszystkie groby zostały ekshumowane, lecz mimo to, jeśli będą na tym terenie prowadzone prace ziemne, powinny być nadzorowane przez archeologa, ponieważ w zasypach jam grobowych możliwe jest natrafienie na kości ludzkie.
Wobec tego nie sposób przyjąć bez jakichkolwiek wątpliwości, że ekshumacja była kompletna i dotyczyła eksploracji całego terenu skoro badania georadarowe z roku 2017 wykryły anomalie, które powinny zostać poddane weryfikacji wykopami archeologicznymi, co stanowi potwierdzenie konkluzji i zaleceń zawartych w sprawozdaniu z roku 2011. Nota bene przytoczona treść opracowania z lipca 2017 roku była znana organowi, została choćby ujawniona przez stronę skarżącą w piśmie adresowanym do organu w dniu [...] listopada 2018 r. Poza tym to właśnie badaniom archeologicznym (ziemnym wykopom) można będzie przypisać walor dowodu bezpośredniego.
Bynajmniej, odmiennie niż wskazuje się w skardze, sporny teren nie został również objęty ochroną z powodu zalegających tamże płyt nagrobnych zwiezionych z różnych części miasta, czy innych cmentarnych, kamiennych artefaktów. Kwestia zamierzonej przez stronę skarżącą inwestycji budowlanej na nieruchomości oraz podjęcie w tym celu działań różnej natury – prawnej, wyznaniowej, etc. - nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż jest to wtórne wobec zagadnienia objęcia ochroną konserwatorską z racji ujęcia przedmiotowego terenu jako zabytku nieruchomego w ewidencji. Pewne ograniczenia praw właścicielskich z tego tytułu wynikają z unormowań ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. Rozdział 3 ustawy).
W powyższym świetle za niezasadne należy uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia norm i standardów postępowania poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prowadzenie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz interesu społecznego.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów art. 22 ust. 2 i art. 3 pkt 1 ustawy. Definicja ustawowa pojęcia zabytku jest szeroka, operując zwrotami niedookreślonymi, uznaniowymi, podlegającymi wartościowaniu ocennemu w każdym indywidualnym przypadku. Odwołuje się ona do dzieł człowieka lub związanych z jego działalnością i stanowiących świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1) lit. f) ustawy - ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące także cmentarzami oraz (lit. h) miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne. Wartość historyczna omawianego obiektu, umotywowana ciągłością grzebalną tego miejsca od czasu końca wojny do początku XXI wieku związaną z powszechnie znanymi wojennymi (okres [...]) i powojennymi wydarzeniami miasta (wymianą populacji, odbudową i przebudową zrujnowanego miasta, przemieszczeniami zwłok ofiar [...]z terenu całego miasta oraz ich zdeponowaniem w spornym miejscu aż do początków XXI wieku z jednoczesnym niewykluczeniem, iż nadal mogą się tam znajdować pojedyncze szczątki ludzkie), istniejące elementy układu przestrzennego dawnego cmentarza oraz fakt, że zostało ono zachowane dotąd jako jedyne tego rodzaju we W. - została należycie udokumentowana oraz wyczerpująco opisana w karcie zabytku i nie została przez stronę skarżącą skutecznie podważona.
W ocenie Sądu wymienione wyżej elementy hipotezy normy prawnej z art. 3 pkt 1 ustawy zostały spełnione w rozpatrywanym przypadku na tle ustalonych niewadliwie okoliczności faktycznych i w należytej korespondencji z normą art. 6 ust. 1 pkt 1) lit. f) oraz lit. h) ustawy. Nie można przypisać organowi naruszenia prawa przez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów.
W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na mocy art. 151 p.p.s.a.