IV SA/Wr 398/04

IV SA/Wr 398/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka
Lidia Serwiniowska
Tadeusz Kuczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 58 poz 514
art. 37 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Asesor WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji;
Uzasadnienie
Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37n, ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2003r. Nr 58, poz. 514, z późn. zm./ - po rozpoznaniu odwołania Z. B. w sprawie zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego z dniem [...]r" orzeczonego decyzją Starosty J. z dnia [...]r., nr [...] orzeczono utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podniesiono, że Z. B. dokonała rejestracji w PUP w J. G. w dniu [...]r. Na podstawie przedłożonych dokumentów organ I instancji, decyzją z dnia [...]r. przyznał zainteresowanej prawo do świadczenia przedemerytalnego z dniem [...]r. /w wysokości zaliczkowej 120% zasiłku podstawowego, zmienionej następnie na 80% kwoty emerytury/. Świadczenie wypłacane było nieprzerwanie do dnia [...]r.
W dniu [...]r. Z. B. złożyła w PUP oświadczenie o pełnieniu funkcji ławnika w Sądzie Okręgowym w J. G., a następnie w dniu [...]r. przedłożyła PIT-R informujący o wypłaconych kwotach z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich.
Po analizie osiągniętego dochodu z tytułu pełnienia przez Z. B. powyższej funkcji oraz przyznanego świadczenia przedemerytalnego organ I instancji wydał decyzję Nr [...] o zawieszeniu uprawnienia zainteresowanej do świadczenia z dniem [...]r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że łączna kwota uzyskanych przychodów w miesiącu [...] /z tytułu pełnienia funkcji ławnika i przyznanego świadczenia przedemerytalnego/ byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku dla bezrobotnych.
Z. B. złożyła odwołanie od decyzji, wnosząc o jej zmianę lub uchylenie. Wyjaśniła, że została zwolniona z przyczyn zakładu. W roku [...] została ławnikiem w sądzie i z tego tytułu otrzymała rekompensatę w wysokości [...]zł. Czuje się pokrzywdzona, bowiem w zamian za niewysoką kwotę została pozbawiona świadczenia przedemerytalnego wynoszącego [...] zł. Nadto w PUP uzyskała informacje, że z należnego świadczenia przedemerytalnego zostanie potrącone w m-cu [...] o [...] zł /przy przekroczeniu dopuszczalnych dochodów miesięcznych/. O wysokości dopuszczalnych należności bez konsekwencji w postaci pozbawienia prawa do świadczenia Z. B. nie została poinformowana, a dochody z tej działalności nie są opodatkowane i są uzyskiwane sporadycznie.
W dniu [...]r. Z. B. złożyła pismo uzupełniające treść odwołania. Ponownie wskazała na niedoinformowanie w zakresie konsekwencji związanych z przekroczeniem łącznego dopuszczalnego dochodu miesięcznego oraz na:
- brak rozwinięcia przepisu art. 24, ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu powołanego w decyzji przyznającej świadczenie przedemerytalne w wysokości 80% kwoty emerytury.
- brak informacji o kwocie możliwych w jej sytuacji dodatkowych zarobków w odniesieniu do świadczenia przedemerytalnego z rozgraniczeniem - brutto, netto,
- treść art. 9 kpa zwalniającą stronę z obowiązku znajomości przepisów,
- brak określenia w przepisach prawa funkcji ławnika jako społecznej,
- fakt, iż funkcja ławnika nie jest pracą zarobkową, a ponieważ pobierający świadczenie przedemerytalne nie mają obowiązku zgłaszania się do PUP, nie składają też comiesięcznych oświadczeń o dochodach,
- uzupełnienie treści odwołania sformułowanej pod wpływem emocji, o odpowiednią wiedzę i konsultację.
Do pisma strona załączyła oświadczenie nawiązujące w treści do złożonego wcześniej oświadczenia z dnia [...]r. /o pełnieniu funkcji ławnika/, które to zostało napisane pod wpływem sugestii radcy prawnego zatrudnionego w PUP.
Instancja odwoławcza po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdziła, że bezsporne w sprawie jest, iż Z. B. pobierająca świadczenie przedemerytalne od dnia [...]r., uchwałą Rady Miejskiej J. G. została wybrana ławnikiem Sądu Okręgowego.
Zgodnie z art. 37n, ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku osiągania przychodów z innych tytułów niż zatrudnienie, podjęcie działalności, innej pracy zarobkowej /z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek od środków pieniężnych na rachunkach bankowych/ oraz uzyskiwania diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tych tytułów oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24, ust. 1 /zasiłku podstawowego/.
W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że z tytułu pełnienia funkcji ławnika zainteresowanej wypłacono za okres miesiąca [...] kwotę [...]zł., co dodane do wyliczonej kwoty świadczenia przedemerytalnego w miesiącu [...]r. dałoby łącznie kwotę przewyższającą 200% zasiłku /[...]zł - 200% zasiłku; [...] zł. suma świadczenia przedemerytalnego Z. B. i wypłaconej kwoty z tytułu funkcji ławnika/.
Z zestawienia powyższych faktów i okoliczności wynika, że świadczenie przedemerytalne przysługujące Z. B. za [...]r. winno ulec zawieszeniu.
Natomiast biorąc pod uwagę treść odwołania Z. B. oraz złożonych następnie wyjaśnień i oświadczeń wydaje się sporne, czy pełnienie funkcji ławnika należy uznać za obowiązki społeczne oraz - czy zainteresowana, jako osoba pobierająca świadczenie przedemerytalne, została poinformowana o swoich uprawnieniach i obowiązkach względem urzędu.
W aktach sprawy znajduje się druk PIT-R - Informacja o wypłaconych podatnikowi kwotach z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich za okres [...]do [...]. Jest to udokumentowanie wypłaty osobie pełniącej obowiązki określone w art. 13, ust. 5 i 6 ustawy z dnia 26.07.1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Tak więc wypłacający wynagrodzenie i składający w tym zakresie informację do właściwego urzędu skarbowego jednoznacznie wskazał, iż Z. B. wypłacono podaną kwotę z tytułu "pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich". Tym samym nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że Z. B. w [...] uzyskała wymienioną w przepisie art. 37n, ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu należność pieniężną jako osoba wykonująca czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich.
Faktem jest, że otrzymanie tego wynagrodzenia spowodowało utratę /zawieszenie/ w tym samym miesiącu dochodu znacznie wyższego, jednakże przepisy prawa są w tym zakresie jednoznaczne i nie pozwalają na dowolność działania organów zatrudnienia - np. potrącenie ze świadczenia przedemerytalnego jedynie kwoty przewyższającej dwukrotność zasiłku, czyli podawane przez zainteresowaną około [...] zł. Bez względu na subiektywną ocenę przepisu, który wydaje się zniechęcać osoby pobierające zasiłki i świadczenia przedemerytalne do pełnienia jednocześnie obowiązków społecznych i obywatelskich, jest to przepis obowiązujący i wszyscy, a w szczególności organy administracji publicznej, zobowiązane są do jego przestrzegania.
Bez znaczenia dla sprawy jest, że wynagrodzenie to na podstawie art. 21 pkt 17 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wolne jest od podatku do określonej wysokości /aktualnie - 2.280 zł/.
W dniu rejestracji w PUP Z. B. została zapoznana z przepisami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, co potwierdziła składając stosowne oświadczenie. Jeden egzemplarz informacji wręczono zainteresowanej. Nadto - potwierdziła na odrębnym zaświadczeniu, że zobowiązuje się zawiadomić PUP w ciągli 5 dni m.in. o okolicznościach powodujących utratę prawa do świadczenia przedemerytalnego.
W odniesieniu do zarzutów Z. B. stwierdzić należy, że:
- organ I instancji orzeka w zakresie szeroko rozumianych uprawnień osób bezrobotnych i innych zarejestrowanych. Miesięcznie wydawanych jest bardzo dużo decyzji. Korzysta się przy tym z programu komputerowego i wzorów opracowywanych centralnie /ministerstwo/. W związku z tym decyzje w swej treści są bardzo zwięzłe, chociaż zawierają niezbędne elementy określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Tak samo decyzja przyznająca Z. B. świadczenie przedemerytalne zawiera niezbędne elementy. Niemniej stwierdzić należy, że nie zawiera istotnej dla strony informacji określającej wprost wysokość wyliczonego świadczenia przedemerytalnego /chociaż nie skutkuje to nieważnością decyzji/;
- urzędy pracy są zobowiązane udzielać wszelkich informacji i wyjaśniać wątpliwości. Tym samym, gdyby Z. B., jako świadczeniobiorca, zwróciła się o uzyskanie informacji na temat swojej sytuacji - możliwości uzyskania dopuszczalnego dochodu, aktualnej wysokości zasiłku dla bezrobotnych /brutto, netto/, niewątpliwie informacje taką uzyskałaby. Natomiast organ administracji nie ma możliwości i nie jest w stanie przesyłać informacje do wszystkich osób zarejestrowanych o wszelkich aspektach faktycznych i prawnych związanych z rejestracją w urzędzie i pobieraniem określonego świadczenia;
- organy administracji publicznej mają obowiązek należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Jak to podano wyżej - w administracji /w państwie/ w ogólności nie jest jednak możliwe dotarcie do wszystkich potencjalnych zainteresowanych i przekazanie im -wszystkich ewentualnie ich dotyczących informacji. Tym samym w prawodawstwie przyjmuje się swoistą fikcję prawną -zasadę powszechnej znajomości prawa, co oznacza, że nikt nie może powoływać się na nieznajomość prawa np. przy niedochowaniu określonego obowiązku ;
- organ odwoławczy nie rozumie treści oświadczenia Z. B. z dnia [...]r. Oświadczenie złożone wcześniej, nawet jeżeli sugerowane przez pracownika PUP, nie zawiera żadnych treści, które w późniejszym postępowaniu nie zostałyby potwierdzone chociażby danymi zawartymi na druku PIT-R. Tym samym organ odwoławczy nie znajduje w niniejszej sprawie wad oświadczenia woli określonych w art. 82 i n. kodeksu cywilnego.
W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego Z. B. zasadniczo powtórzyła swoją argumentację zawartą w postępowaniu odwoławczym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, również powtarzając swoją wcześniejszą argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 37 "n" ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu powołanej wyżej, prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu m.in. w przypadku uzyskiwania diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tych tytułów oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1.
Uczestnictwo ławników w orzekaniu stanowi realizację zasady udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości /art. 182 Konstytucji, art. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych/. W przyjętym rozumieniu ławnik to członek składu orzekającego reprezentujący czynnik społeczny /słownik języka polskiego t. 2 pod red. M. Szymczyka, Warszawa 1978, s. 70/. Na społeczny charakter tej funkcji wskazuje zarówno tryb wyboru ławników /przez radę gmin/, tryb zgłaszania kandydatów /m.in. przez stowarzyszenia, organizacje, związki zawodowe, grupy obywateli/, kadencyjność działania, i in. Można zatem przyjąć, że działanie ławnika mieści się w zakresie znaczeniowym zawartego w art. 37 "n" ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu wyrażenia "czynności związanych z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich." Zgodnie z art. 174 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych, m.in. rekompensaty pieniężne otrzymywane przez ławników nie pozostających w stosunku pracy za czas wykonywania czynności w sądzie zostały uznane za "należności." Koresponduje to z regulacją art. 37 "n" ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu przewidującą zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego w wypadku, gdy uzyskiwane "należności" pieniężne związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, łącznie z kwotą świadczenia przedemerytalnego, są wyższe od wskazanego limitu.
Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skarżącej, że otrzymywana przez nią rekompensata za pełnienie obowiązków ławnika nie wchodzi w skład należności wymienionych w art. 37 "n" ust. 2 pkt 3 ustawy.
Skargę należało jednak uwzględnić z innych powodów.
Skarżąca, zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i w skardze do sądu administracyjnego zarzuciła nienależyte wypełnienie przez organ obowiązku informacyjnego. Podniosła, że w organie zatrudnienia poinformowano ją tylko o konsekwencjach naruszenia art. 37 "n" ust. 1 i art. 26 ustawy /przesłanki ustania prawa do świadczenia przedemerytalnego/ pomijając informację o treści art. 37 "n" ust. 2 /przesłanki zawieszenia prawa do w.w. świadczenia/. Zarzut skarżącej znajduje bezpośrednie potwierdzenie w treści podpisanego przez nią oświadczenia z dnia [...]r. /k. [...]/.
W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania /art. 9 kpa/ powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza /lub powinien stwierdzić/, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać mu ryzyko, wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający konstytucji sposób rozumienia art. 9 k.p.a.
Zwraca też uwagę, że zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jak również w orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwaliła się tzw. zasada ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji i sądów, z której wynika, iż nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania /m.in. informacje/ organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. /wyrok SN z 23.07.1992r./
W konsekwencji za utrwalone należy uznać stanowisko, w myśl którego:
1. Ustanowiony w art. 9 kpa obowiązek informowania stron konkretnej sprawy o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków tych stron, jest kategorią obowiązku organu administracyjnego.
2. Zachowanie się strony zgodnie z udzielonymi jej przez organ informacjami, nie może powodować dla niej ujemnych konsekwencji.
3. Strony nie mogą obciążać błędy lub uchybienia organu w szczególności niewłaściwa interpretacja przepisów prawa. Jednakże dla ustalenia odpowiedzialności organu za naruszenie przepisów art. 8 i 9 kpa konieczne jest wykazanie, iż fakt dezinformacji rzeczywiście nastąpił.
Organ odwoławczy odpierając ten zarzut stwierdził, że: 1) gdyby skarżąca zwróciła się o informację w rozważanej sprawie, to z pewnością by ją uzyskała, zwłaszcza, że nie ma możliwości informowania stron o wszystkich aspektach regulowanych w ustawie; 2) w prawodawstwie przyjmuje się fikcję powszechnej znajomości prawa, zatem nikt nie może powoływać się na jego nieznajomość, np. przy niedochowaniu określonego obowiązku.
Stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim zauważyć, że polski kodeks postępowania administracyjnego zobowiązując organy administracji publicznej do czuwania nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa, uchylił, a co najmniej dokonał w stosunku do stron wyłomu w zasadzie, iż nieznajomość prawa szkodzi /por. np. wyrok NSA: z 27 marca 1985r. III SA 153/85 /w:/ Gospodarka-Administracja Państwowa" 1986, nr 4, s. 45, z 3 marca 1995r., I SA 2339/93, ONSA-OZ 1997, nr 2, poz. 16, z 23 maja 1997r., SA/Lu 2249/95, Lex nr 29825, por. także Z. Janowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa - Poznań 1987, s. 61, 62/. Jeżeli obowiązujące przepisy formułują niezależne od siebie przesłanki, których spełnienie uruchamia sankcję w postaci odpowiednio ustania albo zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego, to pouczenie strony tylko o przesłankach ustania świadczenia z pominięciem wskazania przesłanek jego zawieszenia jako mogące spowodować błędne przekonanie co do zakresu obowiązku jest równoznaczne z naruszeniem powinności informowania strony o jej sytuacji /art. 9 k.p.a./. Rozsądnie oceniając można bowiem przyjąć, że skarżąca wiedząc, że przyznanie jej rekompensaty za wykonywanie czynności ławnika spowoduje niekorzystny dlań skutek w postaci zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego, a ich niepodjęcie do skutku takiego być może nie doprowadzi, wybrałby rozwiązanie, które - z jej punktu widzenia - byłoby dlań korzystniejsze.
Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.
Sąd nie orzekał o kosztach, gdyż skarżąca korzystała z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, a fakt poniesienia innych kosztów nie został przez nią wykazany.
Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji /art. 152 w.w. ustawy/, gdyż ze względu na jednomiesięczny okres zawieszenia świadczenia /za [...]r./, decyzja ta została skonsumowana.