Pełny tekst orzeczenia IV SA/Wr 387/23

IV SA/Wr 387/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/
Katarzyna Radom /przewodniczący/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Służba Bezpieczeństwa
Sygn. powiązane
III OSK 1521/24 - Wyrok NSA z 2025-07-01
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1626
art. 15 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1611
par. 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 217
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr 965/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 28 IV 2023 r. (nr 965/2023), Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu (dalej jako "KWP"), po rozpatrzeniu zażalenia D. C. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Jeleniej Górze (dalej jako "KMP") z 16 II 2023 r. (nr 1/2023) odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresach od 14 X 1999 r. do 14 X 2000 r. oraz od 20 XI 2000 r. do 28 I 2020 r., uprawniających do podwyższenia emerytury.
Powyższe postanowienie wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z 15 VI 2022 r. skarżący zwrócił się do KMP o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresach od 14 X 1999 r. do 14 X 2000 r. i od 20 XI 2000 r. do 28 I 2020 r. Wskazał przy tym, że służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu pełnił w okresie od 14 X 1999 r. do 14 X 2000 r., jako kursant Oddziału Prewencji Komendy Stołecznej Policji w Warszawie, podczas której m.in. brał udział w zabezpieczeniach imprez masowych, ochronie obiektów KGP i konwojowaniu poczty specjalnej MSWiA. Podkreślił, że w świadectwie służby z 14 X 2000 r. w pkt 6 stwierdzono, że służba ta była świadczona w szczególnym charakterze. Z kolei w okresie od 20 XI 2000 r. do 28 I 2020 r. pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Policji w Jeleniej Górze, podczas której podejmował interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, uczestniczył w fizycznej ochronie osób i mienia, a od 2009 r. brał udział w stałym wypełnianiu zadań w zakresie ochrony i opieki nad osadzonymi, co stanowiło dla niego szczególne zagrożenie zdrowia i życia. W tym czasie miał regularny kontakt z osobami zatrzymanymi, które były agresywne, pod wpływem alkoholu lub innych substancji, chorowały na choroby zakaźne (przykładowo: żółtaczkę, czy HIV), często z zaburzeniami psychicznymi. Podczas pełnienia służby był tylko jeden oddział zbiorczy dla wszystkich kategorii zatrzymanych. Miejsce pełnienia służby, z uwagi na fakt, że nie spełniało wymogów sanitarnych, było warunkowo dopuszczone do użytku. Wspomniana służba była wykonywana poniżej poziomu gruntu i miała charakter stały. Brak wentylacji narażał go na wdychanie oparów środków chemicznych po dokonywanych dezynfekcjach. Dodatkowo skarżący podał, że do jego zadań należało wyprowadzanie zatrzymanych poza celę, przykładowo do toalety (z uwagi na uwarunkowania techniczne placówki), w tym z cel wieloosobowych, w ograniczonym składzie osobowym po stronie funkcjonariuszy, a czasem nawet we współpracy jedynie z pracownikiem cywilnym, z którego strony nie można było wymagać stosownego wsparcia.
Postanowieniem z 11 VIII 2022 r. (nr 1/2022) KMP odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści.
Po wniesieniu zażalenia, postanowieniem z 7 X 2022 r. (nr 2005/2022) KWP uchylił zaskarżone postanowienie z 11 VIII 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, celem wyjaśnienia okoliczności pełnienia służby przez skarżącego w Oddziale Prewencji Komendy Stołecznej Policji w okresie od 14 X 1999 r. do 14 X 2000 r.
W toku ponownego postępowania wyjaśniającego KMP pozyskał pismo z 25 I 2023 r. Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie, w którym podtrzymał on swoje stanowisko z 5 II 2020 r., stwierdzając, że informacja zawarta w pkt. 6 świadectwa służby skarżącego z 14 X 2000 r. nie stanowi potwierdzenia pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 V 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611), dalej "Rozp.Podw.Em."
Postanowieniem z 16 II 2023 r. (nr 1/2023) KMP ponownie odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia we wspomnianym zakresie. Wyjaśnił przy tym, że z przeprowadzonego przeglądu akt osobowych skarżącego wynika, że w czasie służby nie otrzymał on żadnych odznaczeń resortowych, jak również państwowych, za służbę pełnioną w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu oraz nie brał udziału w zdarzeniach skutkujących doznaniem jakiegokolwiek urazu w służbie. W dokumentacji osobowej znajdują się oświadczenia skarżącego o zapoznaniu się z ryzykiem zawodowym na stanowisku policjanta Zespołu Prewencji Komisariatu Policji w Kowarach z 17 I 2007 r. i Zespołu Ochronnego Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w Jeleniej Górze z 11 II 2011 r. Z przeprowadzonej kwerendy akt osobowych skarżącego z okresu odbywania przez niego szkolenia na kursie podstawowym w KSP w Słupsku, pełnienia służby w Oddziale Prewencji Policji w Warszawie, Zespole Prewencji Komisariatu Policji w Kowarach oraz w Wydziale Prewencji Komendy Miejskiej Policji w Jeleniej Górze nie wynika, aby pełnił on służbę, którą można byłoby zakwalifikować, jako wykonywaną w warunkach szczególnych. W objętych przeglądem rejestrach nie odnotowano wystąpienia wydarzenia nadzwyczajnego, wypadku podczas służby, uszczerbku na zdrowiu z udziałem skarżącego. Także z analizy zapisów z systemu e-komenda nie wynika, aby skarżący wykonując swoje obowiązki w Komendzie Miejskiej Policji Jelenia Góra pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Dodatkowo wskazano, że służba w Pomieszczeniu dla Osób Zatrzymanych (dalej "PdOZ"), charakteryzuje się częstymi kontaktami policjanta z osobami zatrzymanymi lub doprowadzonymi w celu wytrzeźwienia. Czynności w postaci sprawdzenia takich osób pod kątem posiadania niebezpiecznych przedmiotów, cyklicznego sprawdzania podstawowych funkcji życiowych, wydawania posiłków, odprowadzania do toalety, wydawania osoby zatrzymanej do przeprowadzenia z nią czynności procesowych oraz jej zwolnienia zostały uregulowane w zarządzeniu nr 130 Komendanta Głównego Policji z 7 VIII 2012 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań w pomieszczeniu dla osób zatrzymanych lub doprowadzonych w celu wytrzeźwienia (Dz. Urz. KGP poz. 42, ze zm.). W świetle tej regulacji czynności służbowe wykonywane w PdOZ nie są wykonywane w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Podkreślono przy tym, że z posiadanej dokumentacji nie wynika, aby wobec skarżącego doszło do czynnej napaści ze strony osób przebywających w PdOZ. Wykluczono także, aby brak właściwej wentylacji pomieszczenia PdOZ i narażenie skarżącego na kontakt z oparami środków stosowanych do dezynfekcji, kwalifikowały służbę w takich warunkach jako szczególnie zagrażającą życiu lub zdrowiu. Z kolei pełnienie służby poniżej poziomu ziemi było rekompensowane dodatkowym urlopem wypoczynkowym. Ponadto wskazano, że w aktach osobowych skarżącego znajdują się wyłącznie orzeczenia lekarskie, potwierdzające jego zdolność do pełnienia służby bez ograniczeń (orzeczenia: nr 738/06; nr 421/2010; nr 266/2013; nr 41/2015; nr 255/2016; nr 546/2018; nr 611/2018). Nie odnaleziono natomiast dokumentacji potwierdzającej przeciwwskazania do służby, jak również zaleceń lekarskich, dotyczących skierowania skarżącego do pełnienia służby na stanowiskach bez bezpośredniego dostępu do broni.
Po rozpatrzeniu zażalenia, KWP zaskarżonym postanowieniem z 28 IV 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie z 16 II 2023 r.
W uzasadnieniu postanowienia KWP wywiedziono, że warunkiem uznania, iż policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest zagrożenie jego życia lub zdrowia. Jednakże służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania przez nią realizowane, czyli ochronę życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego, czy wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, nieodłącznie wiąże się z ryzykiem wystąpienia potencjalnych zagrożeń dla zdrowia i życia wszystkich funkcjonariuszy, niezależnie od zajmowanego stanowiska. Podejmowane przez funkcjonariuszy w toku zwyczajnej służby, począwszy od prostych interwencji a skończywszy na zatrzymaniach sprawców czynów zabronionych, nie mogą być z założenia uznawane za czynności podejmowane w warunkach zagrażających ich życiu bądź zdrowiu. Musi dojść do zaistnienia konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia. Nie może chodzić przy tym o zagrożenia o charakterze potencjalnym, z których nie wynika realne zagrożenie życia lub zdrowia. Nie można zatem przyjąć, że samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury. Podstawa do wydania zaświadczenia potwierdzającego takie okresy zachodzi, gdy dokumentacja potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, dodatkowo - w normach czasowych i ilościowych zawartych w przepisach § 4 pkt 1, 2 i 4 Rozp.Podw.Em.
Dodatkowo w postanowieniu drugoinstancyjnym zasygnalizowano, że TK w wyroku z 27 V 2014 r. (U 12/13 – Dz. U. poz. 736) jednoznacznie stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu" odnosić należy do istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, które ryzyko zagrożenia życia i zdrowia ma wpisane w swoją istotę. Dlatego z perspektywy art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 II 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626), dalej "UoZEF" oraz § 4 Rozp.Podw.Em. ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Stąd, aby możliwe było przyjęcie, że funkcjonariusz Policji pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza Policji. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu, bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu (por. wyrok NSA z 31 I 2017 r., I OSK 3462/26 - CBOSA). W ocenie KWP w następstwie wnikliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej skarżącego, potwierdzającej konkretne sytuacje zagrożenia jego życia i zdrowia. W związku z tym, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 217 § 2 pkt 1 kpa, w sprawie nie było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.
W skardze na postanowienie skarżący wniósł o:
1. zobowiązanie KWP do przedłożenia treści wszystkich dokumentów, na które powołał się w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia, celem umożliwienia Sądowi i skarżącemu weryfikację ich prawidłowego zastosowania i wyciągniętych wniosków;
2. umożliwienie mu zapoznania się z ich treścią i złożenie kolejnego pisma w sprawie z ustosunkowaniem się do treści tych dokumentów oraz ewentualnego sformułowania wniosku o przeprowadzenie rozprawy lub rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, który przed zapoznaniem się z ww. dokumentami byłby przedwczesny;
3. uchylenie zaskarżanego postanowienia w całości i zobowiązanie KWP do wydania orzeczenia w zakresie zaświadczenia, że skarżący spełnia warunki pracy w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie swojej służby, tj.: od 14 X 1999 r. do 28 I 2020 r.;
4. zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucono przy tym,
1. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 UoZEF, poprzez jego błędną wykładnię lub nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie spełnienia warunków pracy w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie swojej służby, a w konsekwencji odmowę wydania zaświadczenia w tym zakresie;
2. nieuwzględnienie w orzeczeniu świadectwa służby z 14 X 2000 r. wystawionego przez Komendę Stołeczną Policji w Warszawie, gdzie potwierdzono szczególne warunki służby, choć dokument ten jest prawomocny i nigdy nie został w żaden sposób wyłączony z obrotu prawnego, a pismo Komendanta Stołecznego Policji z 25 I 2023 r., na które powołano się w zaskarżonym postanowieniu, jest jedynie wykładnią świadectwa z 2000 r. nie pozbawiającą go mocy prawnej.
W motywach skargi podniesiono, że pismo Komendanta Stołecznego Policji z 25 I 2023 r. stanowi co najwyżej wykładnię świadectwa służby z 14 X 2000 r., niepozbawiającą go mocy prawnej. Stanowi prawomocny dokument, który nigdy nie został wyłączony z obrotu prawnego. Podniesiono także, że KWP jedynie w sposób ogólny przedstawił specyfikę pełnienia służby w PdOZ bez odniesienia się do realiów rozpatrywanej sprawy. W szczególności w zakresie warunków, prowadzonych prac remontowych, uchybień regulaminowi, pełnieniu służby bez drugiego funkcjonariusza, czy w obecności tylko osoby cywilnej. Zwrócono również uwagę, że zgodnie z orzeczeniem Dolnośląskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA z 5 XI 2021 r. (nr 1704-2021/LZ/POL) schorzenia skarżącego pozostają w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby w okresach od 7 V 2018 r. do 28 IX 2018 r. oraz od 14 II 2019 r. do 28 I 2020 r.
W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zaznaczył przy tym, że gdyby zamiarem ustawodawcy było zagwarantowanie wyższych świadczeń emerytalnych w związku z potencjalnym zagrożeniem jakie niesie ze sobą służba, nie istniałaby potrzeba wydawania rozporządzenia określającego warunki służby uzasadniające podwyższenie emerytury, gdyż z racji specyfiki samej służby każdemu przysługiwałoby wyższe świadczenie emerytalne. Aby można było domagać się podwyższenia emerytury zagrożenie dla życia lub zdrowia funkcjonariusza musi mieć charakter konkretny, a nie, aby istniało potencjalne zagrożenie (por. wyrok NSA z 24 I 2017 r., I OSK 2554/16, CBOSA).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.
Kwestie związane z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, reguluje UoZEF oraz wydane, na podstawie zawartych w niej delegacji, akty wykonawcze, tj. Rozp.Podw.Em. oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 XII 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Służby Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 2373) - dalej jako: "Rozp.Tryb".
W przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 UoZEF przewidziano podwyższenie emerytury funkcjonariusza (w tym funkcjonariusza Policji) o 0,5% podstawy jej wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
W myśl § 4 Rozp.Podw.Em., emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:
1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;
2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;
3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku;
4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi:
a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 VIII 1998 r. lub
b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 VI 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, z późn. zm.) - po dniu 1 IX 1998 r.
Jak stanowi § 14 ust. 1 pkt 3 Rozp.Tryb, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy m.in. Policji.
Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że dla skorzystania z uprawnienia do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 UoZEF konieczne jest udokumentowanie okresów służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi.
W dalszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII k.p.a. (tj. art. 217 i następne). Nie ulega wątpliwości, że regulacja ta znajduje zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu (por. wyrok NSA z dnia 8 XI 2017 r., I OSK 16/16, CBOSA). Słusznie zatem organy orzekające w sprawie, rozpatrując ww. wniosek skarżącego, procedowały z powołaniem się na przepisy art. 217 i następne k.p.a.
Przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń reguluje art. 217 k.p.a. Stanowi on, że: organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1)
Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2).
Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3).
Z kolei zgodnie z treścią art. 218 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1).
Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).
Tytułem niezbędnych uwag wstępnych trzeba również odnotować, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem swoistego postępowania administracyjnego, o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 16 VII 2012 r., III SA/Kr 1485/11, CBOSA).
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów i w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga ono żadnej sprawy.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy jest bezsporne, że przebieg służby skarżącego obejmował następujące stanowiska:
1) od 14 X 1999 r. do 14 X 2000 r. – kursant Oddziału Prewencji Komendy Stołecznej Policji w Warszawie;
2) od 20 XI 2000 r. – kursant Zespołu Prewencji Komisariatu Policji w Jeleniej Górze;
3) od 1 XII 2000 r. - kursant Zespołu Prewencji Komisariatu Policji w Kowarach;
4) od 11 IV 2001 r. - aplikant Zespołu Prewencji Komisariatu Policji w Kowarach;
5) od 1 VI 2006 r. - policjant Zespołu Prewencji Komisariatu Policji w Kowarach;
6) od 15 X 2009 r. – policjant Zespołu Ochronnego Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w Jeleniej Górze;
7) od 1 VIII 2011 r. do 28 I 2020 r. - referent Zespołu Ochronnego Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w Jeleniej Górze.
Jak wynika z zaskarżonych orzeczeń organy obu instancji przeprowadziły przy tym szeroką, dokładną i wszechstronną analizę akt osobowych skarżącego oraz dokumentacji dotyczącej służby. Uwzględniono przy tym książki przebiegu służby i książki wydarzeń znajdujące się w Składnicy Akt Komendy Miejskiej Policji w Jeleniej Górze oraz dane systemu e-komenda. Uzyskano także informacje dotyczące służby skarżącego od Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w Warszawie, Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie, Komendanta Szkoły Policji w Słupsku. Trzeba przy tym podnieść, że wspomniane ustalenia, z powodu upływu czasu, zostały poczynione w warunkach wybrakowania części dokumentacji dotyczącej skarżącego (częściowo wybrakowana została dokumentacja obejmująca notatki służbowe, książki zabezpieczeń, książki służby oraz książki odpraw i narad służbowych).
Jak wynika z przeprowadzonych przez organy wyjaśnień, posiadane dane nie potwierdzają, by skarżący podejmował w czasie służby wymienione w § 4 Rozp.Podw.Em. czynności szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu.
W świetle takich okoliczności Sąd podziela stanowisko KWP wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że w sprawie brak było dowodów, które dawałyby podstawę do wydania stronie zaświadczenia o wnioskowanej treści, tj. zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w latach 1999-2020 r. Warunkiem niezbędnym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków wyjątkowych, szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Nie może być to zagrożenie związane z wykonywaniem zwykłych czynności właściwych dla danego stanowiska służbowego w Policji. Podkreślić przy tym trzeba, że służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach.
Skarżący od 1999 r. służył w prewencji, w tym od 2009 r. w pomieszczeniach dla osób zatrzymanych (PdOZ). Wykonywał obowiązki w zakresie ochrony życia i zdrowia obywateli oraz mienia, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podejmował interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, uczestniczył w fizycznej ochronie osób i mienia. Jako funkcjonariusz Wydziału Ochronnego skarżący ponosił też odpowiedzialność za realizację zadań i przestrzeganie obowiązujących zasad służby w Pomieszczeniach dla Osób Zatrzymanych (PdOZ). Jak jednak trafnie akcentują organy, okoliczności podnoszone przez skarżącego, jak i posiadane przez organy dane, nie dają podstaw do uznania, że skarżący w czasie swojej służby wykonywał czynności określone w § 4 Rozp.Podw.Em.
Okresu służby kandydackiej skarżącego nie kwalifikuje się jako służby pełnionej w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury. Także w okresie, gdy skarżący należał do struktur Nieetatowych Pododdziałów Prewencji Komendy Miejskiej Policji w Jeleniej Górze, nie stwierdzono, by w rejestrze odnotowany był fakt wydarzenia nadzwyczajnego, wypadku w służbie, uszczerbku na zdrowiu z udziałem skarżącego. Co do służby w Pomieszczeniu dla Osób Zatrzymanych (PdOZ), którą pełnił skarżący, to rację ma KWP, wskazując na jej specyfikę. Charakteryzuje się ona częstymi kontaktami policjanta z osobami zatrzymanymi lub doprowadzonymi w celu wytrzeźwienia. Kontakt najczęściej następuje podczas przyjęcia osoby do PdOZ, sprawdzenia jej pod kątem posiadania niebezpiecznych przedmiotów, cyklicznego sprawdzania podstawowych funkcji życiowych, wydawania posiłków, odprowadzania do toalety, wydawania osoby zatrzymanej do przeprowadzenia z nią czynności procesowych oraz jej zwolnienia. Powyższe czynności są uregulowane w Zarządzeniu nr 130 Komendanta Głównego Policji z dnia 7 VIII 2012 roku w sprawie metod i form wykonywania zadań w pomieszczeniu dla osób zatrzymanych lub doprowadzonych w celu wytrzeźwienia (Dz. Urz. KGP, poz. 42, ze zm.). W przytoczonym akcie prawnym nie znajduje się żaden zapis, który kwalifikowałby wykonywane w PdOZ jakiekolwiek czynności służbowe do warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Wyjątek mogą stanowić wydarzenia nadzwyczajne w postaci zamachu na życie lub zdrowie człowieka. W PdOZ na porządku dziennym są wulgarne, a czasem agresywne zachowania osób zatrzymanych względem funkcjonariuszy, jednakże zazwyczaj jest to agresja słowna. Do napaści na funkcjonariusza dochodzi niezwykle rzadko, przy czym napaści - mogące stanowić zagrożenie życia lub zdrowia człowieka - nie można utożsamiać z biernym lub czynnym oporem, czy też niewykonywaniem poleceń policjanta przez zatrzymanego. Stosowanie środków przymusu bezpośredniego w celu przeciwdziałania biernemu lub czynnemu oporowi, bądź też zmuszenie zatrzymanego do wykonania polecenia stanowią codzienny i nieodłączny element służby każdego policjanta. Trudno uznać ich stosowanie za szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. Jak zasadnie wyjaśnił KWP, sam kontakt z osobami zatrzymanymi będącymi pod wpływem alkoholu lub środków odurzających, a także osobami chorymi psychicznie, również nie należy do sytuacji zagrażających w sposób szczególny życiu lub zdrowiu policjanta. Stan odurzenia zatrzymanego lub jego choroba psychiczna nie jest dla funkcjonariusza zagrożeniem. Zagrożeniem mogłaby być np. czynna napaść na policjanta, do której – w świetle posiadanej dokumentacji – nie dochodziło względem skarżącego. Sąd zwraca przy tym uwagę, że nawet jeśli w trakcie wykonywania przez skarżącego obowiązków nie zawsze stosowano się do obowiązujących zarządzeń (np. prowadzanie zatrzymanych w ograniczonym składzie osobowym), to powinnością skarżącego było zasygnalizować takie przypadki na drodze służbowej. Nie może to natomiast przemawiać za zasadnością podwyższenia skarżącemu świadczenia emerytalnego na zasadzie art. 15 ust. 2 pkt 3 UoZEF. Tak samo nie stanowią żadnej z okoliczności wymienionej w § 4 Rozp.Podw.Em., warunki pracy skarżącego pod względem sanitarnym. Jak słusznie wyjaśniły organy, skoro pomieszczenia pracy były dopuszczone do użytkowania przez właściwe organy nie można uznać, że wykonywanie w nich swoich obowiązków zagraża w sposób szczególny zdrowiu lub życiu. Jeżeli organ dokonujący warunkowego dopuszczenia do użytku stwierdziłby, że pełnienie służby lub pobyt osób zatrzymanych w PdOZ powoduje zagrożenie dla życia lub zdrowia (nie wspominając o szczególnym zagrożeniu) nie wydałby decyzji umożliwiającej otwarcie i korzystania z PdOZ. Brak właściwej wentylacji, tudzież wyjścia ewakuacyjnego z PdOZ, a także narażenie na kontakt dróg oddechowych oparami środków stosowanych do dezynfekcji również nie kwalifikował służby w takich warunkach jako szczególnie zagrażającej życiu lub zdrowiu. Należy wskazać, iż zastosowanie substancji chemicznych było prowadzone przez wyspecjalizowane podmioty gospodarcze, a cele, w których dokonywano dezynfekcji, były wyłączone z użytkowania, zamykano do nich drzwi i otwierano w nich okna. Pełnienie zaś służby poniżej poziomu ziemi było rekompensowane dodatkowym urlopem.
Prawidłowo też organy obu instancji oceniły świadectwo służby kandydackiej z dnia 14 X 2000 r. wystawione za okres służby w Oddziale Prewencji Komendy Stołecznej Policji od 14 X 1999 r. do 14 X 2000 r. Zawarta w pkt. 6 tego świadectwa wzmianka stwierdzająca, że "okres służby w Policji traktuje się w szczególnym charakterze, w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin" stanowi w istocie powtórzenie art. 78 ustawy z 6 IV 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 r., poz. 145). Praca w szczególnych warunkach obejmuje zaś prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku (zob. art. 3 ust. 3 ustawy z 19 XII 2008 r. o emeryturach pomostowych – Dz.U. z 2023 r., poz. 164). Nie można więc oświadczenia zawartego w pkt. 6 świadectwa utożsamiać z określoną w art. 15 ust. 2 pkt 3 UoZEF przesłanką służby pełnionej "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu".
Co do powołanego w skardze orzeczenia Dolnośląskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA z 5 XI 2021 r. (nr 1704-2021/LZ/POL) stwierdzającego czasową niezdolność skarżącego do służby na skutek zaburzeń depresyjnych i lękowych mieszanych (F41.2), to nie może ono przesądzać o zastosowaniu w sprawie art. 15 ust. 2 pkt 3 UoZEF. Sam bowiem fakt, że według orzeczenia lekarskiego stwierdzone zaburzenia pozostają "w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby" nie oznacza, że należy je traktować jako "warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3 UoZEF. Przedmiotowe orzeczenie lekarskie wydawane było bowiem na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 IV 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz.U. z 2023 r., poz. 2015). Przepisy te obejmują m.in. choroby, które powstały w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Wykaz tych chorób, wraz z opisem szczególnych warunków lub właściwości służby wywołujących daną chorobę, zamieszczony jest w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 IV 2019 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Ochrony Państwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 921). W przypadku – stwierdzonych u skarżącego – "zaburzeń mieszanych depresyjno-lękowych" jako warunki służby wywołujące chorobę podaje się "długotrwałe i nadmierne napięcie nerwowe lub emocjonalne, ujawniające wady psychiczne, usposabiające do nawarstwienia reakcji nerwicowych. Czas wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych wynosi do 12 miesięcy, także mimo ustąpienia ekspozycji na czynniki szkodliwe". Nie można więc tak określonych warunków utożsamiać z "warunkami szczególnie zagrażającymi życiu i zdrowiu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3 UoZEF. Regulacja z art. 15 ust. 2 pkt 3 UoZEF w zw. z § 4 Rozp.Podw.Em. odwołuje się bowiem jednoznacznie do okoliczności obiektywnych i zewnętrznych. Tymczasem przepisy stanowiące podstawę orzeczenia lekarskiego odwołują się przede wszystkim do czynników endogennych. Określone zaś tam "długotrwałe i nadmierne napięcie nerwowe lub emocjonalne" może stanowić konsekwencję normalnych obowiązków służbowych funkcjonariusza, niepowiązanych z żadnymi nadzwyczajnymi okolicznościami. Orzeczenie to nie mogło więc stanowić dla organów podstawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie czynności określonych w § 4 Rozp.Podw.Em. Zasadnie więc stwierdził KWP, że orzeczenie takie nie może stanowić podstawy wydania zaświadczenia, jeśli nie towarzyszą mu konkretne dane wynikające z przebiegu służby i warunków jej wykonywania.
Konkludując, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszenia prawa skutkującego jego uchyleniem. W konsekwencji skargę należało oddalić na zasadzie art. 151 ppsa. W świetle posiadanych danych organy nie miały podstaw do wydania zaświadczenia stwierdzającego, że skarżący wykonywał obowiązki służbowe w warunkach określonych w § 4 Rozp.Podw.Em.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia wniosku skargi o "zobowiązanie KWP do przedłożenia treści wszystkich dokumentów, na które powołał się w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia". Rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonego aktu przy uwzględnieniu okoliczności sprawy wynikających z akt administracyjnych i ewentualnie dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą. Jak bowiem wynika z art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zgodnie zaś z art. 106 § 3 ppsa, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jest przy tym oczywiste, że zarówno akta sprawy jak i ewentualne wnioski dowodowe powinny obejmować okoliczności istotne w sprawie, a więc potwierdzające fakty mające znaczenie prawotwórcze. W przeciwnym razie akta sprawy będą bezużyteczne, zaś wnioski dowodowe bezprzedmiotowe.
W niniejszej sprawie KWP wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę nadesłał akta, na które składają się zarówno akta osobowe skarżącego, jak i akta postępowania z wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia. Nadesłana dokumentacja wskazuje okoliczności związane ze służbą skarżącego mające znaczenie z pozycji stosowanych przepisów prawa. KWP nie ma natomiast obowiązku załączania do akt informacji, danych czy dokumentów wynikających z posiadanych ewidencji, systemów elektronicznych (e-komenda), czy zasobów archiwalnych (książki przebiegu służby, książki wizyt lekarskich, książki wydarzeń), jeśli w wyniku dokonanego sprawdzenia ustalił, że nie mają one znaczenia w sprawie, gdyż nie potwierdzają okoliczności istotnych z perspektywy § 4 Rozp.Pod.Em. Jeżeli zaś skarżący jest odmiennego zdania i stwierdza, że określone zapisy w ewidencji lub dokumenty archiwalne zostały ocenione nieprawidłowo, to właśnie w ramach skargi powinien podnieść konkretne okoliczności oraz powołać konkretne dowody je potwierdzające. Skoro w rozpatrywanej skardze takich twierdzeń zabrakło, brak było podstaw do uwzględnienia sformułowanego w skardze wniosku.
Skargę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa.