IV SA/Wr 337/25

IV SA/Wr 337/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Daria Gawlak-Nowakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant Referent Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi C. A. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2025 r., nr WOA.7721.124.2025.JP w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz C. A. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 15 maja 2025 r., nr 586/2025 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania C. A. (dalej: Strona, Skarżący, Wnioskodawca), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworze (organ I instancji, PINB) z dnia 14 marca 2025 r., nr 12/2025 odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie wydania kopii projektu zagospodarowania działki (części graficznej i opisowej) - dz. nr ewid. [...]/[...], obr. Nr [...] P., gmina J., powiat [...], rzutów i przekrojów kanalizacji deszczowej stanowiących część projektu budowlanego - dla zamierzenia budowlanego, pn. "Budowa myjni samochodowej 8 stanowiskowej" przewidziane do realizacji na dz. ewid. nr [...]/[...], obr. Nr [...] P. - zatwierdzonego decyzją Starosty Jaworskiego Nr 274/2022 z dnia 27.10.2022 r. oraz decyzją zmieniającą Nr 14/2023 z dnia 01.02.2023 r.
W dniu 28 lutego 2025 r. Skarżący złożył w PINB - w trybie dostępu do informacji publicznej - wniosek "w związku z zalewaniem wodami opadowymi działki nr [...]/[...] obręb P. z działki Nr [...]/[...] obręb Nr [...] P." o udostępnienie następujących dokumentów dot. wybudowanej myjni samochodowej na dz. ewid. nr [...]/[...], obr. Nr [...] P., gmina J., powiat [...]: kopii mapy do celów projektowych, projektu zagospodarowania działki (część graficzna i opisowa), rzuty i przekroje kanalizacji deszczowej, rzutów i przekrojów zjazdu z drogi Nr [...]/[...], obr. [...] [...] na dz. ewid. nr [...]/[...] oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 14 marca 2025 r. organ I Instancji działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej; u.d.i.p.) odmówił Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie wydania kopii projektu zagospodarowania działki (części graficznej i opisowej) oraz rzutów i przekrojów kanalizacji deszczowej stanowiących cześć projektu budowlanego - dla zamierzenia budowlanego, pn. "Budowa myjni samochodowej 8 stanowiskowej".
Organ I instancji wskazał, że na dz. ewid. nr [...]/[...], została zrealizowana inwestycja, pn. "Budowa myjni samochodowej 8 - stanowiskowej" na podstawie decyzji Starosty Jaworskiego Nr 274/2022 z dnia 27.10.2022 r. oraz decyzji zmieniającej Nr 14/2023 z dnia 01.02.2023 r.
W odniesieniu do powyższego organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z powszechnie aprobowanym stanowiskiem orzecznictwa, zanonimizowana treść pozwolenia na budowę stanowi informację publiczną udostępnianą w ramach u.d.i.p. Co więcej, udostępnieniu w tym trybie podlega również projekt budowlany, który jest zatwierdzany ww. decyzją (wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1258/08). Niemniej zauważył, że od ww. zasady są wyjątki. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W tym wypadku - w odniesieniu do osoby fizycznej - może chodzić również o autora projektu budowlanego, w którym znajdują się jego koncepcje czy rozwiązania. Pod tym kątem organ winien zbadać sprawę indywidualnie, a w razie stwierdzenia spełnienia się ww. przesłanki - wydać właściwą decyzję odmowną (wyrok WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., II SAB/Gd 7/19).
Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy organ I instancji zauważył, że przedmiotowy wniosek dotyczył wybranej dokumentacji związanej z zamierzeniem budowlanym, którego Inwestorem była spółka z o.o.
Wskazał, że jakkolwiek ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" to w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przy wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwoływać się do "tajemnicy przedsiębiorstwa" zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1010). Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ I instancji stwierdził, że w jego ocenie w tym konkretnym przypadku ochrona tajemnicy przedsiębiorcy posiada większą wartość niż prawo dostępu do informacji publicznej. Wnioskowane dokumenty, tj. kopia projektu zagospodarowania działki (część graficzna i opisowa) oraz rysunek rzutów i przekrojów kanalizacji deszczowej nie dotyczą bowiem obiektu użyteczności publicznej, finansowanego ze środków publicznych, a jego udostępnienie może narazić przedsiębiorcę - którym bez wątpienia jest spółka z o.o., gdyż jak stanowi art. 36 pkt 6 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 979 ze zm.) ww. podmiot podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorców - na ujawnienie informacji dotyczących "tajemnicy przedsiębiorstwa" w szczególności w zakresie wyjawienia danych o zasadniczych elementach wyposażenia budowlano - instalacyjnego oraz zastosowanej technologii.
Wobec powyższego organ I instancji uznał, że udostępnienie kopii ww. dokumentów, stanowiących składową projektu budowlanego wykracza poza niezbędność, wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie prawnym. Ustanawiając bowiem obywatelskie prawo do informacji publicznej, ustawodawca nie pozbawił jednostki ochrony jej interesów w sferze jej prywatności i bezpieczeństwa, praw własności ani praw autorskich. Prawodawca wprost czyni to w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ograniczając dostęp do informacji w zgodzie z zasadą proporcjonalności, gdy konieczna jest ochrona prawa jednostki do m.in. własności lub zachowania "tajemnicy przedsiębiorstwa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 817/12 wskazał, że "projekty zagospodarowania działek oraz dokumentacja obejmującą charakterystykę i przeznaczenie wznoszonych obiektów, jak i opisy instalacji i sieci związane z pozwoleniem na budowę obiektów budowlanych wydanych osobom fizycznym nie będącym osobami publicznymi pomimo tego, że są informacją publiczną, to prawo do tej informacji podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby, której tych pozwoleń udzielono. Dokumenty te nie mogą być w tej sytuacji udostępnione osobom trzecim. Odmienne stanowisko pociągnęłoby za sobą daleko idące skutki chociażby w zakresie bezpieczeństwa osoby fizycznej " (por. Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 699/08).
Końcowo organ I instancji wskazał, że analogicznie należy odnieść ww. rozważania do sytuacji przedsiębiorcy, który jako Inwestor realizuje zamierzenie budowlane z własnych środków (niepublicznych) i przysługuje mu prawo do zachowania "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa powyżej, również w kontekście ochrony przed nieuczciwą konkurencją.
Pismem z dnia 18 marca 2025 r. organ I instancji udzielił odpowiedzi Wnioskodawcy w zakresie pozostałych żądań.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący wskazał, że nie jest jego "intencją wykorzystanie praw autorskich projektanta budowlanego myjni" oraz nie interesuje go koncepcja projektanta czy rozwiązania, które zastosował. Nie zgodził się z oceną organu I instancji co do pierwszeństwa w realiach sprawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy przed prawem do dostępu do informacji publicznej. Podniósł, że wykonana w ramach zamierzenia budowlanego myjnia realizującego przedmiotowy projekt budowlany zmieniła kierunek odpływu wody przez podniesienie terenu, zaś Skarżący jest poszkodowany z tego powodu, co również prowadzi do naruszenia art. 29 prawa wodnego.
Organ odwoławczy dostrzegając konieczność uzupełnienia materiału dowodowego wystąpił dnia 22 kwietnia 2025 r. z wezwaniem do przedsiębiorcy – K. Sp. z o.o. Sp. j. - o złożenie wyjaśnień, co do okoliczności czy Spółka uznaje informacje zawarte w objętej żądaniem udostępnienia informacji publicznej części projektu budowlanego za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy Spółka podjęła działania na celu traktowania informacji wynikających z projektu zagospodarowania działki jako poufne oraz czy Spółka rezygnuje, w znaczeniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z prawa wynikającego z tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie informacji zawartych w przedmiotowej części projektu budowlanego.
Pismem z dnia 8 maja 2025 r. (którego braki formalne uzupełniono 14 maja 2025 r. na wezwanie organu) wspólnik spółki K. Sp. z o.o. Sp. j. działając w jej imieniu wskazał, że Spółka uznaje informacje zawarte w przedmiotowych dokumentach za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, nie rezygnuje z prawa wynikającego z tajemnicy przedsiębiorstwa. Nadto, Spółka wskazała, że jest zobowiązana do zachowania w tajemnicy wszelkich danych informacji związanych z inwestycją w tym dotyczących dokumentacji projektowej, dedykowanej dla urządzeń dostawcy i utworzonych na podstawie danych technicznych dostawcy. Spółka załączyła do przedmiotowego pisma kopię uchwały spółki K. Sp. z o.o. Sp. komandytowa poprzednika prawnego Spółki w sprawie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. W § 1 uchwały zaliczono do tajemnicy przedsiębiorstwa m.in. projekt budowlany budowy myjni samochodowej na działce [...]/[...] z załącznikami, zaś w § 2 ograniczono dostęp do informacji szczególnym kategoriom podmiotów związanych z działaniem Spółki.
Zaskarżoną decyzją z dnia 15 maja 2025 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ odwoławczy uznał, że decyzja PINB opiera się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, przy poprawnym zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Decyzja PINB wydana została w postępowaniu przeprowadzonym bez uchybień przepisów proceduralnych. Ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji pozostają prawidłowe, wraz z uzupełnionym przez organ odwoławczy materiałem dowodowym, prowadząc do rozstrzygnięcia przyjętego w zaskarżonej decyzji PINB.
Następnie wskazał, że bezsporne w sprawie pozostaje ustalenie organu I instancji, że projekt budowlany, jako element składowy decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiący jej integralny załącznik, stanowi informację publiczną. Trafnie uznał zatem organ I instancji, przychylając się do poglądu dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że projekt budowlany stanowi integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego.
Sporne w sprawie pozostaje zastosowanie w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. PINB uznał bowiem, że uzyskanie wnioskowanej informacji podlegało ograniczeniu ze względu na tajemnice przedsiębiorcy - Inwestora zamierzenia budowlanego pn. "Budowa myjni samochodowej 8 stanowiskowej" przewidziane do realizacji na dz. ewid. nr [...]/[...], obr. Nr [...] P., co doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.
Organ II instancji zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie podkreśla się, że "informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać" (wyrok NSA z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 6340/21, LEX nr 3821124).
Organ odwoławczy wskazał, że analizując zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy dostrzegł konieczność jego uzupełnienia w zakresie okoliczności faktycznych: podjęcia przez przedsiębiorcę - Inwestora ww. zamierzenia budowlanego działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do informacji objętych wnioskiem o udostępnienie przez osoby trzecie, a także wyjaśnienia kwestii czy treści informacji, których dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej mają dla Spółki wartość gospodarczą. W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego pismem z dnia 8 maja 2025 r. wspólnik spółki K. Sp. z o.o. Sp. j. wyjaśnił, że Spółka istotnie podjęła działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia do informacji objętych wnioskiem o udostępnienie przez osoby trzecie, wskazując na załączoną kopię uchwały K. Sp. z o.o. Sp. komandytowa - poprzednika prawnego Spółki. Przedmiotowa uchwała wskazywała zarówno na interes gospodarczy związany z realizacją zobowiązania przedsiębiorcy względem dostawczy urządzeń do myjni, jak i ograniczenie dostępu do informacji do szczególnych kategorii podmiotów.
Organ II instancji stwierdził, że tym samym zebrany materiał potwierdził, że obok przesłanki formalnej, tj. wyrażenia przez przedsiębiorcę woli utajnienia danych informacji, istotna dla ukonstytuowania tajemnicy przedsiębiorcy tzw. przesłanka materialna, odnosząca się do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy - jest spełniona w przedmiotowej sprawie.
Nadto, Spółce jako przedsiębiorcy na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przysługiwało uprawnienie do rezygnacji z prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie informacji zawartych także w części projektu budowlanego objętej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. W piśmie z dnia z dnia 8 maja 2025 r. przedsiębiorca poinformował również, że nie rezygnuje z prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.
Tym samym rozstrzygniecie organu I instancji odmawiające udostępnienia informacji publicznej co do projektu zagospodarowania działki z uwagi na względu na ochronę tajemnice przedsiębiorcy - Inwestora ww. zamierzenia budowlanego pozostawało zgodne z prawem.
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania i okoliczności podniesionych w treści wniesionego środka zaskarżania - w ocenie organu odwoławczego - pozostają one nieskuteczne. Po pierwsze brak "intencji wykorzystania praw autorskich projektanta budowlanego myjni" oraz brak zainteresowania koncepcją projektanta czy rozwiązania, które zastosował ze strony Wnioskodawcy nie znaczenia prawnego w przedmiotowej sprawie. Nastawienie psychiczne Wnioskodawcy do uzyskanych danych, informacji nie ma znaczenia dla faktu dysponowania nimi. Po drugie, stwierdzone przez organ I instancji pierwszeństwo, w realiach sprawy, ochrony tajemnicy przedsiębiorcy przed prawem do dostępu do informacji publicznej znajduje potwierdzenie w ustalonym w niniejszym postępowaniu skonkretyzowanym interesie gospodarczym - Inwestora, o którym była już wyżej mowa, chronionym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Po trzecie, podniesione przez Skarżącego okoliczności, iż wykonana w ramach zamierzenia budowlanego myjnia realizującego przedmiotowy projekt budowlany zmieniła kierunek odpływu wody przez z podniesienie terenu prowadząc do szkody wnioskodawcy oraz poniesione naruszenie art. 29 prawa wodnego wskazują, że wnioskodawca usiłuje zrealizować w drodze dostępu do informacji publicznej interes chroniony przez szczególne, odmienne normy prawa powszechnie obowiązującego, tj. odpowiednie przepisy prawa wodnego i cywilnego. W ocenie organu odwoławczego powyższe racje - istotne dla prawa cywilnego i prawa wodnego nie mogą uzasadniać same przez się decydować o dostępie do informacji publicznej.
Konkludując, organ II instancji, po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz uzupełnieniu tegoż materiału w odpowiednim zakresie stwierdził, iż słusznym jest odmowa udostępnienia informacji publicznej.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Skarżący wnosząc o uchylenie wydanych decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis nie miał zastosowania albowiem dokumentacja projektowa przedkładana w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest objęta tajemnicą handlową, która mogłaby podlegać ograniczeniom, a nawet jeżeli jakaś tajemnica mogłaby się znajdować, to ograniczeniom w udostępnieniu podlegać mogłaby ta część dokumentacji, która takie informacje zawiera.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji. Został przedmiotowo potraktowany, nikt nie zwrócił uwagi czy zwrócono się do niego o wyrażenie zgody na budowę myjni sąsiadującej z jego działką. Nikogo nie zastanowiło co w tym projekcie jest i czy zgodnie z nim prace wykonano. Dlaczego firma K. SP. z o.o. Sp. j. tak broni się tajemnicą przedsiębiorstwa. Zauważył, że powtarza kolejny raz, że chce aby sprawdzono czy zgodnie wszystko wykonano, czy zrobiono prawidłowe odpływy. Jak również czy wydano pozwolenie na tak duże podwyższenie terenu oraz drogi, że wody opadowe z myjni spływają na jego plony, niszcząc je. Na tym cierpi jego ciężko włożona praca, spadek plonów oraz jego dochodów. Podkreślił, że nie jest, nie było jego intencją wykorzystanie praw autorskich projektanta budowlanego myjni, nie interesuje go jego koncepcja albo jakieś rozwiązania, które zastosował. Organy obu instancji powołują się na wyroki WSA, wypisując jak ważna jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa, piszą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a jego nie interesuje wykonawca, spółka z o.o. Podkreślił, że najbardziej nie zgadza się z tym jak piszą "ochrona tajemnicy przedsiębiorcy posiada większą wartość niż prawo dostępu do informacji publicznej". Poprosił o odpowiedź czy gdyby Państwa zalano, zniszczono plony, z których się utrzymujecie przez cały rok, bo zasiewa się tylko raz w roku i utracilibyście źródło utrzymania to zadawalałoby powyższe stwierdzenie?. Wskazał, że nie pozwoli sobie na obcesowe traktowanie człowieka, który ciężko pracuje na swoje utrzymanie. Nie zgadza się z decyzją i wnosi o interwencję w sprawie zalewania jego działki ornej przez myjnię. Uważa że doszło do samowoli budowlanej z powodu nie zastosowania się do projektu budowy kanalizacji. Wskazał na treść art. 29 prawa wodnego. Wskazał, że myjnia zmieniła kierunek odpływu wody poprzez np. podniesienie własnego terenu, co powoduje szkodę (zalanie) sąsiadującej działki. Prawo wodne, w celu rozwiązania takiego problemu, wójt, burmistrz lub prezydent miasta posiada kompetencje do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Reasumując podkreślił, że osoby poszkodowane pomocy w sytuacjach opisanych powyżej w pierwszej kolejności powinny szukać we właściwym urzędzie gminy (miasta). I on takiej pomocy szukał. Wskazał, że został zasypany żargonem prawnym i zdecydowali, że sprawa z ich strony jest załatwiona. Jego pole ucierpiało na skutek bezprawnej ingerencji sąsiada w stan wody na gruncie, przysługuje mu szereg uprawnień. Może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, ale także domagać się wykonania określonych prac i urządzeń zapobiegających szkodom, jak również wnosić o odpowiednią rekompensatę z tytułu poniesionych strat. Mając powyższe na uwadze wniósł jak na wstępie.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Skontrolowawszy według tych zasad, zaskarżoną decyzję z dnia 15 maja 2025r. Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Konkretyzację powyższego prawa realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.
Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen) odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.
Sąd zauważa, że w sprawie poza sporem pozostaje spełnienie zarówno podmiotowego, jak i przedmiotowego zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mianowicie, wniosek o udostępnienie informacji został skierowany do podmiotu, który jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Bezsporny jest również publiczny charakter informacji objętych tym wnioskiem.
Istotnym dla oceny niniejszej sprawy jest natomiast ustalenie, czy organ prawidłowo odmówił Skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci kopii projektu zagospodarowania działki (części graficznej i opisowej) oraz rzutów i przekrojów kanalizacji deszczowej stanowiących część projektu budowlanego - dla zamierzenia budowlanego, pn. "Budowa myjni samochodowej 8 stanowiskowej".
Materialnoprawną podstawę orzeczonej odmowy udostępnienia żądanej informacji stanowił art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym: "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".
Według argumentacji organu żądane dokumenty objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, o jakiej mowa w cytowanym przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Jak stwierdził bowiem organ w zaskarżonej decyzji zebrany materiał potwierdził, że obok przesłanki formalnej, tj. wyrażenia przez przedsiębiorcę woli utajnienia danych informacji, istotna dla ukonstytuowania tajemnicy przedsiębiorcy tzw. przesłanka materialna, odnosząca się do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy - jest spełniona w przedmiotowej sprawie. Nadto, Spółka jako przedsiębiorca nie zrezygnowała z prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.
Powyższe stwierdzenie organ odwoławczy oparł na uzupełnionym materiale dowodowym wskazując na pismo z dnia 8 maja 2025 r. którym to wspólnik spółki K. Sp. z o.o. Sp. j. wyjaśnił, że Spółka istotnie podjęła działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia do informacji objętych wnioskiem o udostępnienie przez osoby trzecie, wskazując na załączoną kopię uchwały K. Sp. z o.o. Sp. komandytowa - poprzednika prawnego Spółki. Przedmiotowa uchwała wskazywała zarówno na interes gospodarczy związany z realizacją zobowiązania przedsiębiorcy względem dostawcy urządzeń do myjni, jak i ograniczenie dostępu do informacji do szczególnych kategorii podmiotów.
Przechodząc do meritum, godzi się podkreślić, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną – w rozumieniu art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. – ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy i musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy (tu: przedsiębiorcy/ przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu (por. wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 6712/21).
Właśnie na tajemnicę przedsiębiorcy, a ściślej: "tajemnicę przedsiębiorstwa" – które to pojęcie, o ile nie jest tożsame, to niewątpliwie zawiera się w pojęciu "tajemnicy przedsiębiorcy" (por.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), ZNSA 2014, nr 1, s. 21-22; M. Zaremba, Prawo dostępu do informacji publicznej. Zagadnienia praktyczne, Warszawa 2009, s. 227) – powołał się organ, odmawiając Skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji.
Wobec tego należy wskazać, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U z 2022 r. poz. 1233, z późn. zm.; dalej: u.z.n.k.): "Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności".
Na tle tej przesłanki trafnie wskazuje się w judykaturze na istnienie dwóch elementów statuujących przesłankę "tajemnicy przedsiębiorstwa": elementu materialnego (charakter informacji) oraz formalnego (jej utajnienie). Obie te przesłanki mogą być oceniane przez sąd administracyjny w ramach kontroli dokonywanej w konkretnej sprawie, w której sąd jest władny wskazać, że pewne zastrzeżone informacje nie mieszczą się w zakresie ww. tajemnicy. Oznacza to, że sam fakt utajnienia informacji przez przedsiębiorcę nie stanowi bezwzględnej przesłanki odmowy jej udzielenia (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), ZNSA 2014, nr 1, s. 22-23).
Celem regulacji dotyczących możliwości kwalifikowania określonych danych jako tajemnicy przedsiębiorcy jest ochrona informacji, które mają pewną wartość gospodarczą – są istotne z punktu widzenia funkcjonowania na wolnym rynku w kontekście konkurencyjności względem innych podmiotów prowadzących działalność w tym samym czy podobnym zakresie lub segmencie rynku, bądź – z innego powodu – zainteresowanych uzyskaniem określonych danych w celu ich wykorzystania w opozycji do interesu danego podmiotu gospodarczego w ramach działalności rynkowej. Ochrona poufności danych ma więc na celu zapewnienie uczciwej konkurencji na rynku, w kontekście realiów swobody działalności gospodarczej (zob. wyrok WSA z 27 września 2022 r., sygn.. akt II SA/Po 488/22).
Nie ulega wątpliwości, że "przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa; konieczne jest wykazanie, że w istocie tę tajemnicę zawierają. Nie jest tu decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana obiektywnie, niezależnie od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja odnosiła się do prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Zatem w sytuacji odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie, istotną rolę spełnia uzasadnienie decyzji wydanej z powodu ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p." (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 455/21).
Poza tym należy mieć na względzie, że "w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można a limine przyjąć, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych może być przedmiotem ingerencji. W doktrynie wskazuje się, że wkraczanie w tę sferę musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją (...). Uzasadnienie odmowy winno umożliwiać sądowi weryfikację stanowiska, że ten określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji oraz winno wykazywać, że zachowanie tajemnicy przedsiębiorcy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej ma większą doniosłość niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji" (zob. wyrok NSA z 23 marca 2021r., sygn. akt III OSK 232/21).
Natomiast w niniejszej sprawie organ w zaskarżonej decyzji nie przedstawił żadnej konkretnej i przekonującej argumentacji – ograniczył się jedynie do podkreślenia faktu formalnego utajnienia dokumentu oraz spełnienia przesłanki materialnej.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że organ co najmniej przedwcześnie odmówił zaskarżoną decyzją udostępnienia informacji publicznej żądanej przez Skarżącego.
Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że Sąd nie może uzupełnić uzasadnienia rozstrzygnięć wydanych w sprawie przez organ. Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, należy do organu, który ma obowiązek stosować reguły podstawowe wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasadę przekonywania i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa (zob. wyrok NSA z 14 marca 2025 r., III OSK 7622/21).
W konsekwencji należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przez organ także przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 in principio u.d.i.p.
Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., weźmie pod uwagę powyższe wywody Sądu. W szczególności ponownie zważy, czy żądane dokumenty rzeczywiście zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy w znaczeniu materialnym oraz formalnym.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 in principio u.d.i.p. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 200 zł, Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.