II SA/KR 570/20

II SA/Kr 570/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Beata Łomnicka
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Sygn. powiązane
III OSK 3790/21 - Wyrok NSA z 2024-02-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej skargę oddala.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej po rozpatrzeniu wniosku W. D. odmówił udostepnienia informacji publicznej w przedmiocie projektu budowalnego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia 26 kwietnia 2019 r. dla inwestycji: Rozbudowa budynku usługowego o budynek usługowy – placówka oświatowa- z przewiązką wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, c.o., elektryczna i dojściem na dz. nr [...], [...] w miejscowości B., gmina Z. z wyjątkiem: części tekstowej projektu zagospodarowania terenu, części graficznej projektu zagospodarowania terenu, rysunków elewacji projektowanej rozbudowy budynku.
W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania, w szczególności wskazując, iż w dniu 27 września 2019 r. wpłynął wniosek W. D. o udostępnienie zanonimizowanego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia 26 kwietnia 201 9r. Organ wskazał, iż udostępnił wnioskodawcy część z wnioskowanych dokumentów za wyjątkiem części tekstowej projektu zagospodarowania terenu, części graficznej projektu zagospodarowania terenu, rysunków elewacji projektowanej rozbudowy budynku.
Uprzednio wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2019 r. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ wezwał w dniu 3 stycznia 2020 r. inwestora, tj. podmiot na rzecz którego została wydana decyzja, której integralną część stanowi projekt budowlany objęty niniejszym wnioskiem, do wskazania czy przedmiotowy projekt jest informacją stanowiącą wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy. W dniu 13 stycznia 2020 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia spółki pod firmą firma A
Organ I instancji podkreślił, że w literaturze i orzecznictwie definicję tajemnicy przedsiębiorcy wywodzi się z treści art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarcza, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ustawa nie zawiera zamkniętego katalogu informacji, które mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Wyjaśniono, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.
Zwrócono uwagę na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym wskazano jako ograniczenie jawności informacji ochronę prywatności osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy. Obydwa przypadki zdaniem organu zachodzą w niniejszej sprawie. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r. dotyczący inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego o budynek usługowy - placówka oświatowa - z przewiązką wraz z wewnętrznymi instalacjami : wod-kan, c.o., elektryczna i dojściem na dz. nr [...], [...] w m. B. , gm. Z., będący przedmiotem żądania wnioskodawcy, zawiera m.in. rozkład pomieszczeń oraz rozwiązania konstrukcyjne i informacje na temat wyposażenia, których ujawnienie naruszałoby także prawo do prywatności Inwestora, a przede wszystkim jak wskazał inwestor w wyjaśnieniach dla bezpieczeństwa dzieci, gdyż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy rozbudowy placówki oświatowej. Zarówno inwestor, jak i pozostające później pod jego opieką dzieci (osoby fizyczne) mają prawo do niekrępowanego i bezpiecznego przebywania w placówce oświatowej i korzystania z niej. Udostępnienie projektów budowlanych osobie postronnej, nie będącej stroną w przedmiocie pozwolenia na budowę, byłoby ingerencją w sferę prywatności tych osób, a poznanie szczegółów projektów budowlanych placówki oświatowej przez osobę trzecią mogłoby godzić w bezpieczeństwo przebywających na jej terenie dzieci. Projekt budowlany będący przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowi szereg indywidualnie zaprojektowanych rozwiązań przedstawionych przez projektanta zaprojektowanych dla tego właśnie inwestora "niepowtarzalne" rozwiązania projektowe, które łączą w sobie twórczy i oryginalny charakter oraz indywidualną myśl, ideę - tj. szereg informacji o charakterze prywatnym.
Od tej decyzji odwołanie wniósł W. D. wskazując na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także naruszenie przepisów o dostępie do informacji publicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia 3 marca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że dostęp do informacji - nawet publicznych nie ma charakteru absolutnego. Ograniczenia tego dostępu stanowią wyjątki od zasady jawności i jako takie winny być szczegółowo zanalizowane w kontekście konkretnego przypadku i rzetelnie uzasadnione w ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Jeśli chodzi o tajemnicę przedsiębiorcy, to słusznie organ I instancji - wobec braku definicji tego pojęcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej przywołał definicję z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Trafnie zwrócono uwagę, że w literaturze i orzecznictwie definicję tajemnicy przedsiębiorcy wywodzi się z treści art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarcza, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ustawa nie zawiera zamkniętego katalogu informacji, które mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Przyjmuje się, iż takimi informacjami mogą być między innymi informacje związane z działalnością marketingową, zasadami finansowania działalności, stosowane rozwiązania organizacyjne, warunki umowy, szczegółowy opis sposobu wykonania usługi i jej koszt (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r. II SA/Wa 1450/13).
Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, jak również stanowisko inwestora, że większość rozwiązań co do prac, materiałów i produktów, które są używane w trakcie realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jest realizowana w sposób indywidualny i unikalny, na specjalne zamówienie, i stanowi własność intelektualną firm realizujących inwestycję. Dokumentacja wchodząca w skład projektu budowlanego obejmuje cały wykaz urządzeń, okablowania, schematów połączeń, opisów funkcjonalności, itd. które stanowi funkcjonalną całość o charakterze technicznym. Konstrukcja dokumentacji powoduje, że nie można ujawnić którejkolwiek z części tejże dokumentacji bez uszczerbku w zakresie poufności tak dla całości rozwiązania technicznego, zastosowanego przez autorów dokumentacji, jak również dla poszczególnej części zastosowanej technologii, bowiem każda część dokumentacji nawiązuje rozwiązaniami do pozostałych jej części, całość dokumentacji stanowi zatem informacje poufne o charakterze technicznym i handlowym. Są to informacje na temat zastosowanych urządzeń i materiałów, sposobu ich wykonania, a także technologii wykonania prac i montażu poszczególnych elementów. Udostępnienie wnioskodawcy dokumentacji wchodzącej w skład projektu budowlanego mogłoby naruszyć ochronę prywatności osób, które sporządzały projekt.
Ponadto szczegółowe rozwiązania architektoniczno-budowlane zawarte w projekcie budowlanym, stanowią uprawnienia przysługujące jedynie spółce firma A. i są opracowywane według jego zamysłów, koncepcji i możliwości finansowych. Podkreślenia również wymaga, że projekt budowlany zawiera rozkład pomieszczeń oraz rozwiązania konstrukcyjne i informacje na temat wyposażenia, których ujawnienie naruszałoby także prawo do prywatności inwestora, a przede wszystkim dla bezpieczeństwa dzieci, ponieważ przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy rozbudowy placówki oświatowej. Zarówno inwestor, jak i pozostające później pod jego opieką dzieci (osoby fizyczne) mają prawo do niekrępowanego i bezpiecznego przebywania w placówce oświatowej i korzystania z niej. Udostępnienie projektów budowlanych osobie postronnej, nie będącej stroną w przedmiocie pozwolenia na budowę, byłoby ingerencją w sferę prywatności tych osób, a poznanie szczegółów projektów budowlanych placówki oświatowej przez osobę trzecią mogłoby godzić w bezpieczeństwo przebywających na jej terenie dzieci, ze względu na możliwość wykorzystania tych informacji w innych celach niż cele przyświecające wnioskodawcy.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. D. zarzucając naruszenie:
1/ art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez dowolne ustalenia faktyczne w zakresie wystąpienia w sprawie przesłanki wydania decyzji o odmowie udostepnienia informacji publicznej, nieoparte na zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności z uwagi na brak obiektywnej weryfikacji przez organ wyjaśnień inwestora świadczących o tym, że projekt budowlany obejmuje informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa;
2/ art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że zaszły okoliczności wypełniające przesłankę tajemnicy przedsiębiorstwa, co uzasadniałoby odmowę udostepnienia informacji publicznej, podczas gdy projekt budowlany dotyczy przedsięwzięcia o charakterze budynku użyteczności publicznej, zatem a limine wyłączona winna być w stosunku do tego rodzaju obiektu tajemnica przedsiębiorstwa; niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i niedokonanie weryfikacji wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy uzasadniających rzekome potraktowanie projektu budowlanego jako informacji publicznej; niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i niedokonanie zakresowej oceny, jaki rodzaj treści zawartych w projekcie budowlanym winien zostać utajniony z punktu widzenia kryteriów odmowy, a przez to całkowicie nieuzasadniona odmowa udostępnienia całego projektu budowlanego za wyjątkiem fragmentarycznych opracowań.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty [...] z dnia 20 stycznia 2020 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.
Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie udostepnienia informacji publicznej w przedmiocie projektu budowalnego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia 26 kwietnia 2019 r. dla inwestycji: Rozbudowa budynku usługowego o budynek usługowy – placówka oświatowa- z przewiązką wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, c.o., elektryczna i dojściem na dz. nr [...], [...] w miejscowości B., gmina Z. z wyjątkiem: części tekstowej projektu zagospodarowania terenu, części graficznej projektu zagospodarowania terenu, rysunków elewacji projektowanej rozbudowy budynku.
Wobec takiego przedmiotu wniesionej skargi przypomnieć należy, iż realizacja gwarantowanego przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do dostępu do informacji publicznej następuje na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwana dalej u.d.i.p.). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w tej ustawie określonych. Natomiast ust. 2 tego przepisu wyraża zdanie ustawodawcy o tym, że regulacje u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji.
Powyższe przepisy oznaczają, że udostępnianie informacji publicznych odbywa się co do zasady w trybie u.d.i.p., chyba że dostęp do informacji publicznej następuje w innym trybie. W zasadzie, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje według u.d.i.p. w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
W sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, co nie jest kwestionowane przez strony postępowania. Sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane, że projekt budowalny stanowi integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., II SAB/Lu 19/06). Powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1856/15, że orzecznictwo stwierdzające, iż projekt architektoniczno-budowlany stanowiący element decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną, uznawane jest za ugruntowane (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 2143/14, z dnia 21 listopada 2013 r., I OSK 1566/13, z dnia 5 września 2013 r., I OSK 865/13, z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 3073/12, z dnia 10 stycznia 2018 r., I OSK 204/16). Jednakże zdaniem Sądu nie można generalnie wykluczyć, iż w konkretnym stanie faktycznym pewne części projektu budowlanego nie będą podlegały udostępnieniu ze względu na prywatność osób fizycznych czy też tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji w momencie stwierdzenia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, iż żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych, podmiot zobowiązany podejmie rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie, które winno przybrać formę decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dokładnie taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ze względu na treść przywołanych przepisów, każdorazowo organ, udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej bądź też przedsiębiorcy, zobligowany jest do wyważenie tajemnicy przedsiębiorcy czy też prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. W niniejszej sprawie udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji w powyższym zakresie wykraczałoby poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarcza, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ustawa nie zawiera zamkniętego katalogu informacji, które mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Zgodzić się należy z organem II instancji, że większość rozwiązań co do prac, materiałów i produktów, które są używane w trakcie realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jest realizowana w sposób indywidualny i unikalny, na specjalne zamówienie, i stanowi własność intelektualną firm realizujących inwestycję. Dokumentacja wchodząca w skład projektu budowlanego obejmuje cały wykaz urządzeń, okablowania, schematów połączeń, opisów funkcjonalności, itd. które stanowi funkcjonalną całość o charakterze technicznym. Ponadto szczegółowe rozwiązania architektoniczno-budowlane zawarte w projekcie budowlanym, stanowią uprawnienia przysługujące jedynie spółce firma A i są opracowywane według jego zamysłów, koncepcji i możliwości finansowych. Podkreślenia również wymaga, że projekt budowlany zawiera rozkład pomieszczeń oraz rozwiązania konstrukcyjne i informacje na temat wyposażenia, których ujawnienie naruszałoby także prawo do prywatności inwestora. Brak zgody inwestora i powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, którego żądana informacja publiczna dotyczy, uniemożliwia udostępnienie dokumentów, w których zawarte są prywatne dane.
Wobec powyższego wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Motywy ich podjęcia zostały w pełni wyjaśnione, zaś przytoczona argumentacja jest wyczerpująca. Zatem za nieuzasadnione należy uznać zarzuty zawarte w skardze.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.