IV SA/WR 336/25

IV SA/Wr 336/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska
Daria Gawlak-Nowakowska
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 145
art. 107 ust. 1 i 2, art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Protokolant: Referent Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2025 r. nr 11/2025 w przedmiocie odmowy przyznania wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uchyla w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
We wniosku z 7 lutego 2025 r. S. P. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Lubaniu (dalej: Komendant PP, organ pierwszej instancji) o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji 22 maja 2016 r. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: Trybunał, TK) z 30 października 2018 r. (K-7/15), opublikowany 6 listopada 2018 r.
Decyzją z 24 lutego 2025 r. Komendant PP odmówił naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Uzasadniał, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145 ze zm. - dalej: u.o.P.), roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Wskazał, iż w analizowanym przypadku termin początkowy wymagalności roszczenia rozpoczął bieg w dacie opublikowania wyroku TK, tj. 6 listopada 2018 r. i że 3-letni termin do wniesienia tego roszczenia upłynął 6 listopada 2021 r. Stwierdził, że występując z roszczeniem
7 lutego 2025 r. wnioskodawca działał w warunkach przedawnienia. Z uwagi na powyższe odmówił naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu.
Od decyzji Komendanta PP wnioskodawca złożył odwołanie.
Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu (dalej: Komendant WP, organ drugiej instancji) - decyzją z 9 kwietnia 2025 r. - utrzymał w mocy decyzję Komendanta PP.
Komendant WP zauważył, iż wnioskodawca pełnił służbę w Policji do 23 maja 2016 r. i że w dacie zwolnienia go ze służby wypłacono przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop. Dostrzegł, że na skutek wyroku TK
- z dniem 6 listopada 2018 r. - utracił moc art. 115a u.o.P., w takim zakresie, w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wskazał, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610 - dalej: ustawa szczególna). Zaznaczył, że w art. 1 pkt 16 tej ustawy ustawodawca nadał nowe brzmienie art. 115a u.o.P., zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Podkreślił, że w art. 9 pkt 1 ww. ustawy ustawodawca przyjął, że przepis art. 115a u.o.P.,
w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach /.../, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.
W ocenie Komendanta WP, w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy ustawy
o Policji obowiązujące przed tym dniem, ustalające sposób wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za
1 dzień wykorzystanego urlopu.
Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji przed 6 listopada 2018 r., Komendant WP uznał, iż wnioskodawcy nie przysługuje prawo do naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na zasadach obowiązujących po tym dniu.
W skardze, skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w jego sprawie decyzji w całości oraz zobowiązanie organu do wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a u.o.P. przez zignorowanie wyroku TK z 30 października 2018 r., co pozbawiło go należnego z mocy prawa świadczenia w postaci wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ustalonego zgodnie z zasadami określonymi w tym wyroku. Dodatkowo zarzucił pozbawienie go prawa do urlopu wypoczynkowego, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, przez odmowę wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dostrzegł, że Komendant PP odmówił mu wypłaty ekwiwalentu powołując się na przedawnienie roszczenia, zaś Komendant WP oparł swoją decyzję na przepisach ustawy szczególnej, pomijając wyrok TK. Skarżący uzasadnił swoje stanowisko. Powołał wyroki sądów, z których wynika, że wyrok TK dotyczy także stanów faktycznych sprzed jego ogłoszenia. Za nieuzasadnione uznał stanowisko, jakoby funkcjonariusze zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. nie posiadali podstawy do dochodzenia roszczeń o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy
w związku z wejściem w życie ustawy szczególnej.
Zdaniem skarżącego, w jego sprawie nie można też mówić o przedawnieniu,
o którym stanowi art. 107 ust. 1 u.o.P. Motywował, że zgodnie z art. 107 ust. 2 u.o.P., organ może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, które w jego sytuacji niewątpliwie zaistniały.
Odpowiadając na skargę, Komendant WP wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, iż w sprawie należy w pierwszej kolejności wskazać na okoliczność podnoszoną w decyzji organu pierwszej instancji, a mianowicie, że żądanie skarżącego nie podlega uwzględnieniu jako przedawnione.
Według Komendanta WP, niezależnie od powyższego, gdyby nawet przyjąć założenie, że wobec funkcjonariusza można zastosować dobrodziejstwo art. 107 ust. 2 u.o.P., to i tak w dacie wydawania decyzji organ był obowiązany uwzględnić aktualny stan prawny, tj. ustawę szczególną, o czym była mowa w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga okazała się uzasadniona.
Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny
i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta nie znajduje bowiem podstaw w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym.
Komendant WP uznał, że w przypadku skarżącego - zwolnionego ze służby
w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. - przeszkodę do naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, zgodnie z jego wnioskiem, stanowią przepisy ustawy szczególnej. Sąd stwierdził, że powyższe stanowisko organu Policji jest nieprawidłowe.
Z dniem opublikowania wyroku TK z 30 października 2018 r. (K 7/15 - Dz. U.
z 2018 r., poz. 2102), czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a u.o.P.
(w poprzednim brzmieniu) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., III OSK 2832/21; dostępny: CBOSA).
W konsekwencji, skoro niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą, to nie może być on podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie. Ustawą szczególną z dnia 14 sierpnia 2020 r. art. 115a u.o.P. otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy szczególnej: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych
i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających
z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem
6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia
6 listopada 2018 r.". Jak stanowi zatem przepis art. 9 ust. 1 ustawy szczególnej, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy
o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., nie zaś
w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy (tak: WSA w Krakowie w wyroku
z 23 lipca 2025 r., III SA/Kr 2296/24; dostępny: LEX nr 3898092). Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz
z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w konsekwencji ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładni przepisów przejściowych, zastosowanej
w tej sprawie przez Komendanta WP, oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to także, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a ponadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego też wykładnię spornych w sprawie przepisów, dokonaną przez organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji, Sąd uznał za nieprawidłową . Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy szczególnej, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a u.o.P., wyroku TK z 30 października 2018 r. (K 7/15), na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i NSA, jak i sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wskazał bowiem, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK 30 października 2018 r. (K 7/15), w którym orzeczono, że art. 115a u.o.P., w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP. Wyrok usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a u.o.P. w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego nie tylko sądy, ale i organy administracji, w tym Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy szczególnej zgodnie z Konstytucją RP. Mając na uwadze powyższe, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się wg zasad podanych w ustawie o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z 30 października 2018 r. (K 7/15). Ponownie rozpoznając sprawę, organy Policji zastosują wskazaną w tym wyroku wykładnię przepisów prawa materialnego.
Wcześniej jednak, organy Policji dokonają oceny sytuacji skarżącego
w kontekście ewentualnego przedawnienia roszczenia.
Zgodnie z art. 107 ust. 1 u.o.P., roszczenia z tytułu prawa do uposażenia
i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem
3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie
w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami (ust. 2). Sąd dostrzegł, że Komendant PP odmówił skarżącemu wypłaty ekwiwalentu powołując się na przedawnienie roszczenia. Kwestia przedawnienia nie została zaś rozważona w skarżonej decyzji przez organ drugiej instancji (o przedawnieniu organ ten wspomniał dopiero w odpowiedzi na skargę, co było reakcją spóźnioną).
Podkreślić należy, że - w świetle art. 107 ust. 2 u.o.P. - organ może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia usprawiedliwione było okolicznościami. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że za taką nadzwyczajną okoliczność trzeba uznać stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu (por. wyrok NSA z 15 lipca 2020 r., I OSK 2928/19; dostępny: CBOSA).
Sąd zauważył, że we wniosku z 7 lutego 2025 r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy skarżący wyraźnie wskazał na konieczność zastosowania w jego przypadku normy art. 107 ust. 2 u.o.P. Tymczasem, tego rodzaju rozważania nie znalazły się w decyzji organu pierwszej instancji (organ ten poprzestał na zastosowaniu art. 107 ust. 1 u.o.P.), ani
w zaskarżonej decyzji, w której nie odniesiono się w ogóle do kwestii przedawnienia. Powyższe stanowi o uchybieniu przez organy obu instancji normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.), tj. - wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy - organy te nie ustaliły faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny.
Mając na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów prawa Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.