IV SA/Wr 318/26

IV SA/Wr 318/26 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-08-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu W składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Aneta Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. B. na uchwałę Zarządu Powiatu Trzebnickiego z 24 listopada 2023r., nr 176/2023 w przedmiocie zatrudnienia na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Trzebnicy postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z 24 listopada 2023 r. (176/2023) Zarząd Powiatu Trzebnickiego – na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U z 2022 r. poz. 1526), art. 20 ust 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U z 2022 r., poz. 530) – zatrudnił E. K. na stanowisku D. (§ 1 uchwały).
R. B. działając na podstawie art. 87 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1684 ze. zm.), dalej u.s.p., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na ww. uchwałę Zarządu Powiatu Trzebnickiego, domagając się stwierdzenia jej nieważności.
Jak wynika z treści pisma z 8 lipca 2026 r., w ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, który w jego ocenie ma charakter konkretny, aktualny i wynika z rzeczywistych skutków prawnych uchwały, a nie wyłącznie z samego faktu pełnienia przez niego funkcji [...]. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała stanowiła podstawę powołania D. w T., podczas gdy uchwała odwołująca poprzedniego Dyrektora R. K. została uznana za nieważną wyrokiem WSA we Wrocławiu. Pomimo tej okoliczności organ wykonawczy powiatu mając wiedzę o stwierdzeniu nieważności uchwały oraz prawomocnego wyroku Sądu Pracy przywracającego na stanowisko Dyrektora – poprzedniego Dyrektora w osobie R. K., nie uchylił uchwały o powołaniu E. K. na stanowisko D. w T. Skutki tej uchwały nie mają charakteru jednorazowego. Odnosząc się do naruszenia interesu prawnego, skarżący podkreślił, że jest [...] Powiatu Trzebnickiego i wykonuje mandat wynikający z ustawy o samorządzie powiatowym, obejmujący w szczególności funkcję kontrolną wobec działalności Zarządu Powiatu i jednostek organizacyjnych. Podkreślił, że utrzymywanie przez Zarząd Powiatu stanu oczywistej niezgodności z prawem polegającego na niewykonywaniu prawomocnego wyroku Sądu oraz dalszym powierzaniu kierowania jednostką E. K., uniemożliwia wykonywanie ustawowych kompetencji kontrolnych w warunkach zgodnych z prawem. Wskazał, że uchwała wywołuje wobec niego konkretne skutki prawne, gdyż jako [...] jest obowiązany do podejmowania czynności kontrolnych wobec jednostki organizacyjnej kierowanej przez osobę, której umocowanie zostało zakwestionowane przez sąd administracyjny. Oznacza, to że organ wykonawczy powiatu, uniemożliwia mu wykonywanie ustawowych kompetencji [...] w warunkach zgodnych z art. 7 Konstytucji. Poza tym skarżący podkreślił, że osoba powołana na podstawie nieważnej uchwały podjęła decyzję o rozwiązaniu stosunku pracy z jego małżonką. Zdaniem skarżącego związek pomiędzy uchwałą Zarządu, a strefą prawną skarżącego ma charakter konkretny (dotyczy określonej obsady stanowiska), aktualny (stan trwa w chwili orzekania) oraz prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Podstawę prawną wniesionej przez skarżącego skargi stanowił art. 87 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1684 ze. zm.), dalej u.s.p., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały.
Skarga z art. 87 ust. 1 u.s.p. (analogicznie do skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g.) nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Dlatego też, wszystkie te argumenty skarżącego zawarte w piśmie z 8 lipca 2026 r., w których odnosi się do nieprawidłowości związanych z podjęciem zaskarżonej uchwały m.in. okoliczność, że uchwała odwołująca poprzedniego Dyrektora R K. została uznana za nieważną wyrokiem WSA, brak uchylenia uchwały o powołaniu E. K. na stanowisko D. w T. pomimo, iż organ posiadał wiedzę o stwierdzeniu nieważności uchwały oraz prawomocnego wyroku Sądu Pracy przywracającego na stanowisko Dyrektora – poprzedniego Dyrektora w osobie R. K., nie dowodzą jego legitymacji do wniesienia skargi.
Skarżący winien bowiem wykazać, czego jednak zdaniem Sądu w sprawie nie uczynił, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. podlega zatem uchwała organu powiatu godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego.
W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 87 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ powiatu konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącego – brak jest podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu Trzebnickiego z 24 listopada 2023 r. (176/2023) naruszała jego interes prawny. Mocą tej uchwały Zarząd Powiatu Trzebnickiego zatrudnił E. K. na stanowisku D. (§ 1 uchwały). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U z 2022 r. poz. 1526), art. 20 ust 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U z 2022 r., poz. 530).
Zaskarżona uchwała w ogóle nie dotyczy zatem osoby skarżącego, lecz dotyczy E. K. Tym samym przyjąć należy, że postanowienia zawarte w § 1 tej uchwały dotyczące zatrudnienia E. K. (a nie skarżącego) w żaden sposób nie powodują odebrania, jak i ograniczenia przysługujących skarżącemu uprawnień, a także nie nakładają na skarżącego nowych obowiązków, jak i nie zmieniają obowiązków ciążących na skarżącym. Powyższego nie zmienia, podnoszona przez skarżącego okoliczność, że E. K. jako zatrudniony D. w T. rozwiązała stosunek pracy z żoną skarżącego. Ponadto, skarżący nie wskazał również żadnej normy prawa materialnego z której miałby wynikać jego interes prawny.
Podkreślenia przy tym wymaga, że legitymacja skargowa skarżącego piastującego funkcję [...] nie może być wywodzona ani z samej przynależności do wspólnoty samorządowej, ani z normatywnego nakazu kierowania się dobrem tej wspólnoty (wyrok NSA z 4.04.2023 r., III OSK 333/23, SIP LEX nr 3516807). Pełnienie mandatu radnego nie stanowi zatem samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go osobiście, naruszając jego sferę prawnomaterialną (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 3.02.2026 r., sygn. akt II SA/Po 37/26). Legitymację procesową radny na gruncie art. 87 ust. 1 u.s.g. uzyskuje jedynie wtedy, gdy wskaże w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza jego uprawnia bądź uniemożliwia ich realizację. Tymczasem w treści pisma z 8 lipca 2026 r. skarżący choć zgodził się, że "mandat [...] nie stanowi podstawy interesu prawnego", to jednak próbował wywieść interes prawny w zaskarżaniu ww. uchwały właśnie z faktu "wykonywania mandatu [...] Powiatu Trzebnickiego", a co za tym idzie z konieczności realizacji "czynności kontrolnych wobec działalności Zarządu Powiatu" zgodnie z art. 7 Konstytucji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) dalej: p.p.s.a., odrzucił wniesioną w niniejszej sprawie skargę. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w rozpoznawanej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi do których szeroko nawiązuje skarżący również w piśmie z 8 lipca 2026 r. Ponadto, skoro skarga skarżącego została uznana za niedopuszczalną, to w konsekwencji jako niedopuszczalny należało uznać również jego wniosek zawarty w piśmie z 17 lipca 2026 r. o zawiadomienie R. K. o toczącym się postępowaniu i umożliwienie mu udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Poza tym, wskazania wymaga, że zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może – zgłosić osoba – (celowe podkreślenie Sądu) która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Tymczasem z treści pisma z 17 lipca 2026 r. wyraźnie wynika, że to skarżący – a nie R. K. – domagał się "zawiadomienia R. K. o toczącym się postępowaniu i umożliwienia mu udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania".