IV SA/Wr 16/26

IV SA/Wr 16/26 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-06-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Ewa Kamieniecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2666
art. 41 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2025 r. nr 49/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem z 29 kwietnia 2025 r. D. L. emerytowany funkcjonariusz Policji (dalej: skarżący), wniósł do Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Śródmieścia pozew o zapłatę. Skarżący zwrócił się o ponowne przeliczenie i wyrównanie należności pieniężnych otrzymanych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 14 lutego 2023 r. Wniosek dotyczył wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz świadczeń jednorazowych: odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej. W ocenie skarżącego należności te powinny zostać obliczone z uwzględnieniem wzrostu uposażeń policjantów, który nastąpił od 1 marca 2023 r.
Postanowieniem z 30 czerwca 2025 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Śródmieścia stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Komendantowi Powiatowemu Policji w Kłodzku jako organowi właściwemu.
Decyzją z 11 września 2025 r. [...] Komendant Powiatowy Policji w Kłodzku (dalej: organ I instancji) – wydaną na podstawie m.in. art. 99-101 oraz art. 110 ustawy o Policji w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (dalej także: ustawa okołobudżetowa na 2023 r.), a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U z 2023 r. poz. 385) – odmówił funkcjonariuszowi wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 14 lutego 2023 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że skarżący na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Kłodzku z 9 stycznia 2023 r. [...] został zwolniony ze służby w Policji z dniem 14 lutego 2023 r. W związku ze zwolnieniem ze służby skarżącemu wypłacono należności pieniężne, w tym m.in. uposażenie ze styczeń i luty 2023 r., odprawę na podstawie art. 115 ustawy o Policji, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji oraz nagrodę roczną na podstawie art. 110 ustawy o Policji za 2023 r. Należności te zostały obliczone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby, w szczególności w oparciu o wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym przez nią stanowisku.
Jak argumentował organ, w styczniu i lutym 2023 r. wysokość uposażenia policjantów kształtowana była między innymi poprzez kwotę bazową dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, określoną w ustawie budżetowej na rok 2022. Przez kwotę bazową, o której mowa w art. 99 ust. 3 ustawy o Policji, należało rozumieć kwotę bazową ustaloną zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d wskazanej ustawy to jest kwotę 1.614,69 zł.
Na mocy rozporządzenia zmieniającego z 2023 r., które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r., zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożniku kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Rozporządzanie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, to jest od dnia 1 marca 2023 r.
Uposażenie za miesiąc styczeń i luty 2023 r. oraz inne należności, których wyrównania domagał się skarżący, zostało wnioskodawcy naliczone i wypłacone na podstawie przepisów obowiązujących w tych miesiącach. Podstawą była kwota bazowa wynikająca z ustawy okołobudżetowej oraz mnożniki kwoty bazowej wynikające z tabeli stawek uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 marca 2023 r. Rozporządzenie zmieniające z 2023 r. wprowadzające nowe, wyższe mnożniki weszło w życie dopiero 1 marca 2023 r. i nie zawiera przepisów przejściowych, które nakazywałyby wyrównanie uposażeń za okres poprzedzający jego wejście w życie.
Przepis art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. został sformowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego co do jego stosowania, nie wprowadza wyjątków, klauzul generalnych, ani przesłanek ocennych. Organ administracji publicznej nie może zatem przyznać funkcjonariuszowi wyższego świadczenia, niż jest to przewidziane przez obowiązujące przepisy, nawet jeżeli taka interpretacja byłaby bardziej korzystna dla strony. Przepis art. 41 ustawy okołobudżetowej należy do tzw. przepisów bezwzględnie obowiązujących, których wykładnia literalna i systemowa nie pozostawia wątpliwości, że nowa kwota bazowa ma zastosowanie jedynie do świadczeń należnych za okres po 1 marca 2023 r., czyli do uposażeń funkcjonariuszy nadal pełniących służbę. Zakończenie stosunku służbowego do 1 marca 2023 r. wiąże się z zastosowaniem stanu prawnego obowiązującego w tym właśnie czasie, co wyklucza możliwość zastosowania nowych, korzystniejszych warunków płacowych, obowiązujących dopiero od 1 marca.
Decyzją z 4 listopada 2025 r. [...] – wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy o Policji – Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu (dalej: Komendant Wojewódzki Policji, organ II instancji) utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z 11 września 2025 r., podzielając wykładnię przepisów prawa przeprowadzoną przez ten organ.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, w której wykluczona jest możliwość rozstrzygania w tej formie tj. w sprawie, w której wydanie decyzji administracyjnej oraz droga sądowoadministracyjna jest niedopuszczalna, a do rozpoznania której właściwe są sądy powszechne;
- art. 80 i art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, przejawiającej się w wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem stanowiska zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczącego niekonstytucyjności z powodu dyskryminacji poprzez zastosowanie art. 41 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666), co powoduje, że została naruszona zasada pogłębienia zaufania obywateli do władzy publicznej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 6 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2024, poz. 1356), poprzez jego niezastosowanie, skutkujące obliczeniem wynagrodzenia skarżącego za styczeń i luty 2023 na podstawie wynagrodzeń z 2022 r., podczas gdy zgodnie z cytowanym przepisem, podstawę do określenia wynagrodzeń skarżącego w roku budżetowym 2023 (a więc także w styczniu i lutym 2023) stanowią wynagrodzenia z roku poprzedniego, zwaloryzowane średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalonym w ustawie budżetowej, który w rok 2023 wynosił 107,8 %, oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne, wypłacane na podstawie odrębnych przepisów;
- art. 8 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, podczas gdy art. 41 ustawy okołobudżetowej jest niezgodny z art. 32 i art. 2 Konstytucji RP;
- art. 2 Konstytucji RP poprzez nierówne potraktowanie funkcjonariusza odchodzącego ze służby i wypłacenie mu niższego wynagrodzenia za pełnioną w styczniu i lutym 2023 r. służbę w porównaniu do funkcjonariuszy pozostających w służbie, którzy za taką samą pracę w styczniu i lutym 2023 r. otrzymali wynagrodzenie z wyższej podstawy;
- art. 32 Konstytucji RP zasady równego traktowania i zakazu dyskryminacji poprzez zastosowanie niejednolitych zasad ustalania płac w stosunku do funkcjonariuszy odchodzących i pozostających w stosunku służby, wykluczając z nieznanych przyczyn osoby decydujące się na zamrożenie aktywności zawodowej, które przez dwa pełne miesiące 2023 r. wyświadczały identyczną pracę.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi i powołał szereg orzeczeń sądów powszechnych i sądów administracyjnych, w tym te uznające właściwość sądów powszechnych w sprawach roszczeń byłych funkcjonariuszy Policji.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga w rozpatrywanej sprawie nie jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji, utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji o odmowie wypłaty skarżącemu wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz świadczeń jednorazowych: odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 14 lutego 2023 r.
W sprawie bezsporne jest, że za styczeń i luty 2023 r. skarżącemu wypłacono uposażenie w kwocie obliczonej na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie okołobudżetowej na 2022 r.
Istota sporu pomiędzy stronami dotyczy art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., który w ocenie skarżącego w określonym zakresie jest niekonstytucyjny, wobec czego uposażenie skarżącego za styczeń i luty 2023 r. powinno być wyliczone z pominięciem art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej i uwzględniać wyższe kwoty bazowe wskazane w art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej.
Organy stoją natomiast na stanowisku, że zarówno uposażenie skarżącego, jak i w konsekwencji ewentualne świadczenia jednorazowe należne funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby, obliczane na podstawie uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku, obliczone zostały zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., a więc z uwzględnieniem wpływu na ich wysokość kwoty bazowej ustalonej ustawą budżetową na 2022 r.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. braku możliwości wydania w sprawie decyzji administracyjnej i wykluczenia drogi sądowoadministracyjnej, bowiem do rozpoznania sprawy właściwy jest sąd powszechny. Nadmienić należy, że kwestia właściwej drogi dochodzenia przez funkcjonariuszy Policji uposażenia i innych świadczeń przewidzianych przepisami ustawy o Policji nie jest w orzecznictwie rozstrzygana jednolicie. Można spotkać się ze stanowiskiem, że sądami właściwymi w sprawach roszczeń policjanta z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń oraz należności pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 ustawy o Policji są sądy powszechne. Jakkolwiek bowiem roszczenia te mają swoje źródło w administracyjnoprawnym stosunku służbowym, to posiadają materialnie charakter cywilnoprawny, a zatem nie podlegają kognicji sądów administracyjnych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1293/14). Wyrażany jest także pogląd przeciwny, a mianowicie, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji uposażenia i innych świadczeń pieniężnych (wraz z odsetkami) przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji jest niedopuszczalna przed sądem powszechnym (uchwała Sądu Najwyższego z 26 maja 1995 r., sygn. akt I PZP 13/95, OSNP 1995/23/286).
Niemniej jednak, w rozpoznawanej sprawie przesądzające jest to, że skarżący pismem z 29 kwietnia 2025 r. wniósł do Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Śródmieścia pozew o zapłatę, zaś postanowieniem z 30 czerwca 2025 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Śródmieścia stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Komendantowi Powiatowemu Policji jako organowi właściwemu. Od tego postanowienia nie został wniesiony środek zaskarżenia. Stosownie do art. 66 § 4 k.p.a. organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się za niewłaściwy. W tej sytuacji Komendant Powiatowy Policji zobowiązany był do rozpoznania "pozwu o zapłatę", skierowanego przez skarżącego do sądu powszechnego i przekazanego do rozpoznania organowi I instancji jako organowi właściwemu. Organy zobowiązane były zatem rozstrzygnąć sprawę skarżącego w drodze decyzji administracyjnej. Nieuzasadniony jest więc zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. Również zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy.
Dalej zauważyć należy, że zasady ustalania wysokości uposażenia przysługującego policjantowi określają przepisy rozdziału 9 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.), dalej: ustawa o Policji. Uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie funkcjonariusz otrzymuje z tytułu pełnienia służby, a prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 ustawy o Policji) i wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (art. 106 ust. 3 ustawy o Policji). Jednocześnie prawo do uposażenia winno wiązać się z pozostawaniem w gotowości do pełnienia służby, przy czym chodzi o gotowość rozumianą jako nie tylko subiektywny zamiar podjęcia służby, ale i obiektywna możliwość wykonywania czynności funkcjonariusza (wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2019 r., II SA/Wa 671/18, LEX nr 2653463). Stosownie zaś do art. 99 ust. 2 ustawy o Policji z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia.
Przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 99 ust. 3 ustawy o Policji). Przez przeciętne uposażenie, o którym mowa w ust. 3, należy rozumieć uposażenie wraz z miesięczną równowartością nagrody rocznej (art. 99 ust. 3a ustawy o Policji). Wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 99 ust. 4 ustawy o Policji). Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Natomiast minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat (art. 101 ust. 2 ustawy o Policji). Stosownie do treści art. 102 ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach.
Na podstawie powyższych upoważnień Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z 28 lutego 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.) załącznik nr 1 do rozporządzenia otrzymuje brzmienie określone w załączniku do niniejszego rozporządzenia. Rozporządzenie weszło w życie 1 marca 2023 r.
Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666), kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 270).
Stosownie do treści art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej z 17 grudnia 2021 r. na rok 2022 (Dz.U. z 2022 r. poz. 270), zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1.614,69 zł.
W myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2023 r., poz.256), zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1.740,64 zł.
Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że nowa kwota bazowa w wysokości 1.740,64 zł obowiązywała do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy Policji w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., natomiast w okresie od 1 stycznia 2023 do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy Policji obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1.614,69 zł.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy Policji prawidłowo uznały, że wobec skarżącego nie mógł mieć zastosowania art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej, który to przepis wiąże możliwość zastosowania wyższej kwoty bazowej jedynie względem obliczania uposażeń funkcjonariuszy w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W tym czasie skarżący nie pozostawał już w służbie w Policji, gdyż został zwolniony ze służby w Policji z dniem 14 lutego 2023 r. W odniesieniu do sytuacji skarżącego miał zastosowanie art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej, co prawidłowo uzasadniły organy.
Wyliczając uposażenie skarżącego za miesiąc styczeń i luty 2023 r. organy miały zatem obowiązek uwzględnić obowiązujące od 1 stycznia 2023 r. przepisy ustawy okołobudżetowej, w tym art. 41 ust. 2 tej ustawy, skoro obowiązującą w tym czasie dla uposażeń funkcjonariuszy Policji za okres od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. była kwota bazowa wysokości 1.614,69 zł. Organy prawidłowo zatem zastosowały wyżej powołane przepisy i zasadnie odmówiły skarżącemu podwyższenia uposażenia za styczeń i luty 2023 r. i wyrównania kwoty świadczeń jednorazowych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.
Należy podkreślić, że skarżący otrzymał uposażenie za styczeń i luty 2023 r. na takich samych zasadach, jakie obowiązywały w tym czasie ogół funkcjonariuszy, zarówno funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., jak i funkcjonariuszy przechodzących na emeryturę przed 1 marca 2023 r. Wysokość uposażenia - wobec wszystkich bez wyjątku uposażeń wypłacanych za styczeń i luty 2023 r.- zawsze była bowiem zdeterminowana dla wszystkich funkcjonariuszy taką samą wysokością kwoty bazowej na poziomie 1.614,69 zł w zw. z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej.
Sąd nie podziela tym samym argumentacji strony, że w tej sprawie zastosowane przez organy przepisy miały charakter dyskryminujący funkcjonariuszy, przechodzących na emeryturę przed 1 marca 2023 r. Subiektywne przekonanie strony, że regulacje ustawy okołobudżetowej w oparciu, o które wyliczono jej uposażenie za styczeń i luty 2023 r. naruszają Konstytucję, w tym mają charakter dyskryminujący, nie może stanowić podstawy do podważenia legalności działań organów administracji w niniejszej sprawie.
Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, czy z zasady równości wobec prawa, nie można wywodzić obowiązku wydania decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Organy nie mają możliwości dowolnego kształtowania uposażeń funkcjonariuszy Policji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy działają na podstawie i granicach prawa powszechnie obowiązującego. Ocena konstytucyjności przepisów prawa stanowi wyłączną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego, natomiast organy administracji nie są uprawnione do rozstrzygania w tym przedmiocie. Przepisy stanowiące podstawę ustalenia skarżącemu należnego uposażenia za styczeń i luty 2023 r. nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, co powoduje konieczność uznania, że przepisy te korzystają z domniemania konstytucyjności. Organy administracji, przestrzegając zasady legalizmu, nie mogą zatem odmawiać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących. W związku z powyższym jeszcze raz powtórzyć należy, że organy nie miały możliwości pominięcia przepisów ustawy okołobudżetowej z 1 grudnia 2022 r. i dokonania żądanego przez skarżącego wyrównania uposażenia, a więc w zasadzie podwyżki uposażenia w momencie, gdy skarżący nie był funkcjonariuszem Policji z uwagi na zwolnienie z tej służby i przejście na emeryturę. Z uwagi na zwolnienie ze służby przed 1 marca 2023 r. skarżący nie został objęty regulacjami uprawniającymi do zastosowania podwyżki uposażenia, które obowiązywała w odniesieniu do wyliczania uposażeń w 2023 r. dopiero począwszy od 1 marca 2023 r., w tym regulacjami zawartymi w art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej.
Dodać również należy, że ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. Brak takiej regulacji uniemożliwia organowi dokonywania wyrównania uposażeń i innych świadczeń pieniężnych, według innych kwot bazowych, niż przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej.
W sprawie nie można również zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia zasady ochrony zaufania do państwa (wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK 2001/2/29). W sytuacji skarżącego brak podstaw do uznania, że regulacja z art. 41 ust. 1 - 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., naruszała zasadę zaufania. Wprowadzenie kompleksowych zmian w zakresie wynagrodzeń funkcjonariuszy począwszy od 1 marca 2023 r. było poprzedzone kilkumiesięcznym procedowaniem ustawy okołobudżetowej w roku 2022 r. oraz rozmowami przedstawicieli Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ze środowiskiem związków zawodowych służb mundurowych. Ustawa okołobudżetowa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 została uchwalona 1 grudnia 2022 r. i weszła w życie 1 stycznia 2023 r. Już w jej projekcie, który trafił do Sejmu RP jesienią 2022 r. zawarte były uregulowania ujęte następnie w art. 41 ust. 1 oraz art. 41 ust. 3 uchwalonej ustawy okołobudżetowej.
Z powszechnie dostępnych źródeł zamieszczonych na stronie internetowej rządu wynika, że bezpośrednio po uchwaleniu 1 grudnia 2022 r. ustawy okołobudżetowej, 5 grudnia 2022 r. wydano "Wspólny komunikat kierownictwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz związków zawodowych służb podległych resortowi", w którym ministerstwo oraz strona związkowa wspólnie zaapelowały do funkcjonariuszy, który złożyli raporty o odejściu na emeryturę, o ponowną analizę tych decyzji, pod kątem tego czy są dla nich korzystne. Powyższe przepisy były zatem projektowane z wyprzedzeniem, wobec czego funkcjonariusze wobec powszechnej dyskusji toczącej się też z udziałem związków zawodowych służb mundurowych w zakresie planowanych od marca 2023 r. kompleksowych podwyżek mieli czas na zrewidowanie swojego wniosku o zwolnienie, jeżeli uznaliby, że byłoby dla nich korzystne finansowo pozostanie w służbie do czasu tych podwyżek.
Wskazane okoliczności należy też przytoczyć dla zobrazowania całości kontekstu tej sprawy, gdzie skarżący dopiero w grudniu 2025 r., a więc po upływie ponad dwóch lat, wystąpił z wnioskiem o wyrównanie swoich uposażeń za styczeń i luty 2023 r. (wraz ze świadczeniami dodatkowymi) w związku z odejściem ze służby w Policji, pomimo, że w tej sprawie nie zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, które stwierdzałoby niekonstytucyjność art. 41 ustawy okołobudżetowej. Jak wskazano wyżej, takiej kompetencji, to jest odstąpienia od zastosowania obowiązującego przepisu ustawy nie posiadały organy administracji, które dokonywały wyliczenia uposażenia skarżącego według przepisów obowiązujących po 1 stycznia 2023 r., ani też sąd administracyjny, który nie może dokonywać wykładni prokonstytucyjnej, w taki sposób jak tego oczekuje skarżący, to jest przez odstąpienie w pełnym zakresie od zastosowania całości przepisu obowiązującego w określonym czasie.
W związku z powyższym nieuzasadniony jest również zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2024 r., poz. 1356) w związku z art. 8 i art. 80 k.p.a.
Skarżącemu nie przysługiwało również zwiększenie uposażenia za styczeń i luty 2023 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej, zgodnie z którym uposażenie funkcjonariuszy wypłacane w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. U skarżącego tego rodzaju różnica między uposażeniami nie występowała, skoro skarżący przeszedł na emeryturę w lutym 2023 r. i nie otrzymał uposażenia na dzień 1 marca 2023 r.
Poza tym świadczenie przewidziane w art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., polegające na odpowiednim "zwiększaniu" uposażenia w okresie od 1 marca do 31 grudnia 2023 r., nie może być traktowane jako "rekompensata" uposażenia za styczeń i luty 2023 r., z tego powodu, że pozostawałoby to w wyraźnej kolizji z normą z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., nakazującą obliczanie uposażeń za styczeń i luty 2023 r. przy zastosowaniu kwoty bazowej z 2022 r. Jest to świadczenie innego rodzaju, którego nie można utożsamiać z waloryzacją wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r. Ta bowiem została wykluczona na mocy art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Jest to świadczenie rodzajowo odmienne, przewidziane jedynie dla funkcjonariuszy kontynuujących służbę po 1 marca 2023 r., jako zamierzony przez ustawodawcę dodatek za kontynuowanie służby (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 19/26).
Warto również dodać, że prawodawca nie ma ustawowego ani tym bardziej konstytucyjnego obowiązku, by stale corocznie podwyższać kwotę bazową stanowiącą podstawę ustalenia wysokości uposażenia żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. W szczególności ustawa z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (Dz.U z 2024 r. poz. 1356) nie gwarantuje w sposób bezwarunkowy pracownikom sfery budżetowej stałego wzrostu ich wynagrodzeń w określonej wysokości. Przewiduje jedynie waloryzację wynagrodzeń średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanych corocznie. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej (zob. motywy wyroku TK z 17 XI 2003 r., K 32/02, OTK-A 2003/9/93). Ani przepis art. 6, ani art. 8 ust. 1 tej ustawy nie przyznaje zatem zainteresowanym pracownikom roszczenia o dokonywanie corocznej waloryzacji ich wynagrodzeń, tak więc przepisy te nie mogły zostać naruszone działaniem organów Policji uwzględniającym dyspozycję z art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej. Natomiast skoro prawodawca nie ma normatywnego obowiązku zwiększania kwoty bazowej na kolejny rok budżetowy (tzw. zamrożenie płac), to tym bardziej może ją zwiększyć z zastrzeżeniem, że podwyższona kwota bazowa nie będzie obowiązywać od początku roku budżetowego tylko od późniejszego miesiąca (np. od marca, jak ma to miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., do podwyższenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej nie stosuje się przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw.
Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, regulacja art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. nie prowadzi również do naruszenia zasady równości wobec prawa (naruszenia zakazu dyskryminacji) określonej w art. 32 Konstytucji. Istotą zasady równości wobec prawa jest bowiem stosowanie przez prawodawcę jednakowej miary w tożsamych (analogicznych) okolicznościach przedmiotowych i podmiotowych. Tymczasem sytuacja skarżącego od 1 marca 2023 r., a więc od przewidzianego w art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. dnia podwyższenia kwoty bazowej, nie była porównywalna (analogiczna) z sytuacją osób, które z tego instrumentu skorzystały. We wskazanym okresie osoby te były bowiem funkcjonariuszami Policji (pozostawały w służbie), zaś skarżący już nie. Brak tu więc analogicznych okoliczności, które stanowią istotną przesłankę naruszenia zasady równości wobec prawa. Raz jeszcze zaznaczyć należy, że za miesiące styczeń i luty 2023 r., skarżący otrzymał uposażenie, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., podobnie jak wszyscy funkcjonariusze, którzy w tych miesiącach pełnili służbę w Policji. Z woli ustawodawcy wynagrodzenie za ten okres wypłacano przyjmując kwotę bazową obowiązującą w 2022 r. Na mocy art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. zwiększenie kwoty bazowej nastąpiło dopiero od dnia 1 marca 2023 r., co w konsekwencji oznaczało, że objęci nią mogą być funkcjonariusze pozostający w służbie po tej dacie. Skarżący jednak po tej dacie nie pełnił już służby, tak więc wbrew zarzutom skargi nie mógł zostać objęty przedmiotową zmianą.
Zdaniem Sądu nie ma też podstaw, aby za uzasadniony uznać zarzut naruszenia art. 8 Konstytucji RP. Konstytucja wprowadza zasadę, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Skarżący w zarzucie tym zaznacza, że decyzja o odmowie przyznania mu podwyżki uposażenia zapadła w oparciu o naruszający konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Skarżący jednak nie wskazuje, skąd czerpie przekonanie o niekonstytucyjności tego przepisu.
W tym miejscu powtórzyć należy, że w polskim modelu kontroli konstytucyjności prawa domniemanie zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Jeżeli sąd jest przekonany o niezgodności przepisu z Konstytucją lub ma w tym względzie wątpliwości, powinien - na podstawie art. 193 Konstytucji RP - zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją. Wprawdzie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wynika obowiązek każdego sądu stosowania postanowień Konstytucji we wszystkich sytuacjach, gdy będą one dotyczyły rozpoznawanej sprawy, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, aby powołany przepis mógł być również wykorzystywany do usuwania niezgodności między ustawami a Konstytucją (wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2025 r., VIII SA/Wa 285/25, LEX nr 3906116).
W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko nakazujące poszanowanie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego jako organu konstytucyjnego (uchwała Sądu Najwyższego z 7 czerwca 2002 r. sygn. akt I KZP 17/02, postanowienie Sądu Najwyższego z 18 września 2002 r. sygn. akt IIICKN 326/01, wyrok Sądu Najwyższego z 21 lutego 2007 r. sygn. akt II KK 261/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2008 r. sygn. akt I FSK 442/07).
Dążenie do wyeliminowania przepisu ustawy niezgodnego z Konstytucją RP powinno być powinnością wszystkich organów państwowych, w tym także sądów. Podejmowane w tym celu działania powinny jednak przebiegać w ramach obowiązujących w tym zakresie procedur prawnych. Porównując derogację przepisu prawa przez Trybunał Konstytucyjny albo możliwość bezpośredniego stosowania w indywidualnej sprawie przez sąd przepisów Konstytucji RP, w przypadku odmowy zastosowania przez sąd przepisu ustawy w konkretnej sprawie nie dochodzi do wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego (co ma miejsce w przypadku uznania przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu). Tylko oczywistość niezgodności powołanego przepisu z Konstytucją, wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego, stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. Stanowisko takie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2021 r. w sprawie III OZ 391/21 i Sąd w składzie orzekającym w całości je podziela.
Reasumując, zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji, nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym bez wątpienia postępowanie przeprowadzono w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Niewątpliwie za słuszne należy uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zasada legalizmu oznacza działanie organu na podstawie obowiązującej normy prawnej.
Zdaniem Sądu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 nie ma charakteru dyskryminującego oraz spełnia wskazane wyżej wymagania konstytucyjne. Pracodawca, a w tym przypadku ustawodawca, ma prawo wykorzystywania dostępnych mu instrumentów finansowych, aby zachęcić funkcjonariuszy do pozostania w służbie, jeżeli takie są aktualne potrzeby państwa. Wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających służbie 1 marca 2023 r. nie narusza zasady równości.
Konkludując, należy zgodzić się z organami, że prawo do świadczeń jednorazowych związanych ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalenty pieniężne, nagroda roczna), jak również prawo do uposażenia za dany miesiąc, powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane (dzień zwolnienia ze służby).
Analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane m. in. w wyrokach: WSA we Wrocławiu z 9 lipca 2026 r. o sygn. o sygn. akt IV SA/Wr 17/26 i powołanych w nim wyrokach innych sądów administracyjnych, z 28 maja 2026 r. o sygn. akt IV SA/Wr 576/25; z 31 marca 2026 r. o sygn. akt IV SA/Wr 560/25, które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w całości podzielił, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.