IV SA/Wr 133/26

IV SA/Wr 133/26 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-07-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Katarzyna Radom /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 18b
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), , Protokolant: referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dusznikach-Zdroju z dnia 28 sierpnia 2025 r. nr XX/153/25 w przedmiocie przekazania skargi według właściwości I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Duszniki - Zdrój kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. jest uchwała Rady Miejskiej w Dusznikach-Zdroju z dnia 28 sierpnia 2025 r. nr XX/153/25 w sprawie przekazania skargi wg właściwości.
W skardze wywiedzionej w dniu 16 stycznia 2026 r. (data wpływu do Sądu w dniu 23 stycznia 2026 r.) W., powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej: u.s.g.), domagał się stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju z dnia 28 sierpnia 2025 r. nr XX/153/25 w przedmiocie przekazania skargi wg właściwości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Zarzucał podjęcie uchwały z naruszeniem art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organem właściwym do rozpatrzenia skargi z dnia 15 czerwca 2025 r. na działanie D. Sp. z o.o. była Rada Miejska w Dusznikach-Zdroju oraz art. 231 k.p.a. w zw. z art. 10a ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679, dalej: u.g.k.), w zw. z art. 219 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks postępowania handlowego (Dz.U. z 2024 r., poz. 18, dalej: k.s.h.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przekazanie przez Radę Miejską w Dusznikach-Zdroju skargi z dnia 15 czerwca 2025r. na działanie D. Sp. z o.o. radzie nadzorczej tejże spółki jako organowi właściwemu do jej rozparzenia.
W uzasadnieniu skargi W. (dalej: organ nadzoru) wskazał, że zaskarżoną uchwałą, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 231 § 1 k.p.a. Rada Miejska w Dusznikach - Zdroju (dalej: Rada Miejska) przekazała skargę wg właściwości D. Sp. z o.o. (dalej: spółka). Z uzasadnienia uchwały wynikało, że w dniu 15 czerwca 2025 r. wpłynęła skarga na działanie spółki poprzez dopuszczenie osób trzecich do podejmowania czynności dotyczących lokalu bez zgody i pełnomocnictwa. Komisja Skarg Wniosków i Petycji po zapoznaniu się ze zgromadzoną dokumentacją uznała, że Rada Miejska nie jest właściwa w tej sprawie i przekazała skargę radzie nadzorczej spółki.
Uchwałę przedłożono organowi nadzoru w dniu 4 września 2025 r. Wobec upływu 30 dniowego terminu wynikającego z art. 93 ust. 1 u.s.g. na stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru zasadne stało się jej zaskarżenie do Sądu. W opinii organu nadzoru spółka jako jednoosobowa spółka Gminy Duszniki-Zdrój została powołana w celu realizacji zadań własnych Gminy w zakresie dostawy wody, opisanych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2024 r., poz. 757, dalej ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Jest gminną jednostką organizacyjną, nad którą Gmina sprawuje wyłączną kontrolę
Zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozparzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 jest rada gminy. Organ dokonał wykładni pojęcia "gminna jednostka organizacyjna" (powołanego art. 18a ust. 1 u.s.g.), wywodząc, że jest to zespół prawnie wyodrębnionych oraz zorganizowanych składników majątkowych i osób, wyposażonych w możliwości działania na określonym polu, w tym występowania w obrocie prawnym niekoniecznie cywilnoprawnym. Powołując się na orzecznictwo organ nadzoru wskazał, że spółki kapitałowe są jednostkami organizacyjnymi. Ponownie powołał się art. 18a ust. 1 i art. 18b ust. 1 u.s.g. wskazując na kompetencje rady gminy w zakresie kontroli działalności gminnych jednostek organizacyjnych i rozpoznawania skarg, petycji i wniosków na te jednostki.
Organ wyjaśniał, że skarga, która na mocy zaskarżonej uchwały została przekazana wg właściwości dotyczyła działalności Prezesa spółki komunalnej – kierownika gminnej jednostki organizacyjnej w zakresie realizacji zadań własnych gminy. Zatem organem właściwym była Rada Gminy. Powoływane przepisy stanowią regulacje szczególne w odniesieniu do przepisów kodeksu spółek handlowych. Przekazania zadań do spółki gminnej nie może oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady gminy. Tym samym przekazując skargę radzie nadzorczej spółki gminnej naruszono art. 231 § 1 k.p.a. i art. 10a u.g.k. poprzez jego zastosowanie, gdyż właściwość do rozpoznania tej sprawy pozostawała po stronie Rady Gminy.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Dusznikach-Zdroju wniosła o jej oddalenie i odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Podkreślała, że kwestia organu właściwego do rozpoznania skargi składanej w trybie art. 227 k.p.a. jest sporna w orzecznictwie, niemniej Rada Miejska postąpiła prawidłowo przekazując skargę radzie nadzorczej spółki. W uzasadnieniu przywołała art. 227, art. 228, art. 231 § 1 i art. 229 k.p.a. Wskazywała, że pojęcie gminnej jednostki organizacyjnej należy odnosić zasadniczo do podmiotów nieposiadających osobowości prawnej. Nadto przepis art. 229 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku braku norom szczególnych. Powołała się na art. 10a ust. 1 u.g.k., który zawiera regulację szczególną ustanawiającą organem właściwym w sprawie sprawowania nadzoru nad spółką z udziałem jednostek samorządowych radę nadzorczą spółki. W dalszych wywodach przedstawiono dodatkowe argumenty na poparcie tej tezy. W art. 6 ust. 1 u.s.g. wskazano, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Działalność spółek handlowych pozostaje poza zakresem tych spraw z uwagi na zapisy kodeksu spółek handlowych i ustawy o gospodarce komunalnej. Nadto spółka z o.o. ma odrębną od gminy osobowość prawną. Najważniejszym organem spółki jest zgromadzenie wspólników, a uprawnienia właścicielskie wykonuje wójt, burmistrz, prezydent miasta jako organ wykonawczy a nie rada gminy. Powierzenie radzie gminy funkcji nadzorczych może stanowić wkroczenie w kompetencje organu wykonawczego, co rodzi ryzyko podwójnego i sprzecznego nadzoru i może prowadzić do różnych rozstrzygnięć. Wreszcie przepisy działu VIII k.p.a. zostały stworzone do kontroli działań w sferze publicznoprawnej (władczej). Natomiast działalność spółki także w zakresie realizacji zadań użyteczności publicznej odbywa się w sferze prawa prywatnego, gdzie gmina występuje jako podmiot prawa cywilnego, a nie organ administracji publicznej. Zatem skargi winny być rozpoznane w ramach nadzoru korporacyjnego a nie procedury administracyjnej.
Burmistrz uzasadnił także wniosek o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz organu nadzoru wskazując na art. 206 p.p.s.a. Zwracając uwagę na rozbieżność orzecznictwa w podobnych sprawach i charakter rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Na wstępie trzeba wskazać, że skarga organu nadzoru w tej sprawie podlega kognicji sądu administracyjnego. Uwaga ta jest istotna, gdyż analiza art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wskazuje, że zasadniczo poza kognicją sądu administracyjnego pozostają sprawy z zakresu skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a., a w konsekwencji także uchwał przekazujących takie skargi wg właściwości. Wskazać jednak trzeba na zapis art. 3 § 3 p.p.s.a. stwierdzający, że sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Taki przypadek, w opinii Sądu, wystąpił w tej sprawie. Skargę na uchwałę w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością skargi powszechnej wniósł bowiem organ nadzoru nad działalnością gminy, co wynika z 86 u.s.g. Zgodnie z art. 85 ww. ustawy nadzór ten sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem i obejmuje obowiązek przedłożenia podjętych przez radę uchwał wojewodzie (art. 90 ust. 1 u.s.g). Na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g. W wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 607/04 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny, wyraził stanowisko, że wniesienie przez [...] skargi do sądu jest wykonywaniem uprawnień nadzorczych, natomiast zakres przedmiotowy uchwał, których zaskarżenie do sądu administracyjnego jest dopuszczalne, nie został zawężony do spraw z zakresu administracji publicznej. Wypływa z tego wniosek, że nie można odmówić organowi nadzoru prawa zaskarżenia do sądu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego bez względu na jej przedmiot. Przepisy rozdziału 10 u.s.g nie wprowadzają bowiem ograniczeń w nadzorze ze względu na przedmiot uchwały ani jej charakter prawny. Organ nadzoru może więc zaskarżyć do sądu każdą uchwałę organu gminy. Pogląd ten Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela.
Wobec tego powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym odnoszące się do uprawnień organu nadzoru stanowią regulacje szczególne w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., co pozwala na objęcie kontrolą sądową innych aktów niż powołane w ww. przepisie. Pogląd ten ma uzasadnienie w orzecznictwie, m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Go 352/25, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela przedstawioną tam argumentację, wspartą orzecznictwem, odnoszącą się do uznania dopuszczalności skargi organu nadzoru na uchwały organów samorządowych dotyczące skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. Zatem także skargi organu nadzoru na uchwały rozstrzygające w przedmiocie skargi powszechnej podlegają kognicji sądu administracyjnego.
Możliwość zaskarżania takich uchwał przez organ nadzoru ma na celu, bez względu na ich przedmiot, kontrolę ich legalności. Odmienna interpretacja art. 93 ust. 1 u.s.g. prowadziłaby do sytuacji, w których znaczna część uchwał organów pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą sądową, co byłoby sprzeczne z zasadą praworządności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05, dostępne w CBOSA). W rezultacie należy stwierdzić, że prawo poddania kontroli sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów gminy odnosi się do wszelkich aktów tak z zakresu administracji publicznej, jak i innych dziedzin działalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04, dostępny w CBOSA). Fakt, że uchwały rady gminy rozstrzygające skargę powszechną nie mogą być wprost zaskarżone do sądu administracyjnego, nie ma wpływu na kompetencje wojewody, który nadzoruje całą działalność uchwałodawczą rady. Wojewoda może bowiem kontrolować zgodność z prawem wszelkich uchwał organów gminy, nie tylko podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11, dostępne w CBOSA). Z faktu, że skoro uchwała rady gminy podjęta została w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a. nie wynika, aby wojewoda nie mógł objąć jej skargą. Przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie uzależnia możliwości wniesienia skargi przez organ nadzoru od przedmiotu uchwały rady gminy i stanowi tym samym podstawę do zaskarżenia uchwał podejmowanych w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a., rozpoznających skargi na działalność prezydenta miasta. Skargi te podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 1287/24 i z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1231/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 209/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim: z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 20/24, z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 824/10, z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II SA/Go 508/18, z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 544/19, oraz P. M. Przybysz, k.p.a. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024 t. 4 do art. 238).
Uznając zatem dopuszczalność skargi W. na opisaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w Dusznikach – Zdroju z dnia 28 sierpnia 2025 r. konieczne jest odniesienie się do jej zgodności z prawem w kontekście formułowanych w skardze zarzutów. W opinii Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy prawa, w tym art. 18b u.s.g. oraz art. 229 pkt 3 i art. 231 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie nieważności ww. aktu. W tym zakresie istotne znaczenie ma przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stąd też organ nadzoru domagając się przed sądem administracyjnym w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. stwierdzenia nieważności uchwały może to czynić jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Go 352/25 i powołane tam orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 928/07 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90; z dnia 22 listopada 1990 r., sygn. akt SA/Gd 965/90, dostępne w CBOSA).
Oznacza to, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia.
W rozpoznawanej sprawie stwierdzone przez organ naruszenie prawa ocenić trzeba jako uzasadnione i spełniające kryteria istotnego naruszenia prawa. Jak wskazano polega ono na uchybieniu przepisom art. 229 pkt 3 i art. 231 § 1 k.p.a. poprzez ich: niezastosowanie, co pierwszej z norm oraz przekazanie sprawy wg właściwości, co do kolejnej, podczas gdy organem właściwym w tej sprawie była Rada Miejska. Narusza także art. 18b u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię.
W opinii Sądu stanowisko organu nadzoru w tej sprawie jest prawidłowe, choć Sąd dostrzega istnienie rozbieżnych poglądów w tym zakresie. Niemniej zasady wykładni systemowej i celowościowej przemawiają za koniecznością objęcia nadzorem ze strony Rady Gminy, zwłaszcza na tle skarg na działania, aktywność gminnych jednostek organizacyjnych i jej kierowników.
Sąd w składzie rozpoznającym skargę, w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 657/19 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Bd 283/25, dostępne w CBOSA). Zgodnie z przedstawionymi tam poglądami pojęcie gminnej jednostki organizacyjnej, którym posługuje się m.in. art. 18b u.s.g. (a także art. 18a u.s.g.) obejmuje także jednostki utworzone przez gminy, jednakże posiadające osobowość prawną.
Zgodnie z art. 18b ust. 1 u.s.g rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. Rozpatrując skargi, rada gminy (a także komisja skarg, wniosków i petycji) powinna uwzględniać przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące skarg, w tym art. 229 k.p.a. Przepis ten w pkt 3 posługuje się także pojęciem gminnej jednostki organizacyjnej, a konkretnie kierownika gminnej jednostki organizacyjnej.
Odwołując się do powołanych na wstępie obecnych rozważań orzeczeń sądów administracyjnych, w ślad za przedstawioną tam argumentacją trzeba stwierdzić, że ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia "gminna jednostka organizacyjna", co więcej analiza jej uregulowań wskazuje na panujący w tym zakresie chaos terminologiczny, prowadzący do rozbieżności w wykładni i stosowaniu przepisów odnoszących się do samorządowych jednostek organizacyjnych. Wystarczy choćby wskazać na przepisy art. 24a i 24b u.s.g. Pierwszy z tych przepisów posługuje się terminem "kierownik gminnej jednostki organizacyjnej", a drugi zwrotem "kierownik jednostki organizacyjnej gminy", mimo, iż w sposób ewidentny stanowią one swoje uzupełnienie. Skłania to piśmiennictwo do tezy, iż zachodzi tożsamość pojęć "jednostka organizacyjna gminy" i "gminna jednostka organizacyjna", które są używane przez ustawodawcę zamiennie. Porównując bowiem oba zwroty nie sposób nie zauważyć, że ich brzmienie praktycznie się od siebie nie różni, poza innym szykiem wyrazów występujących w tych zwrotach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Bd 283/25, dostępny w CBOSA i powołane w nim piśmiennictwo, w tym: A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym, Oficyna 2008; A. Wierzbica, Glosa do wyroku SN z dnia 28 lutego 2006 r., II PK 189/05, PPP 2008, nr 2, s. 88. A. Rzetecka-Gil, Glosa do wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., II PK 189/05, LEX/el 2007, nr 61954, A. Szewc (w) G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC 2005, wyd. II, tezy do art. 9). Nadto dostrzec trzeba, że art. 47 ust. 1 u.s.g., posługuje się pojęciem "jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej". Z dodania słów "nieposiadających osobowości prawnej" wnioskować można, iż są "jednostki organizacyjne gminy", które posiadają osobowość prawną. Z drugiej strony można wskazać szereg przepisów u.s.g. (np. art. 24f ust. 2 i 4, art. 24h ust. 1, 3 i 5, art. 24k ust. 1 i 3), w których odrębnie wymienia się "kierownika jednostki organizacyjnej gminy" oraz "osobę zarządzającą i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną", co świadczy o użyciu pojęcia "jednostka organizacyjna gminy" w wąskim znaczeniu, nieobejmującym podmiotów posiadających osobowość prawną.
Dokonując wykładni pojęcia "gminna jednostka organizacyjna" należy odwołać się do piśmiennictwa, gdzie wskazuje się, iż jest to zespół prawnie wyodrębnionych oraz zorganizowanych składników majątkowych i osób, wyposażonych w możliwość działania na określonym polu, w tym występowania w obrocie prawnym niekoniecznie cywilnoprawnym. Spółki kapitałowe bez wątpienia są jednostkami organizacyjnymi. Spółka kapitałowa to bowiem nic innego, jak wyodrębniony prawnie majątek oraz osoby (akcjonariusze, udziałowcy i członkowie organów), wyposażone w osobowość prawną i z określonymi celami działalności. Potwierdza to art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1965 r. Kodeksy cywilny (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025), według którego osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną (por. R. Skwarło, Spółka jest jednostką organizacyjną, Wspólnota 2006/19).
Z semantycznego punktu widzenia "gminną jednostką organizacyjną" jest jednostka utworzona przez gminę w celu wykonywania jej zadań. Normatywną podstawą do takiego rozumowania jest art. 9 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Pod względem strukturalnym gminne jednostki organizacyjne mogą więc stanowić cześć danej jednostki samorządu jako osoby prawnej (jednostki prawnie niewyodrębnione) albo być podmiotami samodzielnymi, odrębnymi od tej osoby, - jako jednostki prawnie wyodrębnione (por. A. Szewc, O pojęciu "jednostka organizacyjna" w polskim prawie samorządu terytorialnego, RPEiS, LXVII, zeszyt 3/2005, W, Niewiadomski, Z, Grzelczak, U.s.g., Warszawa 1990, s. 14). W związku z tym, iż spółki gminne są tworzone i wyposażane w majątek przez gminy, w celu wykonywania ich zadań, mimo, iż posiadają odrębną od gminy osobowość prawną, mieszczą się w pojęciu "gminnych jednostek organizacyjnych". Jest to tzw. szerokie ujęcie tego pojęcia.
Wobec używania przez prawodawcę na gruncie ustawy o samorządzie gminnym pojęcia "gminna jednostka organizacyjna" (jednostka organizacyjna gminy) w dwóch ujęciach (szerokim i wąskim) podzielić należy stanowisko wyrażane w piśmiennictwie, iż jeśli w ramach danej jednostki redakcyjnej tekstu ustawy (ustępu) poza powyższym pojęciem występuje również pojęcie "gminna osoba prawna" oznacza to użycie tego pojęcia w jego wąskim znaczeniu, nieobejmującym właśnie owych "gminnych osób prawnych". Natomiast gdy ustawodawca używa tego terminu "samodzielnie", bez "sąsiedztwa" gminnej osoby prawnej - wówczas mamy do czynienia z szerokim znaczeniem tego pojęcia (por. A. Rzetecka-Gill, Glosa do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2009 r., II SA/Bd 878/08, Lex 99925).
Skoro więc art. 18b ust. 1 u.s.g. nie różnicuje kompetencji w zakresie rozpoznawania na jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną lub nieposiadające osobowości prawnej, to należy uznać, że dotyczą one jednych i drugich. Osobowość prawna nie oznacza zupełnej odrębności organizacyjnej. Osobowość prawna to konstrukcja przede wszystkim z zakresu prawa cywilnego. Gmina jest tworem publicznoprawnym, wyposażonym w osobowość prawną w celu uczestniczenia w obrocie cywilnoprawnym. W strukturze organizacyjnej gminy rozumianej jako związek publicznoprawny funkcjonują różne jednostki organizacyjne, w tym posiadające osobowość prawną, np. spółki oraz nieposiadające osobowości prawnej - zakłady i jednostki budżetowe. Jedne i drugie organizacyjnie podlegają gminie i są przez nią nadzorowane.
Za wyłączeniem spółek spod kontroli rady gminy, w tym w zakresie skarg, nie przemawiają też żadne argumenty celowościowe. Nie jest takim argumentem fakt istnienia w spółkach rady nadzorczej. Rada nadzorcza jest wewnętrznym organem kontroli, nie wyłącza potrzeby ani możliwości kontrolowania przez radę gminy (komisję rewizyjną), choć ma wpływ na sposób i zakres wykonywania tej kontroli. Istnienie tego rodzaju organu ma ułatwić kontrolę nad jednostkami, ale w żadnym razie nie wyłącza uprawnień kontrolnych rady gminy, realizowanych za pośrednictwem komisji rewizyjnej, czy też komisji skarg, wniosków i petycji. Pamiętać należy, iż spółki, tak jak inne jednostki organizacyjne gminy, są powoływane w celu wykonywania zadań gminnych, w niektórych gminach te same zadania są wykonywane przez spółki, a w innych przez jednostki lub zakłady budżetowe. Przekazanie zadań do spółki nie może oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady, zwłaszcza w zakresie nadzoru realizowanego w trybie rozpoznawania skarg składanych na takie podmioty i osoby kierujące takimi jednostkami.
Trzeba pamiętać, iż w myśl art. 15 ust. 1 u.s.g. rada jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie. Jest to uprawnienie wynikające z prawa publicznego. Majątek spółki gminnej stanowi mienie komunalne i podlega wszystkim rygorom dysponowania takim mieniem (art. 43 u.s.g.), a zgodnie z art. 2 pkt 6b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz. U. z 2017 r.,. poz. 1393) oraz art. 24h-24 m u.s.g., członkowie organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi podlegają takim samym ograniczeniom i zakazom jak kierownicy innych jednostek organizacyjnych gminy (por. R. Skwarło, ibidem, A. Szewc, U.s.g. Komentarz, Lex 2012, t. 6 do art. 18a, Cz. Martysz (w) B. Dolnicki, U.s.g. Komentarz, WK 2018, t. 2 do art. 18a).
Skoro więc spółka, o której mowa w zakwestionowanej przez W. uchwale, jest jednostką organizacyjną oraz została utworzona i wyposażona w majątek przez gminę w celu wykonywania części jego zadań, co więcej gmina jest ich jedynym udziałowcem, to należało ją uznać za gminną jednostkę organizacyjną w rozumieniu art. 18b ust. 1 u.s.g., która podlega kontroli Rady Miejskiej. Tym samym zasadnie W. domaga się stwierdzenia nieważności uchwały przyjmującej inny punkt widzenia jako istotnie naruszającej prawo.
Ponadto należy wskazać, że samodzielność samorządu terytorialnego podlega z mocy Konstytucji RP ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), zaś działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Praktyczny wymiar ochrony samodzielności polegać będzie na wnikliwej kontroli podejmowanych wobec organów jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych. Organ nadzoru winien także mieć na uwadze zasadę ogólną prawa administracyjnego, jaką jest zasada proporcjonalności. Z zasady tej wynika, że ingerując w samodzielność prawną samorządu terytorialnego organ nadzoru winien robić to rozsądnie i racjonalnie, zachowując odpowiednie proporcje pomiędzy celem jego działania, a ostrością użytych środków.
Nie należy zatem doprowadzać do nadmiernej ingerencji w wewnętrzne sprawy gminy, zwłaszcza poprzez zawężania kompetencji kontrolnych rady gminy wobec podmiotów utworzonych przez gminy i realizujących jej zadania.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł w przedmiocie kosztów postępowania – opłat za czynności radcy prawnego.
Przy czym odnosząc się do wniosku organu o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu nadzoru Sąd stwierdza, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W sprawie nie wystąpiła żadna z opisanych okoliczności, a powołana przez organ argumentacja, co do charakteru sporu czy intencji organu nadzoru, nie może stanowić podstawy do zastosowania ww. regulacji.