IV SA/Wa 989/17

IV SA/Wa 989/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-09-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka
Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
II OSK 239/18 - Wyrok NSA z 2018-11-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Sentencja
Dnia 29 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 29 września 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia oraz wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz uchylonego nim postanowienia Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2016 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie uzupełnienia oraz wyjaśnienia treści postanowienia Marszałka Województwa [...] w W. z [...] lutego 2016 r. nr [...] III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. J. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] uzgodniono w zakresie zadań samorządu województwa projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (41 segmentów) na terenie części działki o nr ew. [...] w obrębie [...] położonej u zbiegu ulic [...] i [...] w dzielnicy [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskowanie zainwestowanie ww działek pozostaje w zgodności z zadaniami samorządowymi o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawartymi w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] – Uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r..
Uczestnikiem postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy był M. J., dalej "skarżący". Nie był on jednak inwestorem.
Skarżący pismem z 10 lutego 2016 r. wniósł o uzupełnienie oraz o wyjaśnienie treści postanowienia wskazując jako podstawę prawną art. 113 § 2 i 111§ 1 K.p.a. Domagał się wskazania jakie zadania samorządowe o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym były brane pod uwagę jako przewidywane na terenie objętym wnioskiem inwestycyjnym i co konkretnie było przedmiotem rozważań organu, wskazanie czy i jakie zadania celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym były analizowane w postępowaniu, wskazanie dlaczego uzgodnienie odbywa się w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skoro inwestycja nie jest celem publicznym o znaczeniu krajowym a uzgodnień dokonuje się dla inwestycji dla których nie ma planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy na tym terenie obowiązuje Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] – uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] lipca 2014 r (D.Urz. Woj. [...] z [...] lipca 2014 r, poz., [...]);
Ponadto wniósł o uzupełnienie uzasadnienia postanowienia poprzez zawarcie wyjaśnień co do przyjętego stanu faktycznego, oceny prawnej i wniosków w zakresie uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Postanowieniem z [...] marca 2013 r. nr [...], Marszałek Województwa [...] odmówił uzupełnienia oraz wyjaśnienia wątpliwości co do treści ww postanowienia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wyjaśnienia co do treści uzasadnienia jest co do zasady dopuszczalne lecz przepis art. 113 § 1 K.p.a. odnosi się do uzasadnienia decyzji (postanowienia) jedynie w takim zakresie w jakim nie może prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia ani też zmierzać do jego uzupełnienia a tym samym wynikać z nowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może rozstrzygać wątpliwości powstałych na tle interpretowanych przepisów ani zawierać pytać o niezwarte w jej treści elementy, ponieważ wiązałoby się w istocie z żądaniami sformułowania nowej treści decyzji. Żądanie zawiera uzupełnienia elementów które nie wystąpiły w treści postanowienia, co jest niedopuszczalne gdyż w istocie jest to zarzut niekompletności uzasadnienia, co jednak mogłoby być kwestionowane jedynie w zażaleniu na ww postanowienie.
Poza tym rozstrzygnięcie jest wyjaśnione w sposób jednoznaczny i nie ma w nim zawiłości utrudniających ustalenie sensu tego rozstrzygnięcia.
Poza tym Marszałek Województwa wskazał na zakres uzgodnień i uwzględnił że wnioskowana inwestycja ma być realizowana na terenie objętym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. natomiast Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] nie jest planem miejscowym ale dokumentem określającym politykę przestrzenną województwa.
Zażalenie wywiódł skarżący nie zgadzając się z całością rozstrzygnięcia. Jego zdaniem odpowiedź na zawarte we wniosku pytania są istotne z punktu widzenia dokonywanych uzgodnień i nie zostały zawarte ani w sentencji postanowienia ani w jego uzasadnieniu. Nie wiadomo dlaczego odbyły się te uzgodnienia ani czego dotyczyły ani też jakie argumenty przeważyły za pozytywnym wynikiem uzgodnienia. Poza tym skarżący nie uzyskał informacji czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego a jeżeli tak to z jakich powodów.
Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", uchyliło zaskarżone postanowienie do ponownego rozpoznania.
Powodem uchylenia było stwierdzenie przez SKO, że organ I instancji nie rozpoznał w sposób prawidłowy wniosku. Skarżący złożył dwa wnioski w dwu różnych trybach (art. 113 § 1 i 111 § 1). Są to dwie odmienne instytucje procesowe, co zdaniem organu przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ zwrócił uwagę, że uprawnienie do zakwestionowania postanowienia uzgadniającego przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku złożenia zażalenia przez pozostałe strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ uzgadniający nie może skutecznie dokonać jego rozpoznania i organ ma obowiązek umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący zaskarżając treść uzasadnienia rozstrzygnięcia SKO. Zarzucił mu błędne wskazanie przepisu proceduralnego w postaci art. 53 ust. 5 p.z.p, co doprowadziło do naruszenia prawa skarżącego jako strony postępowania o wydanie warunków zabudowy do uzyskania uzupełnienia postanowienia w trybie art. 111 § 1 K.p.a. lub jego wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 K.p.a.
Wniósł o jego uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia a gdyby było to niedopuszczalne o uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 ust.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. nr 153, poz. 1270), dalej "P.p.s.a."i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi błędną wykładnię przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że skoro skarżący nie będący inwestorem nie może wnieść zażalenia to nie może także złożyć wniosku o uzupełnienie lub wykładnię tego postanowienia. Skarżący nie wnosił zażalenia ale składał wyłącznie wniosek o jego uzupełnienie i wykładnię.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym na które służy zażalenie. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej spawie.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) lub stwierdza nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach.
W rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie ale z innych przyczyn niż w niej wskazane.
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zapadły z rażącym naruszeniem prawa co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności w świetle art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Skarżący żądał od organu uzupełnienia uzasadnienia postanowienia oraz jego wyjaśnienia. Postanowienie to z dnia [...] lutego 2006 r. Marszałka Województwa [...] było postanowieniem uzgodnieniowym. Od tego rodzaju postanowienia, w świetle art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. D.U. Dz.U.2017.1073), dalej "P.z.p." zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Oznacza to, że inny uczestnik postępowania nie ma legitymacji procesowej do zaskarżania tego rodzaju postanowienia w trybie zażalenia. Zgodnie z zasadą wnioskowania a fortiori należy przyjąć, że skoro ustawodawca uznał za celowe pozbawienie strony innej niż inwestor możliwości zaskarżenia w toku instancji postanowienia uzgodnieniowego to tym samym pozbawił go możliwości jakiejkolwiek ingerencji w to postanowienie na tym etapie postępowania, w tym możliwości składania wniosków o jego uzupełnienie czy też wykładnię. Zgodnie bowiem z zasadą wnioskowania a minore ad maius jeżeli zabronione jest to, co mniejsze, to tym bardziej nie wolno czynić tego, co sięga jeszcze dalej. Oznacza to, że organy były pozbawione możliwości merytorycznej oceny obu wniosków gdyż w istocie, wbrew temu, co wywodzi skarga, zmierzały one do obejścia przepisu art. 53 ust. 5 p.z.p. Skarżący kwestionował treść postanowienia organu uzgodnieniowego, co stanowi w istocie o sformułowaniu naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto wywodził we wniosku w ogóle brak podstawy prawnej do dokonania uzgodnień , co stanowi co do zasady naruszenie przepisów prawa materialnego. Sąd jest zdania, że sformułowanie obu żądań prowadzić miało, jak wynika z treści wniosku czy zażalenia, do wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. W istocie zatem rozpoznanie sprawy przez organy stanowiło de facto rozpoznanie środka odwoławczego od postanowienia uzgodnieniowego, co w świetle art. 53 ust. 5 p.z.p. było niedopuszczalne w sytuacji w której stroną wnioskującą nie był inwestor.
Prowadzi to do uznania, że organy obu instancji działały w warunkach nieważności, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 P.z.p skutkuje stwierdzeniem nieważności obu postanowień jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa Ponieważ brak było podstawa do prowadzenia tego postępowania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność postanowień i umorzył postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego.