IV SA/Wa 970/08

IV SA/Wa 970/08 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2008-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Marta Laskowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 18 ust. 2 pkt 11, art. 27 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi U. S. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -
Uzasadnienie
W piśmie z dnia (...) lutego 2008 r. U. S. wezwała Radę Miejską w O. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr (...) z dnia (...) października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu "S." w O., jako podjętej przed ostatecznym rozpatrzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 666/07 o oddaleniu skargi na uchwałę Rady Miasta O. w przedmiocie odrzucenia zarzutów skarżącej do projektu planu miejscowego, który to plan został przyjęty powołaną wyżej uchwałą z dnia (...) października 2007 r.
W ocenie skarżącej, przedmiotem uchwalenia może być jedynie plan zagospodarowania przestrzennego uwzględniający prawomocny wyrok sądu administracyjnego dotyczący zarzutów do projektu tego planu. Tymczasem, w dniu (...) października 2007 r., kiedy to uchwalono kwestionowany plan, wyrok sądu z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 666/07 dotyczący zarzutów skarżącej nie był jeszcze prawomocny.
Rada Miasta O. uchwałą Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2008 r. odmówiła uchylenia kwestionowanej przez skarżącą uchwały z dnia (...) października 2007 r., uzasadniając to m.in. uwzględnieniem przy uchwalaniu planu miejscowego korzystnego dla Miasta O. wyroku sądu administracyjnego z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 666/07.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną uchwałę Rady Miasta O. z dnia (...) października 2007 r., U. S. przedstawiła dotychczasowy stan faktyczny w sprawie, zarzucając zaskarżonej uchwale nieważność z powodu podjęcia jej przed uprawomocnieniem się wyroku sądu administracyjnego dotyczącego jej zarzutów zgłoszonych do projektu kwestionowanego obecnie planu miejscowego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wniosła o jej oddalenie, wskazując na uwzględnienie w kwestionowanym przez skarżącą planie miejscowym korzystnego dla Miasta wyroku sądu administracyjnego z dnia 7 września 2007 r. Wskazano również na zaistnienie pilnej potrzeby uchwalenia planu miejscowego, jako obejmującego ok. 20% powierzchni miasta, z uwagi na wzrost gospodarczy i ochronę interesu społecznego, przy dotychczasowym jego opracowywaniu od 2001 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej w sposób rozumiany w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Skoro bowiem skarga złożona została w trybie powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to rolą sądu administracyjnego było w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, ponieważ według tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Na wstępie należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącej odpowiedzi na jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w sprawie planu miejscowego, która to odpowiedź udzielona została w uchwale Rady Miasta O. z dnia (...) kwietnia 2008 r.
Nie jest sporna między stronami okoliczność, iż w dniu podjęcia kwestionowanej przez skarżącą uchwały w sprawie planu miejscowego, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 666/07 o oddaleniu skargi na uchwałę Rady Miasta O. w przedmiocie odrzucenia zarzutów skarżącej do projektu planu miejscowego, nie był jeszcze prawomocny, z uwagi na złożenie od niego skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) – mającej zastosowanie w rozpatrywanej sprawie z mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) – wynika, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami.
Literalna treść tego przepisu nie ogranicza uwzględniania w projekcie planu miejscowego tylko prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego. Nie ulega jednak wątpliwości, iż przepis ten może dotyczyć jedynie prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego, skoro tylko takie orzeczenie sądu administracyjnego jest wiążące dla stron w sprawie rozstrzygniętej tym orzeczeniem, co wynika z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).
Jeżeli więc w dniu uchwalenia kwestionowanego przez skarżącą planu miejscowego wyrok sądu administracyjnego z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 666/07 dotyczący jej zarzutów do projektu planu miejscowego nie był jeszcze prawomocny, to jego uwzględnienie w projekcie tego planu stanowi naruszenie powołanego art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Aczkolwiek, brak prawomocności powołanego orzeczenia sądu administracyjnego w owym czasie nie powodował konieczności dokonywania jakichkolwiek zmian w przedłożonym Radzie Miasta O. do uchwalenia projekcie planu miejscowego.
O ile więc z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, to jednak nie można takiego skutku przypisać kwestionowanej przez skarżącą uchwale Rady Miasta O. z dnia (...) października 2007 r. dotyczącej planu miejscowego, ponieważ naruszenie to nie spowodowało naruszenia interesu prawnego skarżącej ustaleniami tego planu wobec jej nieruchomości.
Wszak ustalenia planu miejscowego określają przeznaczenie nieruchomości skarżącej – której jest współwłaścicielką - na takie cele, których skarżąca nie akceptuje, i dlatego podjęła starania o ich zmianę, zgłaszając uprzednio zarzuty do projektu planu miejscowego, a następnie składając skargę do sądu administracyjnego na uchwałę o odrzuceniu tych zarzutów. Zarzuty te zostały jednak poddane ocenie sądu administracyjnego w wyroku z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 666/07, który nie uznał ich za wykraczające poza ustawowe granice uprawnień planistycznych Rady Miasta O. Taką ocenę sądu administracyjnego pierwszej instancji podtrzymał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 437/08 oddalającym skargę kasacyjną skarżącej od wyroku sądu pierwszej instancji.
Powołane orzeczenia sądów administracyjnych obu instancji nie są wiążące w sposób określony art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w rozpatrywanej obecnie sprawie. Nie mogą być jednak pominięte z racji swoich skutków prawnych określonych w art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro ich przedmiotem była w istocie ocena dopuszczalności zamieszczenia w planie miejscowym – w owym czasie na etapie jego projektowania – takich ustaleń z zakresu przeznaczenia nieruchomości skarżącej do zagospodarowania, których kształt nie uległ zmianie w uchwalonym planie miejscowym, a które podlegają ocenie sądu w niniejszej sprawie przez fakt, iż ustalenia te nadal nie spełniają oczekiwań skarżącej co do możliwości zagospodarowania przez nią swojej nieruchomości. Nie jest bowiem istotne, iż w rozpatrywanej obecnie skardze nie zostały podniesione zarzuty materialne dotyczące ustaleń zawartych w planie miejscowym wobec nieruchomości skarżącej, skoro sąd administracyjny zobowiązany jest z mocy art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozstrzygnięcia sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Jakkolwiek więc w złożonej skardze podniesiono jedynie zarzut nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego z powodu naruszenia procedury jej podjęcia, o tyle zakres treści uzasadnienia uchwały odmawiającej uwzględnienia wezwania skarżącej do uchylenia uchwały dotyczącej planu miejscowego oraz zakres treści odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazują, iż przedmiotem sporu skarżącej z Radą Miasta O. nadal są materialnoprawne ustalenia planu miejscowego dotyczące dopuszczalnego sposobu zagospodarowania jej nieruchomości.
Uznając zatem za dopuszczalne obowiązującym prawem zamieszczenie w kwestionowanym przez skarżącą planie miejscowym ustaleń dotyczących nieruchomości skarżącej, jako mieszczących się w granicach wykonywanych przez Radę Miasta O. uprawnień planistycznych, co zostało już raz prawomocnie ocenione wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 437/08, nie można uznać, aby ustalenia te były wynikiem naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w toku podejmowania uchwały w sprawie planu miejscowego. Naruszenie powołanego przepisu nie było bowiem źródłem treści tych ustaleń. W takim zaś znaczeniu braku związku pomiędzy naruszeniem powołanego art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a ustaleniami kwestionowanego przez skarżącą planu miejscowego brak jest – w ocenie Sądu – naruszenia interesu prawnego skarżącej wynikającego z przysługiwania jej udziału w prawie własności nieruchomości objętej ustaleniami tego planu.
Powyższe nie stanowi akceptacji przez Sąd dopuszczalności naruszania przepisów obowiązującego prawa przy tworzeniu planu miejscowego, chociażby w taki sposób, jak uczyniły to organy gminy miejskiej O. Za pozbawiony jakichkolwiek walorów usprawiedliwienia takiego postępowania należy w szczególności uznać wskazaną w odpowiedzi na skargę okoliczność pokrycia kwestionowanym planem miejscowym ok. 20% obszaru miasta oraz chęć organów gminy zaktywizowania wzrostu gospodarczego. Oddziaływanie ustaleniami planu miejscowego na rozwój urbanizacyjny i w konsekwencji także na rozwój gospodarczy danego obszaru jest bowiem jednym z ustawowych celów tego planu, dlatego też nie można zakładać, aby realizacja tego celu nie była możliwa bez naruszania prawa. Samo zaś tworzenie materialnoprawnej treści planu miejscowego zawsze będzie obarczone możliwością kwestionowania jej przez właścicieli nieruchomości mających inne wyobrażenie o sposobie zagospodarowania swojej nieruchomości, niż sposób projektowany w planie miejscowym. Dlatego też tworząc plan miejscowy, stosowne organy gminy muszą kształtować jego ustalenia i obszar adekwatnie do przewidywalnych skutków społecznych tych ustaleń, aby czas trwania procedury planistycznej i podejmowanych w niej czynności nie był determinowany wyłącznie szybkością uchwalenia planu.
Sąd dostrzega zatem fakt, iż w procedurze uchwalenia kwestionowanego przez skarżącą planu miejscowego doszło do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to, jakkolwiek nie dające się usprawiedliwić okolicznościami wskazanymi w odpowiedzi na skargę, nie daje jednak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały chociażby w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, skoro nie spowodowało ono naruszenia interesu prawnego skarżącej w sposób określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd mógł bowiem dokonać oceny zaskarżonej uchwały ze skargi współwłaścicielki nieruchomości objętej tą uchwałą tylko w granicach skutków określonych w tym przepisie.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.