IV SA/WA 894/22

IV SA/Wa 894/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska /przewodniczący/
Marzena Milewska-Karczewska
Tomasz Wykowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 2683/22 - Wyrok NSA z 2025-11-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 55
art. 52
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 marca 2022 r. nr DOA-WSzOP.6401.22.2021.EB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia 14 marca 2022 r. nr DOA-WSzOP.6401.22.2021.EB (dalej "decyzją nadzorczą") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ" albo "Organ"), po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], (dalej "decyzji RDOŚ" albo "zezwolenia"), w której zezwolono spółce S. Sp. z o.o. (dalej "Spółce") na niszczenie 70 gniazd (nor gniazdowych), niszczenia siedlisk, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, umyślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach noclegu w okresie lęgowym w miejscu rozrodu i wychowu młodych, w stosunku do brzegówki (Riporia riporia), w związku z budową składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...] - nie stwierdził nieważności decyzji RDOŚ.
II. Decyzja nadzorcza GDOŚ zapadła w następujących okolicznościach faktycznych:
1. Decyzją z dnia 9 września 2020 r. GDOŚ zezwolił Spółce, na jej wniosek, na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2, w związku z art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55), dalej "u.o.p." oraz § 6 ust. 1 pkt 7, 8 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2183, z późn. zm.), dalej "r.o.g.z.", na niszczenie 70 gniazd (nor gniazdowych), niszczenie siedlisk, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, umyślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu i wychowu młodych, w stosunku do brzegówki (Riporia riporia), w związku z budową składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...].
RDOŚ zastrzegł, iż powyższe czynności będą wykonywane na dwóch hałdach urobku, pod następującymi warunkami:
1) wykonanie wnioskowanych czynności będzie odbywało się pod nadzorem przyrodniczym,
2) niszczenie nor gniazdowych w hałdach urobków będzie możliwe po wyprowadzeniu lęgów przez brzegówki oraz stwierdzeniu przez nadzór przyrodniczy braku obecności ptaków,
3) w przypadku obecności lęgów, prace budowlane należy wstrzymać do czasu opuszczenia miejsc gniazdowania,
4) teren każdej hałdy z norkami gniazdowymi należy odgrodzić np. taśmą. Prace z użyciem ciężkiego sprzętu w pobliżu hałd, ograniczyć do minimum,
5) brzegi nowo powstałej skarpy wyprofilować i ukształtować pod łagodnym kątem, tak by nie powodowały zagrożenia osuwiskiem oraz zabezpieczyć przed jej zasiedleniem przez ptaki.
W zezwoleniu zastrzeżono, iż jest ono ważne do 28 lutego 2021 r. oraz zobowiązano Spółkę do złożenia RDOŚ do dnia 15 marca 2021 r., sprawozdania z zakresu wykorzystania niniejszego zezwolenia.
2. Pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r., uzupełnionym pismem z dnia 29 czerwca 2021 r., Stowarzyszenie "[...]", reprezentowane przez Pełnomocnika adw. M. Z., dalej "Stowarzyszenie", wniosło do GDOŚ, w trybie art.31 § 1 pkt 1 k.p.a., o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia RDOŚ oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania nadzorczego.
Stowarzyszenie podniosło, iż zezwoleniem naruszono:
1) art. 56 ust. 4 pkt 6 i 4c w związku z art. 56 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 u.o.p. w zw. z § 6 ust. 3 r.o.g.z. poprzez zezwolenie na niszczenie 70 gniazd (nor gniazdowych), niszczenie siedlisk, będących obszarem ich rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, umyślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu i wychowu młodych, w stosunku do brzegówki objętej ścisłą ochroną gatunkową przy braku zaistnienia ustawowych przesłanek, tj. pomimo istnienia rozwiązań alternatywnych oraz pomimo okoliczności, że wnioskowane czynności są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występującej populacji chronionego gatunku zwierząt i nie wynikają z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, ani wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska, w sytuacji, w której wnioskodawca nie jest uprawniony do podejmowania jakichkolwiek czynności na wskazywanej nieruchomości, w tym szczególnie zmierzających do zabezpieczenia i wygładzania skarp, bowiem nie legitymuje się pozwoleniem na budowę, ani pozwoleniem wodnoprawnym wymaganym z uwagi na zlokalizowane na nieruchomości urządzenie wodne,
2) art. 4 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia wymogów nadrzędnego interesu publicznego i wymogów o charakterze gospodarczym, nadto poprzez podzielenie twierdzeń wnioskodawcy bez wcześniejszego zweryfikowania ich prawdziwości i słuszności, co skutkowało naruszeniem obowiązku dbałości o przyrodę i zezwoleniem na czynności podlegające zakazom w stosunku do gatunku objętego ochroną ścisłą.
3. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2021 r., znak: DOA-WSzOP.6401.22.2021.EB, GDOŚ wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ oraz dopuścił Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu administracyjnym.
4. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie GDOŚ, zaskarżoną obecnie decyzją nadzorczą z dnia 14 marca 2022 r. nie stwierdził nieważności zezwolenia RDOŚ, przedstawiając na tę okoliczność w szczególności następującą argumentację:
4.1. Wygaśnięcie decyzji administracyjnej wraz z upływem terminu jej obowiązywania nie stanowi przeszkody do jej późniejszego skontrolowania w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a. Wygasła decyzja może zatem stanowić przedmiot postępowania nieważnościowego, prowadzącego do stwierdzenia jej nieważności.
4.2. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest niedopuszczalne. Podkreśla się, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r" sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95). W myśl wyroku NSA z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 217/09: "Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący" gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą".
Ponadto, w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania (wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 19/96, OSNP 1997, nr 4, poz. 44, zgodnie z którym: "W przypadku, gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania)".
4.3. Rozpatrzenie zarzutu Stowarzyszenia, iż zezwolenie RDOŚ zostało wydane bez zbadania przez RDOŚ ustawowych przesłanek, warunkujących udzielenie zezwolenia, prowadzi do następujących wniosków:
4.3.1. Odnosząc się do braku rozwiązań alternatywnych należy wskazać, że z dokumentacji sprawy wynika, że niszczenie siedlisk będzie wynikać z konieczności wyprofilowania i wygładzenia ścian stromych skarp składowanego kruszywa w związku z budową składowiska odpadów. Nie da się zabezpieczyć takich skarp w inny sposób niż przez ich wyprofilowanie. Podjęcie prac zmniejszy natomiast prawdopodobieństwo potencjalnych osuwisk jakie mogłyby mieć miejsce w przyszłości, a stanowią one zagrożenie dla osób przebywających w ich pobliżu oraz mogłyby negatywnie wpłynąć na populację brzegówki (gdyby osunięcie nastąpiło w trakcie lęgów). Dlatego należy stwierdzić, że w przedmiotowym przypadku nie ma innej metody zabezpieczenia skarp przed osunięciem niż ich mechaniczne wyprofilowanie. Zdaniem GDOŚ podjęcie takich prac po wyprowadzeniu lęgów oraz opuszczeniu siedliska przez brzegówkę jest rozwiązaniem alternatywnym do ryzyka zamierzonego lub samoistnego zniszczenia tej kolonii, w sytuacji podjęcia prac w środku sezonu lęgowego lub samoistnego obsypania się skarpy i zasypania gniazd. Zniszczenie nor i siedliska w zakresie oraz czasie wskazanym w zezwoleniu jest także alternatywą do ewentualnego składowania śmieci i jednoczesnego utrzymywania ww. kolonii brzegówki w niezmienionej formie. Warto wskazać, że składowiska odpadów przyciągają liczne drapieżniki, które mogłyby stanowić zagrożenie dla kolonii brzegówki. Ta lokalna populacja byłaby też narażona na ciągłe płoszenie, co negatywnie wpłynęłoby na jej kondycję i liczebność. Zniszczenie lokalnego siedliska pod nieobecność ptaków spowoduje, że w kolejnym sezonie lęgowym ptaki znajdą inne miejsce do założenia gniazd. Dlatego należy stwierdzić, że w niniejszym przypadku brakuje rozwiązań alternatywnych dla wnioskowanych czynności, a podjęta przez RDOŚ decyzja jest słuszna z uwagi na dobro lokalnej populacji brzegówki.
Zgodnie z danymi umieszczonymi na stronie Inspekcji Ochrony Środowiska (http://monitorinqptakow.qios.aov.pI/PM-GIS/#), brzegówka jest zaliczana do gatunków najmniejszej troski (LC), jeżeli chodzi o globalny status zagrożenia wg kryteriów IUCN. Z 'monitoringu tego gatunku wynika, że od 2007 r. obserwuje się umiarkowany wzrost populacji brzegówki. Dlatego zniszczenie siedliska i 70 nor brzegówki w okresie jesienno-zimowym i poprzez wyrównanie i wyprofilowanie skarp nie wpłynie negatywnie na stan populacji tego gatunku. W związku z tym została spełniona kolejna ogólna przesłanka warunkująca wydanie zezwolenia z zakresu ochrony gatunkowej, tj. wykonanie wnioskowanych działań nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji brzegówki.
4.3.2. Analizując indywidualną przesłankę warunkującą wydanie zezwolenia z zakresu ochrony gatunkowej określoną w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 u.o.p., należy stwierdzić, że w niniejszym przypadku wykonanie wnioskowanych działań leży w nadrzędnym interesie publicznym.
Nadrzędny interes publiczny został wprowadzony zapisami Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE. L. z 1992 r. Nr 206, str. 7, z późn. zm.) i odnosi się do obszarów Natura 2000 oraz gatunków priorytetowych wymienionych w Załączniku II ww. Dyrektywy. Pojęcie to pojawia się także w prawie krajowym i odnosi się do jednej z przesłanek umożliwiających wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków roślin, zwierząt lub grzybów objętych ochroną ścisłą oraz w odniesieniu do gatunków ptaków i gatunków wymienionych w załączniku IV ww. Dyrektywy. Tym samym analiza nadrzędnego interesu publicznego w odniesieniu do postępowania z zakresu ochrony gatunkowej powinna być identyczna jak w odniesieniu do obszarów Natura 2000.
Jeżeli chodzi o pojęcie nadrzędnego interesu publicznego, jest to klasyczny przykład zwrotu prawnie niedookreślonego, który nie ma jawnej, precyzyjnie określonej treści, w związku z czym nie ma również precyzyjnie określonego znaczenia prawnego. Pojęcie to zawiera w sobie de facto dwa elementy: interes ten musi być zarówno publiczny, jak i nadrzędny (por. wyrok TSUE z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie C-182/10 Marie-Noelle Solvay i inni v. Region wallonne).
Odnosząc się do kwestii "publicznego" charakteru interesu należy wskazać, że w polskiej doktrynie prawa administracyjnego interes publiczny rozumiany jest jako "interes wszystkich ludzi żyjących w ramach politycznie zorganizowanej wspólnoty, gdzie zapewniona jest realizacja określonych, legitymowanych interesów ogółu, zorganizowanego w konkretnej postaci i poszanowaniem wolności jednostki jako niezbędnej części składowej dobra publicznego" (M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 36). Natomiast ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.) przez interes publiczny rozumie uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.
Pewną wskazówką w tym zakresie może być także Komunikat Komisji Europejskiej w sprawie usług użyteczności publicznej w Europie z dnia 26 września 1996 r., w którym zdefiniowano usługi świadczone w interesie ogólnym, wskazując, że są to usługi mające charakter gospodarczy lub niegospodarczy, których zapewnienie gwarantuje państwo w ramach realizacji misji służby publicznej i które różnią się od zwykłych usług tym, że muszą być świadczone bez względu na to czy przynoszą zysk. Z dotychczasowego orzecznictwa TSUE wynika, że do takich usług zaliczają się np. usługi związane z łącznością, utrzymywanie szlaków komunikacyjnych, dostarczanie energii i wody czy utylizacja odpadów.
Wobec powyższego, charakter publiczny będą miały przedsięwzięcia realizowane dla ochrony wartości o podstawowym znaczeniu dla życia obywateli; fundamentalnych zasad polityki państwowej i społecznej lub działania o charakterze gospodarczym lub społecznym z tytułu wykonywania usług publicznych. Jednocześnie dopuszczalna jest sytuacja, w której dane przedsięwzięcie, mimo iż ma charakter prywatny, ze względu na samą swoją naturę oraz kontekst gospodarczy i społeczny, w jaki się wpisuje, rzeczywiście przedstawia sobą interes publiczny.
Odnosząc się do kwestii "nadrzędności" interesu publicznego TSUE wyjaśnił, że interes nadrzędny należy rozumieć w ten sposób, że "jego waga winna być na tyle duża, by można było ją przeciwstawić nakreślonemu przez tę dyrektywę celowi ochrony siedlisk przyrodniczych dzikiej fauny i flory" (m.in. ww, wyrok w sprawie C-182/10), co oznacza, że znaczenie interesu publicznego musi być w każdym przypadku oceniane indywidualnie, poprzez porównanie korzyści wynikających z realizacji przedsięwzięcia z charakterem i skalą negatywnych skutków, jakie ono wywołuje dla obszaru Natura 2000 (por. A. Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013). Mając na uwadze, że niniejsze postępowanie dotyczy ochrony gatunkowej to powyższe skutki powinny być przeanalizowane w odniesieniu do chronionych gatunków.
Analizę nadrzędnego interesu publicznego organ administracji winien dokonać w każdym przypadku. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 6 pkt. 3 i 9b ustawy o gospodarce nieruchomościami zarówno budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, oraz ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin lub siedlisk przyrody, są celem publicznym. W tym przypadku będziemy mieć zatem do czynienia z ważeniem dwóch interesów publicznych, bez przyjmowania nadrzędności któregoś z nich. Konsekwencją wyboru jednego z nich będą pewne ograniczenia, konieczność zastosowania różnych rozwiązań godzących przeciwstawne w tym przypadku cele publiczne, realizację pewnych obowiązków lub działań minimalizujących. Organ dokonując takiej analizy winien wskazać o jaki konkretnie interes chodzi oraz to, że jest na tyle ważny, że ograniczenie uprawnień wynikających z nadrzędności drugiego celu publicznego, w tym przypadku związanego z ochroną przyrody, jest zasadne.
Wytwarzanie odpadów jest nieodłącznym elementem funkcjonowania człowieka i rozwoju społeczno - gospodarczego. Istotne jest natomiast podejmowanie działań, które będą ograniczać negatywny wpływ wytwarzania i gospodarowania odpadami na środowisko oraz zdrowie człowieka. Jednym z podstawowych działań jest składowanie odpadów w odpowiednio przygotowanych miejscach - składowiskach. Tego rodzaju działania powodują, że składowanie odpadów nie jest rozproszone, a miejsca są odpowiednio zabezpieczone.
Należy zatem stwierdzić, że składowiska odpadów służą szeroko pojętemu społeczeństwu, [są efektem działań o charakterze gospodarczym i społecznym z tytułu wykonywania usług publicznych. Dodatkowo skoncentrowane miejsce do składowania odpadów jest pozytywne dla środowiska, gdyż unika się powstawaniu nielegalnych i niezabezpieczonych składowisk odpadów. Mając na uwadze powyższe, w ocenie GDOŚ budowa składowiska odpadów na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...] nosi cechy nadrzędnego interesu publicznego, bowiem jej funkcjonowanie istotnie wpływa na zaspokojenie usług związanych z gospodarką odpadami. Brzegówka, której nory i siedliska zostaną zniszczone jest gatunkiem o tendencji wzrostowej na terenie naszego kraju, a zniszczenie siedliska i nor nastąpi podczas przebywania tego gatunku poza granicami kraju, tym samym korzyści płynące z budowy składowiska odpadów przewyższają potrzebę ochrony siedlisk brzegówki w obszarze inwestycji.
4.3.3. Należy podkreślić, że podstawą wszczęcia postępowania w zakresie uzyskania zezwolenia na odstępstwo od czynności zakazanych w stosunku do chronionych gatunków ptaków jest wniosek, którego elementy zostały określone w art. 56 ust. 6 u.o.p., a warunki wydania takiego zezwolenia określa art. 56 ust 4 u.o.p. Podczas prowadzenia postępowania derogacyjnego organ nie analizuje i nie uzależnia swojego rozstrzygnięcia od innych decyzji administracyjnych i pozwoleń wymaganych przepisami innych ustaw, np. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę czy pozwolenia wodnoprawnego. Są to niezależne postępowania. Dlatego zarówno RDOŚ, jak i GDOŚ nie mają obowiązku badania czy zezwolenia niezbędne dla realizacji danej inwestycji, w tym przypadku składowiska odpadów, zostały wydane. Organy te nie mają również prawnych podstaw do odmowy wydania zezwolenia derogacyjnego, jeżeli takich zezwoleń brakuje.
4.3.4. Mając na uwadze powyższe oraz treść dokumentacji sprawy należy stwierdzić, że brak wyczerpującego uzasadnienia w przedmiocie analizy przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do chronionych gatunków ptaków przez Organ I instancji, pomimo, iż stanowi uchybienie art. 107 § 3 k.p.a., nie może być kwalifikowane jednak jako rażące naruszenie prawa. W związku z tym GDOŚ stwierdza, że decyzja RDOŚ nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta została wydana po wnikliwej analizie przepisów ustawy o ochronie przyrody i k.p.a., w oparciu o przepisy ww. aktów prawnych i zebrany materiał dowodowy oraz mając na względzie zarówno ochronę przyrody, jak i potrzebę realizacji przedsięwzięcia i związane z nią korzyści społeczno - gospodarcze dla regionu.
4.4. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą również, pozostałe przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.
4.5. W świetle powyższych okoliczności brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zezwolenia RDOŚ.
IV. Pismem z dnia 15 kwietnia 2022 r. Pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję nadzorczą GDOŚ, podnosząc przeciwko temu aktowi zarzuty naruszenia następujących przepisów:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 56 ust. 4 pkt 6 i ust. 4c w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 u.o.p. w zw. z § 6 ust. 3 r.o.g.z. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zniszczenie 70 gniazd (nor gniazdowych), niszczenie siedlisk, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, umyślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu i wychowu młodych w stosunku do brzegówki (Riparia riparia) objętej ścisłą ochroną gatunkową pomimo niezaistnienia ustawowej generalnej przesłanki w postaci braku rozwiązań alternatywnych wobec:
- braku legalności prowadzenia przez wnioskodawcę jakichkolwiek prac związanych z wyprofilowaniem i wygładzeniem ścian stromych skarp w związku z budową składowiska odpadów w uwagi na brak legitymowania się przez wnioskodawcę pozwoleniem na budowę składowiska odpadów na przedmiotowej nieruchomości, a zatem braku możliwość wywodzenia, że na przedmiotowym terenie kiedykolwiek powstanie składowisko odpadów,
- rzeczywistego stanu skarp, który nie uzasadnia jakiegokolwiek podejrzenia o ich ewentualnym osunięciu czy potrzebie zabezpieczenia przez mechaniczne wyprofilowanie, przy braku przeprowadzenia oględzin przez organ I instancji i błędnym uznaniu przez organ odwoławczy, że zniszczenie lokalnego siedliska pod nieobecność ptaków spowoduje, że w kolejnym sezonie lęgowym ptaki znajdą inne miejsce do założenia gniazd, podczas gdy w 2022 r. brzegówki ponownie pojawiły się na terenie nieruchomości, a ich gniazda i siedliska zostały zniszczone - tym razem - bez zezwolenia,
b) art. 56 ust. 4 pkt 6 i art. 56 ust. 4c w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 u.o.p. w zw. z § 6 ust. 3 r.o.g.z. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zniszczenie 70 gniazd (nor gniazdowych), niszczenie siedlisk, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, umyślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu i wychowu młodych w stosunku do brzegówki (Riparia riparia) objętej ścisłą ochroną gatunkową pomimo niezaistnienia ustawowej generalnej przesłanki w postaci braku szkodliwości wnioskowanych czynności dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występującej populacji chronionego gatunku zwierząt wobec:
- zaliczenia brzegówki do kategorii SPEC3 wg BirdLife, do której zalicza się gatunki o niekorzystnym statusie ochronny i nieskoncentrowane w Europie (gatunki zagrożone, których europejska populacja nie przekracza 50% populacji światowej i których stan zachowania uznano za niekorzystny),
- odnotowania ponad dwukrotnego spadku liczebności brzegówki w ostatnich dwóch latach poprzedzających wydanie decyzji zezwalającej wg danych udostępnianych przez Inspekcję Ochrony Środowiska na datę wydawania decyzji (tj. danych do roku 2019),
c) art. 56 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 u.o.p. w zw. z § 6 ust. 3 r.o.g.z. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zniszczenie 70 gniazd (nor gniazdowych), niszczenie siedlisk, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, umyślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu i wychowu młodych w stosunku do brzegówki (Riparia riparia) objętej ścisłą ochroną gatunkową pomimo niezaistnienia ustawowej indywidualnej przesłanki wynikania zezwolenia z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, jako że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie składowiska odpadów, wobec czego realizacja inwestycji nie była możliwa na etapie wydania decyzji zezwalającej, ani nie stała się możliwa obecnie, zaś wnioskodawca nie jest uprawniony do podejmowania jakichkolwiek czynności na wskazywanej nieruchomości, w tym szczególnie zmierzających do zabezpieczenia i wygładzania skarp,
d) art. 4 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP i art. 74 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia z zaniechaniem dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym, a to wobec zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do gatunku objętego ochroną ścisłą pomimo braku zaistnienia ustawowych przesłanek,
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. poprzez prowadzenie postępowania zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji bez udziału stron - właściciela nieruchomości Skarbu Państwa i użytkowników wieczystych Gminy [...] i Gminy [...], którym przysługuje status strony, bowiem rozstrzygnięcie administracyjne w przedmiocie zezwolenia na odstępstwa od zakazów przesądza w pewnym zakresie zasady korzystania z nieruchomości przez podmiot, który może być równocześnie dla właściciela osobą trzecią, wpływając tym samym na sytuację prawną właściciela i będąc źródłem jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a, właściciel nieruchomości ma prawo uczestniczyć we wszelkich postępowaniach administracyjnych, których przedmiot dotyczy wykonywania prawa własności do tej nieruchomości i powinien wiedzieć o postępowaniu, którego przedmiotem jest uchylenie zakazu ingerencji w środowisko naturalne na jego nieruchomości,
b) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że nie doszło do naruszenia prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja została wydana pomimo istnienia rozwiązań alternatywnych, szkodliwości dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występującej populacji chronionego gatunku Riparia riparia oraz pomimo braku koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego przy zaniechaniu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (brak wizji lokalnej, oględzin, zebrania dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia), a nadto ocena następstw decyzji o zezwoleniu na niszczenie 70 gniazd, siedlisk, myślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach noclegu w stosunku do brzegówki jest z punktu widzenia zasad prawa, a w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, nieakceptowalna i nie może się ostać w obrocie prawnym,
c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na wybiórczych danych podanych przez Inwestora bez zweryfikowania ich prawdziwości i słuszności, zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia wymogów nadrzędnego interesu publicznego, fragmentaryczne i wybiórcze poczynienie ustaleń co do liczebności populacji brzegówki na datę wydawania decyzji RDOŚ,
d) art. 7 k.p.a. i art. 7b k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i współdziałania z innymi organami administracji w tymże celu wobec zaniechania zweryfikowania prawdziwości twierdzeń Inwestora wskazanych we wniosku w zakresie celu wykonania wnioskowanych ćżyhności i błędnego stwierdzenia przez organ odwoławczy, że nie jest uprawniony do analizowania treści innych decyzji administracyjnych i pozwoleń,
e) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, lecz je deprecjonujący i oparcie rozstrzygnięcia na podstawie arbitralnej i nieobiektywnej ocenie stanu faktycznego przez Organ II instancji;
f) art. 107 § 6 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie precyzyjnego wykazania spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie zezwolenia, w szczególności w zakresie przesłanki braku czynności dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt.
V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 17 maja 2022 r., Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Stosownie do art.119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.
W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji nadzorczej GDOŚ prowadzi do następujących wniosków:
1. Przedmiotem kontrolowanego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami art.156 i nast. k.p.a., wszczętego przez GDOŚ z urzędu po uznaniu za uzasadnione żądania w tym zakresie złożonego przez Stowarzyszenie na podstawie art.31 § 1 pkt 1 k.p.a. - było przeprowadzenie nadzorczej kontroli legalności decyzji RDOŚ, wydanej na podstawie art.56 ust.2 pkt 2 u.o.p. w przedmiocie zezwolenia na dokonanie czynności podlegających zakazom w odniesieniu do gatunków objętych ochroną ścisłą.
Sąd w pełni podziela ocenę GDOŚ, iż brak jest podstaw do wywodzenia, iż decyzja RDOŚ jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych spośród wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., których wystąpienie obligowałoby organ nadzorczy do stwierdzenia nieważności decyzji. Niestwierdzenie nieważności RDOŚ jest w tej sytuacji całkowicie prawidłowe.
2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:
2.1. W odniesieniu do uprawnienia organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego:
Jak stanowi art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 k.p.a.).
Powyższy przepis przewiduje zatem dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Nie spełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. P. Gołaszewski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2. wyd. zm. i uzup., C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 232-233).
Z art. 31 § 2 k.p.a. wynika zaś, że organ administracji uznając, że żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Jeśli zaś organ administracji uznaje żądanie to za nieuzasadnione wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, na które służy zażalenie.
Co istotne, w przepisie tym nie ograniczono możliwości żądania wszczęcia postępowania tylko do postępowań zwyczajnych, a tym samym dopuszczalne jest także występowanie przez organizację społeczną z żądaniem wszczęcia postępowań nadzwyczajnych.
2.2. W odniesieniu do zasad stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych:
Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a. musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).
Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.
W niniejszej sprawie niespornym było, że kontrolowane zarządzenie było wolne od wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a., natomiast spornym jest to, czy orzeczenie te wydano z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.).
W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego "rażące naruszenie prawa" wystąpi w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).
2.3. W odniesieniu do udzielania przez RDOŚ zezwoleń na dokonywanie czynności podlegającym zakazom w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą:
Regionalny dyrektor ochrony środowiska na obszarze swojego działania i na obszarach morskich może zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą - na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 pkt 1-8, 10 i 11 i ust. 1a pkt 1-3 i 5 oraz art. 52 ust. 1 pkt 2, 4-10 i 12-15 i ust. 1a pkt 2-6 (art.56 ust.2 pkt 2 u.o.p.).
W stosunku do dziko występujących zwierząt gatunków objętych ochroną gatunkową mogą być wprowadzone następujące zakazy (...):
7) niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania;
8) niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień;
13) umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących (art.52 ust.1 pkt 7, 8 i 13 u.o.p.).
Zezwolenia, o których mowa w ust. 1, 2, 2b i 2c, z zastrzeżeniem ust. 4c, 4d i 5, mogą być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów oraz:
1) leżą w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych lub
2) wynikają z konieczności ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do upraw rolnych, inwentarza żywego, lasów, rybostanu, wody lub innych rodzajów mienia, lub
3) leżą w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego, lub
4) są niezbędne w realizacji badań naukowych, działań edukacyjnych lub celów związanych z odbudową populacji, reintrodukcją gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, albo do celów działań reprodukcyjnych, w tym do sztucznego rozmnażania roślin, lub
5) umożliwiają, w ściśle kontrolowanych warunkach, selektywnie i w ograniczonym stopniu, zbiór, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów roślin lub grzybów oraz chwytanie, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów zwierząt gatunków objętych ochroną w liczbie określonej przez wydającego zezwolenie, lub
6) w przypadku gatunków objętych ochroną ścisłą, gatunków ptaków oraz gatunków wymienionych w załączniku IV dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory - wynikają z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska, lub
7) w przypadku gatunków innych niż wymienione w pkt 6 - wynikają ze słusznego interesu strony lub koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska (art.56 ust.4 u.o.p.).
Zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do gatunków ptaków, określonym w art. 52 ust. 1 pkt 13, mogą być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli czynności te nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt (art.56 ust.4c u.o.p.).
3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:
3.1. Kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją, wydaną na podstawie art.56 ust.2 pkt 2 w zw. z art.52 ust.1 pkt 7, 8 i 13 u.o.p. RDOŚ zezwolił Spółce na dokonanie w stosunku do gatunku objętego ochroną ścisłą (tj. brzegówki Riparia riparia) trojakiego rodzaju czynności podlegających zakazom, przewidzianych w art.52 ust.1 pkt 7, 8 i 13 u.o.p., tj. na: (-) niszczenie 70 gniazd (nor gniazdowych), (-) niszczenie siedlisk, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, (-) umyślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu i wychowu młodych.
Udzielenie zezwolenia nastąpiło w związku z budową przez Spółkę składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...]. RDOŚ ustalił, iż: (-) planowane składowisko ma powstać w miejscu wyrobiska służącego do akumulacji ścieków cukrowni [...], (-) głównym celem czynności objętych zezwoleniem jest zabezpieczenie uszkodzonych stromych skarp hałd składowanego kruszywa po wyrobisku, (-) planowane prace będą polegały na wygładzeniu stromych skarp oraz ich wyprofilowaniu i umocnieniu.
RDOŚ wskazał, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki do udzielenia Spółce żądanego zezwolenia, ustalone w art.56 ust.4 u.o.p. (a w odniesieniu do czynności z art.52 ust.1 pkt 13 u.o.p. – w art.56 ust.4c u.o.p.), tj. łącznie: a) zachodzi brak rozwiązań alternatywnych, b) zrealizowanie zezwolenia nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, c) występuje co najmniej jedna z przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1 - 7 u.o.p. Stosownie do powyższego RDOŚ stwierdził, iż:
ad. a) biorąc pod uwagę cel wykonania czynności, brak jest rozwiązań alternatywnych, gdyż nie jest możliwe osiągnięcie zakładanego celu przy użyciu innych metod;
ad. b) mając na względzie stan populacji brzegówki na terenie kraju wykonanie wnioskowanych czynności nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji tego gatunku, przy zachowaniu warunków określonych w sentencji decyzji;
ad. c) wydanie zezwolenia na niszczenie siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, wynika z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze gospodarczym związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska.
Odnotować przy tym należy, iż: (-) w pozwoleniu zastrzeżono warunki wykonania spornych czynności, w szczególności poddając je nadzorowi przyrodniczemu, (-) wykonanie pozwolenia ograniczono terminem (do 28 lutego 2021 r., tj. ok. 6 m – cy od dnia wydania zezwolenia), (-) na Spółkę nałożono stosowny obowiązek sprawozdawczy (do 15 marca 2021 r.), (-) wymagane sprawozdanie z dnia 7 grudnia 2020 r., sporządzone przez dra W. N., zostało RDOŚ przez Spółkę przy piśmie z tej samej daty.
3.2. Stowarzyszenie wywodzi, iż wydanie przez RDOŚ zezwolenia nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 56 ust. 4 pkt 6 i ust. 4c w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 u.o.p. w zw. z § 6 ust.3 r.o.g.z. albowiem wbrew ocenie organu w/w przesłanki w postaci: a) braku rozwiązań alternatywnych, b) braku szkodliwości dla gatunków chronionych, c) koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego w sprawie nie wystąpiły. Uzasadniając w/w zarzuty, skarga podnosi, co następuje:
ad. a) ewentualność spełnienia się w sprawie przesłanki w postaci braku rozwiązań alternatywnych dla przeprowadzenia zakazanych czynności wykluczają takie okoliczności, jak:
(-) nieposiadanie przez Spółkę tytułu prawnego do przeprowadzana jakichkolwiek prac związanych z wyprofilowaniem i wygładzeniem ścian stromych skarp w związku z budową składowiska odpadów, a to z związku z nieuzyskaniem przez Spółkę stosownego pozwolenia na budowę składowiska odpadów na przedmiotowej nieruchomości, co jest równoznaczne z brakiem przesłanek do przyjęcia, że na przedmiotowym terenie kiedykolwiek powstanie składowisko odpadów,
(-) niewykazanie w toku postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia rzeczywistej potrzeby przeprowadzenia czynności objętych wnioskiem Spółki w sytuacji, w której stan skarp nie dawał podstaw do formułowania obaw o ich osunięcie, wymagające zabezpieczenia przez mechaniczne wyprofilowanie (skarga zarzuca RDOŚ zaniechanie przeprowadzenia stosownych oględzin);
ad. b) ewentualność spełnienia się w sprawie przesłanki w postaci braku szkodliwości wnioskowanych czynności dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występującej populacji chronionego gatunku zwierząt wykluczają następujące okoliczności:
(-) zaliczenie brzegówki do kategorii SPEC3 wg BirdLife, do której zalicza się gatunki o niekorzystnym statusie ochronny i nieskoncentrowane w Europie (gatunki zagrożone, których europejska populacja nie przekracza 50% populacji światowej i których stan zachowania uznano za niekorzystny),
(-) odnotowanie ponaddwukrotnego spadku liczebności brzegówki w ostatnich dwóch latach poprzedzających wydanie decyzji zezwalającej wg danych udostępnianych przez Inspekcję Ochrony Środowiska na datę wydawania decyzji (tj. danych do roku 2019),
(-) błędne uznanie przez GDOŚ, że zniszczenie lokalnego siedliska pod nieobecność ptaków spowoduje, że w kolejnym sezonie lęgowym ptaki znajdą inne miejsce do założenia gniazd, podczas gdy w 2022 r. brzegówki ponownie pojawiły się na terenie nieruchomości, a ich gniazda i siedliska zostały zniszczone - tym razem - bez zezwolenia;
ad. c) ewentualność spełnienia się w sprawie przesłanki w postaci istnienia wymogów nadrzędnego interesu publicznego wyklucza ta okoliczność, że Spółka nie posiada pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie składowiska odpadów, wobec czego realizacja inwestycji nie była możliwa na etapie wydania decyzji zezwalającej, ani nie stała się możliwa na etapie postępowania nadzorczego a Spółka nie jest uprawniona do podejmowania jakichkolwiek czynności na wskazywanej nieruchomości, w tym szczególnie zmierzających do zabezpieczenia i wygładzania skarp.
Stowarzyszenie konkluduje zatem, iż zezwolenie RDOŚ zostało wydane pomimo: (-) istnienia rozwiązań alternatywnych, (-) szkodliwości dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występującej populacji chronionego gatunku, (-) braku koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego. Stowarzyszenie przyjmuje zresztą, iż o wadliwości decyzji RDOŚ, uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności przesądza już samo: (-) zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ, (-) niepoddanie krytycznej analizie danych i twierdzeń zawartych we wniosku Spółki o udzielenie zezwolenia, (-) sporządzenie przez RDOŚ uzasadnienia decyzji, odwołującego się wyłącznie do powierzchownej i lakonicznej analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem spełnienia się ustawowych przesłanek udzielenia zezwolenia, a zatem uzasadnienia nie pozwalającego na przyjęcie, iż stosowna prawidłowa analiza, spełniająca kryteria z art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a., została przed wydaniem zezwolenia w ogóle przeprowadzona.
3.3. Sąd natomiast w pełni podziela stanowisko GDOŚ, iż w postępowaniu zwyczajnym, w którym wydano kwestionowane zezwolenie, RDOŚ przeanalizował wszystkie ustawowe przesłanki, niezbędne do jego wydania, formułując klarowny wniosek co do ich spełnienia się w sprawie.
Istotne znaczenie w sprawie ma ta okoliczność, iż każda ze w/w przesłanek, t.j.: a) brak rozwiązań alternatywnych, b) brak szkodliwości realizacji zezwolenia dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, c) występowanie co najmniej jednej z przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1 - 7 u.o.p., została skonstruowana w oparciu o pojęcia nieostre, dające organowi pewien margines swobody w uznawaniu danego stanu faktycznego za upoważniający do udzielenia zezwolenia. Jakkolwiek poza sporem jest to, iż wspomniana swoboda nie umocowuje organu do podejmowania rozstrzygnięć dowolnych, nie dających się pogodzić z celami ochrony przyrody, o tyle ewentualność uznania, iż przy stwierdzaniu przez organ spełnienia się w/w przesłanek do wydania zezwolenia doszło do rażącego naruszenia w/w zakresu swobody (w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), można byłoby rozważać wyłącznie w sprawie, w której co najmniej jedna z przedmiotowych przesłanek nie zostałaby spełniona w sposób fundamentalny, bezdyskusyjny, pozostając w rażącej, nie dającej się w żaden sposób usunąć sprzeczności z zebranym przez organ materiałem dowodowym lub wiedzą powszechną. Jednocześnie skutki tego naruszenia musiałyby być, wziąwszy pod uwagę w szczególności skalę zaakceptowanego przez organ ubytku w gatunkach chronionych, na tyle szkodliwe z punktu widzenia wymogów ochrony przyrody, iż pozostawanie takiego aktu w obiegu prawnym w oczywisty sposób kłóciłoby się z elementarnymi wymaganiami praworządności.
Należy zatem wyraźnie podkreślić, iż o wystąpieniu tego rodzaju naruszenia w danej sprawie nie może przesądzać automatycznie sama lakoniczność, czy też skrótowość uzasadnienia decyzji, udzielającej zezwolenia, albowiem skonfrontowanie tego uzasadnienia w postępowaniu nadzorczym ze zgromadzonym przez organ wydający zezwolenie materiałem dowodowym może prowadzić do oczywistego wniosku, iż pomimo niedostatecznego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji przesłanek udzielenia zezwolenia, przesłanki te jasno z materiału dowodowego wynikają lub co najmniej (w sprawie, w której zebrany przez organ materiał dowodowy jest obarczony pewnego rodzaju brakami) pozytywnemu rozstrzygnięciu wniosku o udzielenie zezwolenia nie można postawić zarzutu oczywistej sprzeczności z materiałem dowodowym (oczywistego braku jakiegokolwiek oparcia w materiale dowodowym).
Podkreślić również stanowczo należy, iż postępowanie nadzorcze, skierowane przeciwko ostatecznej decyzji organu I instancji, wydanej w postępowaniu zwyczajnym, która to decyzja z różnych przyczyn nie została następnie poddana kontroli odwoławczej, nie ma na celu zrekompensowania faktu nieprzeprowadzenia tej kontroli. Z racji tego, iż zakres kontroli decyzji administracyjnej, zastrzeżony dla postępowania nadzorczego, ograniczający się do przyczyn stwierdzenia nieważności wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., jest daleko węższy od zakresu orzekania przez organ odwoławczy (który to organ może wyeliminować decyzję organu I instancji z obrotu prawnego także z racji innych uchybień niż wymienione w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.), stwierdzić należy, iż nie każde uchybienie decyzji organu I instancji (nawet istotne), które mogłoby prowadzić do uchylenia tej decyzji w postępowaniu odwoławczym, mogłoby jednocześnie stanowić przyczynę stwierdzenia nieważności tej decyzji w postępowaniu nadzorczym.
Ponownie zatem stwierdzić należy (w szczególności w kontekście art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), iż postępowanie nadzorcze służy eliminowaniu z obrotu prawnego wyłącznie wad prawnych o największym ciężarze gatunkowym, pozostających w najdalej idącym konflikcie z zasadą praworządności.
W świetle powyższych uwarunkowań Sąd uznaje za przekonujące stanowisko organu nadzorczego, iż skonfrontowanie treści zezwolenia z materiałami postępowania zwyczajnego oraz posiadaną przez GDOŚ specjalistyczną wiedzą z zakresu ochrony przyrody nie pozwala na przyjęcie, iż uznanie przez RDOŚ, iż w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki do udzielenia Spółce spornego zezwolenia, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przytoczone na wstępie obszerne i szczegółowe rozważania decyzji GDOŚ, odnoszące się do kluczowych w sprawie okoliczności, tj.: a) braku rozwiązań alternatywnych dla przeprowadzenia czynności objętych wnioskiem Spółki, b) braku szkodliwości w/w czynności dla gatunków chronionych, c) występowania koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, uzasadniających wydanie zezwolenia, d) braku formalnego obowiązku RDOŚ do badania stanu zaawansowania procedur z zakresu Prawa budowlanego, związanych z budową przez Spółkę składowiska, Sąd uznaje zatem w całości za prawidłowe, nie stwierdzając potrzeby ich uzupełniania.
Tym samym o ile pozwoleniu wydanemu przez RDOŚ istotnie należy poczynić zarzut naruszenia art.107 § 3 k.p.a., polegający na niedostatecznym wskazaniu faktycznych przesłanek rozstrzygnięcia, o tyle uchybienie to nie stanowi kwalifikowanej wady prawnej w postaci rażącego naruszenia prawa.
3.4. Brak było podstaw do rozpatrzenia co do istoty zarzutu skargi, kwestionującego legalność zarówno zezwolenia wydanego przez RDOŚ, jak i zaskarżonej obecnie decyzji nadzorczej GDOŚ w związku z ewentualnym niezapewnieniem przez te organy udziału w postępowaniu (odp. zwyczajnym i nadzorczym) niektórym innym podmiotom, innym niż Stowarzyszenie, mogącym mieć interes prawny w obu sprawach.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż uwzględnienie tego rodzaju okoliczności, jako mającej podważać legalność postępowania zwyczajnego, zakończonego zezwoleniem RDOŚ, nie mogło nastąpić w postępowaniu nadzorczym, prowadzonym przez GDOŚ, albowiem wywodzone przez Stowarzyszenie uchybienie (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie stanowi przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (zamknięty katalog tych przyczyn ujęto w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.), a przyczynę wznowienia postępowania, o której mowa w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z kolei analogiczny zarzut podniesiony w stosunku do postępowania nadzorczego prowadzonego przez GDOŚ nie mógłby być obecnie uwzględniony przez Sąd przy rozpoznaniu skargi a to racji tego, iż zarzut tego rodzaju może być podniesiony wyłącznie przez samą stronę pominiętą w postępowaniu, nie zaś przez inne strony lub przez sąd administracyjny z urzędu. "Prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym." – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17, publ. LEX.
W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.