IV SA/WA 812/19

IV SA/Wa 812/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska /sprawozdawca/
Alina Balicka /przewodniczący/
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3870/19 - Wyrok NSA z 2022-12-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 3 §1, art. 151, art. 134
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Warszawa, 25 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 25 czerwca 2019r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r, nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia A. K. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ) z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości K., gmina M., w związku z planowaną realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] października 2018 r. działając w trybie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), Wójt Gminy M. zwrócił się do RDOŚ w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, w związku z lokalizacją przedmiotowej inwestycji w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów g., m. i o., dalej: "[...]".
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w uzasadnieniu, iż realizacja planowanej inwestycji naruszyłaby zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów g., m. i o. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie [...]", stanowiący, iż w granicach rzeczonego obszaru chronionego zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ I instancji wskazał nadto, iż nie jest możliwe w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Strona wskazała, że "zawiera błędy merytoryczne, polegające na bezpodstawnym uznaniu Kanału U. rzeką" oraz że jest to świadome działanie, które w sposób nieuzasadniony ingeruje w (...) prawo własności'. Wskazano przy tym, że "zakaz zabudowy obiektów budowlanych obowiązuje w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych", a "rozszerzenie tego zakazu na inne rodzaje cieków wodnych jest wykładnią rozszerzającą zakres przepisu, który RDOŚ bezpodstawnie przekroczył'. W zażaleniu podniesiono również, że w postępowaniu zakończonym spornym rozstrzygnięciem nie uwzględniono przedłożonych przez Stronę skarżącą dokumentów, tj. pisma Urzędu Marszałkowskiego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], oraz pisma Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] Podkreślono przy tym, że wyżej oznaczone pismo Urzędu Marszałkowskiego poprzedzone było wystąpieniem (pismem z dnia [...] września 2013 r" znak: [...]) do Ministerstwa Środowiska, z którego wynika, że "Kanał U. nie widnieje w wykazie nazw wód płynących w Polsce, nie jest również ujęty w katastrze wodnym prowadzonym przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej'. W zażaleniu podniesiono również, że Kanał U. jest Kanałem wykopanym przez mieszkańców gminy w latach 1937 – 1938.
Następnie, pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., A. K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wskazał, że pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], "nie może stanowić właściwego dowodu, którego treść pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym" (przedstawionym przez Stronę pismach Urzędu Marszałkowskiego w [...] oraz Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, notatce pracownika Urzędu Gminy M. z dnia [...] października 2009 r., piśmie Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] oraz w ekspertyzie przyrodniczej sporządzonej przez Instytut Ochrony Środowiska - Państwowy Instytut Badawczy). Podkreślono przy tym, że "przedstawione dokumenty są niezaprzeczalnym faktem, iż Wójt miał i ma wiedzę o Kanale U., przy którym wydawał warunki zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m", zaś "pozyskany dokument z dnia [...] kwietnia 2018 r. od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody - Polskie przedstawiający Kanał U. jako ciek naturalny, to mijanie się z prawdą służącą jedynie do zagmatwania prawdy służącej do odmowy wydania (...) warunków zabudowy". W odniesieniu do wyżej oznaczonego pisma wskazano również, że "zaprzeczeniem jego treści jest pismo Urzędu Marszałkowskiego z dnia [...] września 2013 r. do Ministra Środowiska", z którego, w ocenie Skarżącego, wynika, że "Kanał U.nigdy nie był rzeką, tak jak obecnie usiłuje się go zakwalifikować" oraz "zaprzeczają temu niezbite dowody mieszkańców (...) gminy w postaci złożonych oświadczeń wykazujących osobistą pracę przy powstaniu Kanału U.".
GDOŚ nie uwzględnił powyższego zażalenia i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Po analizie akt sprawy organ odwoławczy podzielił stanowisko Organu I instancji, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszyłaby zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. W pierwszej kolejności GDOŚ zwrócił uwagę, iż z analizy kopii map zasadniczych w skali 1:1000 stanowiących załączniki graficzne do przedłożonego projektu decyzji, jednoznacznie wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki o numerze ewidencyjnym [...] przepływa ciek wodny (określony jako Kanał U.) oraz znajduje się zbiornik wodny (określony jako Wsr - wody śródlądowe). Ww. nieruchomość graniczy z przedmiotowym ciekiem (stanowiącym działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]) od strony południowej, zaś zbiornik wodny, o którym mowa powyżej, zlokalizowany jest na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...]. Powyższe ustalenia nie są kwestionowane przez Stronę skarżącą. Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, iż działka o nr ewidencyjnym [...] w całości położona jest w pasie szerokości 100 m, zarówno od cieku wodnego określono jako Kanał U., jak i zbiornika wodnego zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...].
GDOŚ wskazał na treść § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie [...], który dotyczy zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 5 pkt 16a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, ze zm.), przez pojęcie rzeki należy rozumieć każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180 oraz z 2018 r. poz. 650 i 710). Ww. zakaz zabudowy dotyczy zatem stumetrowego pasa wyznaczonego nie tylko od linii brzegów rzek, ale również od linii brzegowej innych cieków naturalnych, takich jak strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Przedmiotowy zakaz mógł być wprowadzony w aktach prawa miejscowego wyznaczających obszary chronionego krajobrazu na postawie art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Obecnie, zgodnie z nowym brzemieniem art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, możliwe jest wprowadzenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących.
GDOŚ zwrócił uwagę, że przedmiotowy zakaz należy interpretować w sposób zgodny z obowiązującą obecnie ustawą o ochronie przyrody, a mianowicie przyjmując, że użyte pojęcie "inne zbiorniki wodne" oznacza "inne naturalne zbiorniki wodne" oraz "zasięg lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących".
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy GDOŚ stwierdził, że po pierwsze, sporna inwestycja planowana jest do realizacji w odległości mniejszej niż 100 metrów od Kanału U. Po drugie, biorąc na uwadze, że przez pojęcie rzeki należy rozumieć każdy ciek naturalny (a więc rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami), w przedmiotowej sprawie kluczowe było ustalenie, czy Kanał U. jest ciekiem naturalnym, czy sztucznym. Z kopii pisma zastępcy dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], wynika bezspornie, iż z Mapy Podziału Hydrograficznego Polski (sporządzonej przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej) ciek stanowiący m.in. działkę o numerze ewidencyjnym [...], położoną w miejscowości K., gmina M. (tj. Kanał U.) stanowi ciek naturalny o nazwie Dopływ z Lasu C.
Wobec powyższego, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego na terenie położonym w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej cieku naturalnego Dopływ z Lasu C., naruszyłaby zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie [...]. Dalej GDOŚ wskazał, że w związku z powyższym, konieczne jest ustalenie, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne mieści się w zakresie odstępstw od ww. zakazu, zawartych w rozporządzeniu w sprawie [...] i w ustawie o ochronie przyrody.
Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, nie jest urządzeniem wodnym, ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zatem odstępstwo od omawianego zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 in fine rozporządzenia w sprawie [...] nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.
W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowania nie ma również odstępstwo określone w § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie [...], zgodnie z którym przedmiotowy zakaz nie dotyczy obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja o warunkach zabudowy a nie plan miejscowy, zaś decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 oraz 59 ust. 1 u.p.z.p.).
Ze względu na lokalizację terenu, na którym planuje się realizację spornej inwestycji (działka o numerze ewidencyjnym [...], położona w miejscowości K., gmina M.), w przedmiotowej sprawie zastosowania nie ma również odstępstwo, o którym mowa w § 3 ust. 5 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej we wsi K., gm. M., oraz działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w miejscowości M., gm. M.
Nadto GDOŚ stwierdził, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o ochronie przyrody stanowiących odpowiednio, iż zakazy obowiązujące w granicach obszarów chronionego krajobrazu nie dotyczą: 1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, 2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, 3) realizacji inwestycji celu publicznego, 4) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych, co wynika z charakteru planowanej inwestycji.
Mając na uwadze powyższe, Organ odwoławczy wskazał, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma zastosowania żadne z odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.
Odnosząc się do pominiętego w toku postępowania zakończonego spornym rozstrzygnięciem faktu lokalizacji nieruchomości, której dotyczy przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, w odległości mniejszej, niż 100 metrów od zbiornika wodnego (położonego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...]), wskazał, iż, jak wyjaśniono wcześniej, przedmiotowy zakaz dotyczy jedynie naturalnych zbiorników wodnych oraz sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących. Przedmiotowy zbiornik wodny nie jest usytuowany na wodach płynących, przy czym na podstawie jego regularnego, geometrycznego kształtu oraz faktu, iż jest on widoczny jedynie na najnowszych zdjęciach satelitarnych i opracowaniach kartograficznych można domniemywać, że jest to zbiornik sztuczny. Jednakże Organ odwoławczy odstępuje od dalszego, szczegółowego badania przedmiotowej kwestii, bowiem realizacja spornej inwestycji i tak nie jest możliwa z uwagi na wykazaną wyżej sprzeczność przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy z zakazem, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie [...] (ze względu na lokalizację działki w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej cieku naturalnego o nazwie Dopływ z Lasu C.).
Organ odwoławczy odnosząc się do kolejnych zarzutów wskazał, iż w aktach sprawy znajdują się dodatkowe pisma Strony, jednakże informacje w nich zawarte nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ wskazał, że w piśmie Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...], powołano się na stanowisko GDOŚ (przedstawione w piśmie z dnia [...] października 2013 r., znak: [...]), zgodnie z którym z zakresu znaczeniowego pojęcia rzeka (w kontekście zakazu) należy wyłączyć cieki sztuczne oraz cieki naturalne w postaci potoków, strug i strumieni, jak również inne (oprócz rzek) wody płynące. Ww. stanowisko wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody, które uległy zmianie wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774, ze zm.), tj. z dniem 11 września 2015 r. Zaś, jak wyjaśniono we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszego postanowienia, zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami (tj. art. 5 pkt 16a ustawy o ochronie przyrody oraz art. 16 pkt 5 ustawy Prawo wodne) przez pojęcie rzeki należy rozumieć każdy ciek naturalny, tj. rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Zmianę przepisów w powyższym zakresie uwzględniono w piśmie Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], w którym wskazano jednoznacznie, iż "zgodnie z obecnym stanem prawnym, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych obejmuje 100 metrowy pas szerokości od brzegu Kanału U.".
Odnosząc się natomiast do pisma Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], Organ odwoławczy wskazał, iż nie zawiera ono konkretnych informacji odnośnie charakteru Kanału U., lecz dotyczy ogólnej interpretacji przepisów ustawy Prawo wodne.
Kopia notatki pracownika Urzędu Gminy M. oraz kopia pisma Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], załączone do pisma uzupełniającego zażalenie, również nie zawierają informacji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Podobnie informacji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie zawiera również rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. które stwierdziło nieważność uchwały [...] Rady Gminy M. z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Organ wyjaśnił, że ani prawidłowość procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., ani zapisy ww. dokumentu planistycznego nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie. Podobnie – w ocenie organu - bez znaczenia dla sprawy jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., IV SA/Wa 1358/17, który uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w miejscowości K., gmina M. Powyższe orzeczenie sądowe nie dotyczy, ani postępowania zakończonego spornym rozstrzygnięciem, ani nawet działki o numerze ewidencyjnym [...]. Jednocześnie Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowym wyroku odniesiono się m.in. do faktu lokalizacji ww. działek w sąsiedztwie Kanału U., wskazując, że "sporną (...) kwestią w sprawie pozostaje zatem niewątpliwie charakter Kanału U., który nie jest zbiornikiem wodnym (...), a stanowi ciek wodny figurujący w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych jako ciek naturalny stanowiący lewy dopływ O.".
Odnosząc się do argumentów Strony skarżącej, dotyczących okoliczności, iż Kanał U. jest ciekiem sztucznym, a nie ciekiem naturalnym, Organ odwoławczy wyjaśnił już wyżej, iż Kanał U. jest ciekiem naturalnym co wynika bezspornie z pisma zastępcy dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich jest jednym z organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami. Kompetencji takowych nie posiada natomiast ani marszałek województwa, ani RDOŚ oraz GDOŚ. Natomiast jeśli Skarżący poddaje w wątpliwość naturalny charakter przedmiotowego cieku, może zwrócić się, na podstawie przywołanego przepisu, do Ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej o rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii, przedkładając stosowne dokumenty oraz inne dowody, w których jest posiadaniu.
Również zarzut, że zaskarżone postanowienie narusza prawo własności Skarżącego, Organ odwoławczy uznał za bezzasadny. Podniesione w zażaleniu zarzuty dotyczące wadliwych, w ocenie Strony skarżącej, działań Wójta Gminy (dotyczących m.in. długości trwania postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki o numerze ewidencyjnym [...]), nie mają tak e zdaniem GDOŚ znaczenia w przedmiotowej sprawie.
Mając na uwadze okoliczność, że przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy stoi w sprzeczności z zakazem określonym w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz że nie jest możliwym zastosowanie odstępstw od tegoż zakazu, GDOŚ stwierdził, iż należy utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy.
A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. postanowienie GDOŚ z dnia [...] stycznia 2019 r.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy obu instancji nie uwzględniły wyjaśnień z dokumentów załączonych do sprawy tj.: pisma Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2016 r., które opracowała Ch. pracownik [...], która dodatkowo prowadzi szkolenia dla pracowników administracji samorządowej, w sprawie przestrzegania prawa z ustawy Prawa wodnego, jak i pisma Urzędu Marszałkowskiego z dnia [...] listopada 2013 r., w którym wyjaśniono, że "(...), Kanał U., jako ciek sztuczny, nie może być rozumiany pod pojęciem "rzeki", zatem zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie obowiązuje dla tego cieku". Skarżący podkreślił, że dokument ten był uwzględniany tak przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznej sprawie o warunki zabudowy dla działki [...] w K., gmina M.
Skarżący wyjaśnił także, iż ww. pismo z dnia [...] listopada 2013 r. zostało wydane po szczegółowym wyjaśnieniu przez Urząd Marszałkowski, który opierał się na informacjach zawartych w piśmie z dnia [...] września 2013 r. do Ministra Środowiska, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 880/09, iż "Zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m dotyczy linii brzegów rzek. Rozszerzenie tego zakazu na inne rodzaje cieków wodnych jest wykładnią rozszerzającą zakres przepisu, która w sposób nie uzasadniony ingeruje w prawo własności" oraz uzyskanej odpowiedzi GDOŚ z dnia [...] października 2013 r. znak: [...].
Skarżący wskazał ponadto, że nie uznanie tych niekwestionowanych dotychczas dokumentów przez Organy odmawiające ustalenia warunków zabudowy trwające od 15 maja 2013 r., odebrał jako ingerencja w jego konstytucyjne prawo własności. Skarżący poinformował, że wystąpił "z p. M." do Ministra Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej z wnioskiem o ustalenie charakteru wód cieku wodnego oznaczonego jako Kanał U. w miejscowości K., gmina M. (Dowód: załączył kserokopię wezwania do uzupełnienia braków formalnych z dnia [...] lutego 2019 r.).
Wobec toczącego się nadal postępowania wyjaśniającego sporne kwestie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.) dalej p.p.s.a., uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.
W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji.
Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym).
Ograniczenia wynikające z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość mająca zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie podlegają badaniu przez organ wydający tę decyzję, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym. Organ wydający decyzje o warunkach zabudowy działki znajdującej się w obszarze objętej jedną z prawnych form ochrony przyrody musi wystąpić o uzgodnienie inwestycji do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
Istota sporu w niniejszym postępowaniu pomiędzy skarżącym, a organem sprowadza się do ustalenia, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości K., gmina M. został poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem uzgodnieniowym, oraz czy na wskazanym terenie możliwa jest realizacja planowanej inwestycji z uwagi na istniejącą formę ochrony przyrody, w tym wprowadzony zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów g., m. i o. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie [...]". Zgodnie z tym przepisem w granicach rzeczonego obszaru chronionego zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Nie jest kwestionowane w sprawie, że działka skarżącego zlokalizowana jest w pasie szerokości 100 m, zarówno od cieku wodnego określanego jako Kanał U., jak i zbiornika wodnego zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną istotnych dla regulacji stosunków wodnych dla potrzeb rolnictwa (Dz. U, z 2003 r. Nr 16, poz. 149) w załączniku nr 2 określiło Kanał U. jako ciek z odbiornikiem do rzeki O..
Zdaniem Sądu, rację należy przyznać w sprawie Organom, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie powodowała naruszenie § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Organ powyższe stanowisko oparł na piśmie zastępcy dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], w którym to wskazano, iż z Mapy Podziału Hydrograficznego Polski (sporządzonej przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej) ciek stanowiący m.in. działkę o numerze ewidencyjnym [...], położoną w miejscowości K., gmina M. (tj. Kanał U.) stanowi ciek naturalny o nazwie Dopływ z Lasu C.
Sąd uznał, po analizie dokumentacji zgromadzonej w sprawie, że Skarżący w swoich pismach nie zakwestionował – mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa - w sposób przekonywujący, że Kanał U. stanowi ciek wodny o charakterze naturalnym.
Sąd także nie ma podstaw kwestionować informacji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], który jest jednym z organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami (art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.)). Kompetencji w tym zakresie nie mają natomiast marszałek województwa, RDOŚ, jak i GDOŚ.
Odnosząc się do pism wskazanych w skardze, z treści których Strona wywodzi, że Kanał U.nie jest ciekiem naturalnym, to należy wskazać, że zasadnie organ odwoławczy przyjął, że nie mają one wpływu na wynik sprawy.
Pierwsze ze wskazanych pism, to pismo Urzędu Marszałkowskiego z [...] listopada 2013 r., w którym organ odwołuje się do stanowiska GDOŚ z [...] października 2013 r. w zakresie pojęcia rzeka znajdującej się w nieobowiązującej już ustawie o ochronie przyrody. Odnosząc się do tego pisma, to należy wskazać, że organ w niniejszym postępowaniu powinien brać pod uwagę aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o ochronie przyrody, co także jak wynika z akt sprawy – prawidłowo uczynił. Zgodnie z art. 5 pkt 16 tej ustawy przez rzekę rozumie się - każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Ciekami naturalnymi w myśl ww. przepisu są rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Ubocznie należy wskazać, że także w art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) - nieobowiązującej już ustawy, była taka sama definicja cieku naturalnego.
Z powyższych definicji wynika zatem, że zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, w zakresie sytuowania obiektów w pasie 100m od linii brzegów, dotyczy nie tylko rzek, ale i innych cieków naturalnych, a do takich zaliczany jest sporny Kanał.
Kolejne pismo, na które wskazuje Strona w skardze, to pismo Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] maca 2016 r., w którym dokonano interpretacji przepisów ustawy prawo wodne i w końcowej jego części wyjaśniono, że stanowiska i opinie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w sprawach interpretacji przepisów ustawy prawo wodne, mogą jedynie służyć do wyjaśnienia wątpliwości, co do celu i zakresu ich stosowania. Zajęcie stanowiska w indywidualnej sprawie należy do organu, do którego właściwości, określonej przez przepisy prawa materialnego i formalnego, należy podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Należy wskazać, że w piśmie tym nie zostały zawarte informację odnośnie charakteru Kanału U. Zatem i to pismo nie zawiera informacji wiążących dla niniejszej sprawy. Nie zmienia stanowisko Sądu także fakt, że powyższe pismo zostało sporządzone przez pracownika [...], który prowadzi szkolenia w zakresie stosowania przepisów ustawy prawo wodne. Poza tym informacje zawarte w tym piśmie straciły na aktualności w sprawie mając na uwadze pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2018 r., w którym wskazano charakterystykę spornego cieku.
Wbrew twierdzeniom skargi, nie można zarzucić organowi, że nie odniósł się do pism i uwag złożonych przez skarżącego w toku postępowania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do wszystkich pism, notatek i innych informacji organów administracji, które powołał skarżący.
W sposób przekonywujący i nie kwestionowany przez Stronę, organ odwoławczy wskazał także, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia także przesłanek prawnych pozwalających na zastosowanie odstępstw od wskazanego zakazu.
Odnosząc się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2017 r., IV SA/Wa 1358/17, na który wskazał skarżący. To należy wyjaśnić, że Sąd w tym wyroku, nie przesądził kwestii, czy sporny ciek wodny stanowi ciek naturalny, czy sztuczny, tylko wskazał, że tę istotną kwestę należy ustalić.
W uzasadnieniu bowiem Sąd wskazał, że "sporną więc kwestią w sprawie pozostaje zatem niewątpliwie charakter Kanału U., który nie jest zbiornikiem wodnym (a więc wodą stojącą zajmującą naturalnie lub sztucznie wytworzone zagłębienie terenu), a stanowi ciek wodny figurujący w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych jako ciek naturalny stanowiący lewy dopływ O. Należy podkreślić, że ciek wodny również może mieć charakter naturalny lub sztuczny. Zakaz ustanowiony w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia dotyczy zabudowy w pasie ochronnym wyłącznie od cieku naturalnego w postaci rzeki. Niewyjaśniona okoliczność ma w tej sytuacji kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy."
Ponadto nie można także uznać, że pismo załączone do skargi "wezwanie do uzupełnienia braków formalnych" pisma skarżącego skierowanego do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie ustalenia charakteru wód cieku wodnego oznaczonego jako Kanał U. w miejscowości K., ma wpływ na wynik sprawy. Okoliczności powołane w tym piśmie nie zakwestionowały w żaden sposób ustaleń organów, co do charakteru Kanału.
Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących ingerencji w prawo własności skarżącego, należy podkreślić, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zagadnienia związane z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym prawa własności są unormowane m.in. w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustawa zasadnicza wyraźnie wskazuje, że prawa i wolności jednostki nie mają charakteru absolutnego i mogą być ograniczane.
Zgodnie z prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądami ograniczenie prawa własności ściśle powiązane z ochroną środowiska nie narusza zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 24 września 2009 r. sygn. II OSK 1003/09, wyrok WSA w Gliwicach z 23 marca 2009 r. sygn. II SA/Gl 1252/08, dostępne CBOSA). W orzeczeniach tych wyrażono pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, że Konstytucja nie zakłada prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami, a skoro ustawodawca przyznał wojewodzie prawo ingerencji w sposób wykonywania własności w drodze rozporządzenia tworzącego obszar chronionego krajobrazu, to nie ulega wątpliwości, że organ ten jest uprawniony do wprowadzania zakazów opartych na przepisach ustawy ochronie przyrody. W odniesieniu do rozporządzenia wojewody skoro ustawodawca w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dopuścił wprowadzenie wskazanych tam zakazów, to działanie organów administracji w tych granicach nie może być postrzegane jako naruszające prawo własności skarżącego. Źródłem stosowanych ograniczeń prawa własności mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, co w rozpatrywanej sprawie odnosi się do rozporządzenia wojewody w sprawie [...].
W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy odmówił uzgodnienia decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego z uwagi na naruszenie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia i w sposób przekonywujący uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie (powołując się na niezakwestionowane pismo PGWWP z [...] kwietnia 2018 r.), jak i odniósł się do zarzutów odwołania.
Wobec powyższych ustaleń Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.