IV SA/Wa 274/22

IV SA/Wa 274/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Anna Sękowska /przewodniczący/
Marzena Milewska-Karczewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 2577/22 - Wyrok NSA z 2025-03-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp.j. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 14 grudnia 2021r. nr DOA-WPPOH.43.10.2021.ED.5 Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 23 marca 2021 r., znak: [...], którym stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 [...] planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie 9 budynków letniskowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w miejscowości B., gmina B., wraz ze stwierdzeniem obowiązku sporządzenia odpowiedniego raportu i ustaleniem jego zakresu.
Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.
Wnioskiem z 7 marca 2021r., działając w oparciu o postanowienie Starosty [...] z 27 stycznia 2021r., znak: [...], D. sp. j. (dalej: spółka, skarżąca) zwróciła się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ, organ I instancji) o zajęcie stanowiska co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla wnioskowanej przez spółkę inwestycji polegającej na budowie 9 budynków letniskowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Do wniosku załączono dokumenty, o których mowa w art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247, z późn. zm. - dalej: "ustawa ooś").
Postanowieniem z 23 marca 2021r. (znak wskazany na wstępie) RDOŚ stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...] oraz stwierdził obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na wskazany obszar Natura 2000 a także określił jego zakres. W uzasadnieniu organ wskazał m. in. że w promieniu ok. 430 m od działek objętych wnioskiem stwierdzono występowanie larka ( Lullula arboreta) oraz gąsiorka (Lanius collurio). Nadto inwentaryzacja siedlisk ptaków wykonana na potrzeby planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] wykazała, że przedmiotowe działki stanowią dogodne siedlisko dla dudka (Upupa epos). Teren planowanej inwestycji został również w tym planie częściowo objęty działaniami ochronnymi przewidzianymi dla utrzymania siedlisk lęgowych derkacza (Crex crex). A zatem z uwagi na potencjalnie negatywny wpływ wnioskowanej inwestycji na wymienione gatunki ptaków realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia winna być szczegółowo przeanalizowana, bowiem przy realizacji przedsięwzięcia istnieje niebezpieczeństwo wystąpienia oddziaływań mogących znacząco negatywnie wpłynąć na cele i przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, w tym jego integralność, a także spójność sieci ekologicznej Natura 2000.
Spółka nie zgadzając się ze wskazanym wyżej orzeczeniem wniosła do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy) zażalenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzuciła w zażaleniu naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego a także art. 97 ust. 1-4 oraz ust.6-8 ustawy ooś. Wniosła również o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego w sprawie.
Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z 14 grudnia 2021r. (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu GDOŚ wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy podkreślając, iż przedmiotowe przedsięwzięcie ma być zlokalizowane w granicach obszaru Natura 2000 [...], będącego obszarem specjalnej ochrony ptaków. A zatem kluczową kwestią, w ocenie organu odwoławczego, było rozważenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie może w sposób znaczący oddziaływać na cele ochrony ww. obszaru Natura 2000, a zatem, czy konieczne jest poddanie tego przedsięwzięcia ocenie oddziaływania na ww. obszar. Ocena taka ma bowiem na celu rozstrzygnięcie, czy analizowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z definicją określoną w art. 3 ust 1 pkt 17 ustawy o.o.ś., pod terminem "znaczące negatywne oddziaływanie" na obszar Natura 2000 rozumie się oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące: a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
Dalej podniesiono, że obszar Natura 2000 [...] stanowi jeden z największych kompleksów leśnych na M. i usytuowany jest między B. a N.. Przedmiotami ochrony jest tu 11 gatunków ptaków uwzględnionych w sporządzonym dla obszaru standardowym formularzu danych (dalej: SDF), w tym lerka (Lullula arborea), gąsiorek (Lanius collurio), derkacz (Crex crex) oraz dudek (Upupa epops). Wskazano, że Zarządzeniem Nr 15 RDOŚ z 31 marca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r., poz. [...], z późn. zm.) dla obszaru Natura 2000 [...] został ustanowiony plan zadań ochronnych (dalej: PZO).
Organ odwoławczy, wskazał również, że zgodnie z wypisem z planu zagospodarowanie przestrzennego gminy B. teren wskazanych we wniosku działek (oznaczony jako 1.L-1) jest terenem zabudowy letniskowej.
Dalej GDOŚ podniósł, że z danych przyrodniczych (z 2014 r.) zebranych na potrzeby sporządzenia PZO wynika, że w obszarze o promieniu ok. 430 m od działek objętych wnioskiem, stwierdzono występowanie lerki oraz gąsiorka, a sam teren przedmiotowych działek stanowi siedlisko dudka. Ponadto w PZO teren, na którym częściowo planowana jest inwestycja (teren wzdłuż rzeki T.) został objęty działaniami ochronnymi przewidzianymi w ww. obszaru Natura 2000 dla derkacza, a polegającymi na utrzymaniu siedlisk lęgowych tego gatunku.
Dalej organ szczegółowo opisał zwyczaje dudka wskazując jednocześnie, że warunki siedliskowe w rejonie planowanym do zainwestowania odpowiadają preferencjom siedliskowym tego ptaka. Działki objęte wnioskiem otoczone są bowiem mozaiką otwartych gruntów rolnych z nielicznymi zadrzewieniami śródpolnymi, przy granicy z rozległym lasem. Z danych przyrodniczych (z 2014 r.) zebranych na potrzeby sporządzenia PZO wynika, że cały teren inwestycji znajduje się w centralnej części siedliska tego gatunku, które obejmuje mozaikę otwartych i półotwartych terenów pomiędzy zabudowaniami na działkach nr [...] i [...] na północy, a zabudowaniami na działkach nr [...], [...] i [...] na południu, oraz pomiędzy ścianą lasu na zachodzie, a zwartymi zadrzewieniami na wschodzie (po drugiej stronie rzeki T.). W ocenie GDOŚ wprowadzenie zabudowy w danej lokalizacji, spowoduje fragmentacje tego siedliska i może spowodować utratę jego przydatności dla analizowanego gatunku. Podkreślono, że wprowadzenie na analizowanym terenie zabudowy spowoduje trwałe wyłączenie planowanej do zainwestowania powierzchni z terenów stwierdzonego siedliska dudka oraz jego fragmentację, co biorąc pod uwagę stosunkowo niewielką liczebność tego gatunku w obszarze Natura 2000 [...], może spowodować znaczące negatywne oddziaływanie na wskazany przedmiot ochrony. Powyższe w ocenie organu stanowi samodzielną przesłankę do stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na wskazany obszar Natura 2000.
Nadto organ zauważył, że analizowany teren zgodnie ze stanem faktycznym ustalonym na podstawie zebranego materiału dowodowego może być również potencjalnym siedliskiem innych gatunków ptaków będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000, a mianowicie:
- derkacza – bowiem zgodnie z zapisem PZO teren wzdłuż rzeki T., znajdujący się zarówno po jej wschodniej jak i zachodniej stronie (w tym zachodnia część terenu planowanego do zainwestowania) jest obszarem wdrożenia obligatoryjnego działania ochronnego dedykowanego dla derkacza polegającego na zachowaniu jego siedlisk - utrzymywaniu ekstensywnej gospodarki użytków zielonych poprzez ekstensywne użytkowanie kośne, kośno-pastwiskowe lub pastwiskowe, którego celem jest utrzymanie liczebności gatunku na co najmniej aktualnym (wskazanym niżej) poziomie z uwzględnieniem naturalnych fluktuacji liczebności gatunku. Do działań fakultatywnych zaliczono natomiast koszenie terenów łąk w dolinach rzecznych. Zatem na etapie tworzenia PZO, w efekcie badań terenowych, stwierdzono, że teren ten jest siedliskiem derkacza. Tym samym wprowadzenie zabudowy na całym wnioskowanym terenie byłoby sprzeczne z ustalonymi w PZO działaniami ochronnymi. W ocenie organu odwoławczego mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając stosunkowo niewielką liczebność tego gatunku w obszarze Natura 2000 [...] ( szacowana na ok. 50-150 nawołujących samców) i w przypadku tego przedmiotu ochrony zasadnym jest przeprowadzenie odpowiedniej oceny na okoliczność ewentualnego znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej zabudowy.
- gąsiorka - teren planowany do zainwestowania może stanowić obszar jego żerowania, gdyż z danych przyrodniczych (z 2014 r.) zebranych na potrzeby sporządzenia PZO wynika, że występowanie gąsiorka stwierdzono ok. 450 m na północ od terenu inwestycji.
- lerka - zgodnie z SDF w obszarze Natura 2000 [...] występuje populacja rozrodcza lerki szacowana na 800-950 par. Jednym z potencjalnych zagrożeń dla lerki jakie wymieniono PZO jest zabudowa rozproszona (kod E01.03) - zabudowa terenów przyleśnych, zwłaszcza na obszarach suchych, piaszczystych. Z danych przyrodniczych (z 2014 r.) zebranych na potrzeby sporządzenia PZO wynika, że występowanie lerki stwierdzono ok 140 m na północ od terenu inwestycji (w okolicy zadrzewień na działkach nr [...] i [...]), a jej siedliska zostały stwierdzone na północnym wschodzie po drugiej stronie rzeki T. w oddaleniu ok 150-200 m oraz w okolicy zadrzewień znajdujących się ok. 100 m na południe.
Dalej organ wskazał, że na podstawie wiedzy ogólnej dotyczącej wskazanych gatunków ptaków będących przedmiotami ochrony analizowanego obszaru Natura 2000, wiedzy o ich występowaniu w okolicy planowanego do zainwestowania terenu oraz opisu stanu środowiska analizowanego terenu i jego okolicy, należy stwierdzić, że realizacja planowanej inwestycji, może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 [...], tj. może znacząco oddziaływać na poszczególne przedmioty ochrony tego obszaru, a w szczególności na dudka i derkacza. W ocenie organu odwoławczego konieczne jest zatem przeprowadzenie odpowiedniej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 [...], której zadaniem jest rozstrzygnięcie czy stwierdzone w niniejszej analizie oddziaływanie będzie znaczące czy też nie. Podkreślono przy tym, że zgodnie z zasadą przezorności ryzyko wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 uznaje się za istniejące, jeśli na podstawie obiektywnych przesłanek nie można wykluczyć, że plan lub przedsięwzięcie będzie znacząco oddziaływać na dany obszar. Zasada ta nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska). Dodatkowo należy podkreślić, iż wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. W ocenie GDOŚ w niniejszej sprawie takie przesłanki występują. Tym samym zasadnym jest uznanie, iż przedmiotowe przedsięwzięcie mieści się w granicach art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, tj. poprzez realne ryzyko wystąpienia negatywnych oddziaływań, może prowadzić do znaczącego pogorszenia stanu ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Wobec powyższego, przy braku możliwości wykluczenia na obecnym etapie postępowania, wystąpienia takiego znaczącego oddziaływania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż istnieją przesłanki przemawiające za koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000, której zadaniem jest rozstrzygnięcie czy stwierdzone w niniejszej analizie oddziaływanie będzie znacząco negatywne czy też nie. GDOŚ zauważył przy tym, że samo nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie może być utożsamiane z wyłączeniem możliwości jego realizacji. Procedura ta bowiem ma na celu jednoznaczne rozstrzygnięcie o możliwości wystąpienia oddziaływań na obszar Natura 2000 lub o ich braku.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ uznał, iż nie mają one wpływu na zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy bez znaczenie jest bowiem zlokalizowanie wszystkich 9 obiektów budowlanych przy drodze dojazdowej wewnętrznej, tj. działce nr [...] (jak pozostałe nieruchomości wydzielonej z działki nr [...]). Zsumowanie jednostkowych parametrów wnioskowanej zabudowy w połączeniu z wrażliwością terenu planowanego do zainwestowania czyni generowane oddziaływania znaczącymi. Przesunięcie poszczególnych budynków o 20 m na północ czy południe nie zabezpiecza terenów znajdujących się na wschód (terenu działań ochronnych dla derkacza). W ocenie organu, wbrew twierdzeniom spółki, brak konieczności odwodnienia terenu czy też zastosowanie ażurowych płyt do utwardzenia terenu nie spowoduje zachowania naturalnego stanu działek, a samo "odzyskanie" powierzchni biologicznie czynnej nie przyczyni się do zminimalizowania wpływy na chronione gatunki ptaków. Również zastosowania niewątpliwie pożądanych środowiskowo technologii, np. w postaci pompy ciepła, nie przekłada się na zminimalizowanie jednego z istotniejszych oddziaływań zabudowy, jakim jest zajęcie terenu powodujące tu m.in. fragmentację siedliska. Wskazano również, że objęcie analizowanego terenu ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazanie go jako obszaru zabudowy letniskowej (1.L-1) nie zwalnia z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, skoro może ono znacząco oddziaływać na ten obszar. GDOŚ zauważył również, że wskazane wyżej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały wprowadzone uchwałą Nr XX/93/2001 Rady Gminy [...] z dnia 27 lutego 2001 r. w sprawie zmiany nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). A zatem biorąc pod uwagę czas dokonanej zmiany organy ochrony przyrody nie miały możliwości jego oceny pod kątem oddziaływania na obszary Natura 2000, gdyż stosowne regulacje w tym zakresie zostały wprowadzone w Polsce w 2004r.
Organ uznał również za przynajmniej niezrozumiały zarzut dot. naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez wydanie dwóch odmiennych rozstrzygnięć, które w rzeczywistości dotyczyły tożsamego przedmiotu sprawy. W ocenie organu wbrew twierdzeniom zażalenia, działka nr [...] w porównaniu do terenu będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie charakteryzuje się tymi samymi cechami środowiskowymi a inwestycja tam planowa nie cechuje się takim samym zakresem oddziaływania antropogenicznego. Działka nr [...] zlokalizowana jest bezpośrednio przy drodze gruntowej, wzdłuż której istnieje już zabudowa i planowany jest tam jeden budynek letniskowy. Ponadto teren ten znajduje się na skraju opisanego wcześniej siedliska dudka, zajmując jedynie jego niewielką część oraz nie znajduje się w granicach terenu objętego działaniami ochronnymi dla derkacza. Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast 9 budynków letniskowych na terenie blisko dziewięciokrotnie rozleglejszym, w oddaleniu od istniejącej drogi gruntowej i znacznie bardziej zbliżonym do rzeki T., w centralnej części siedliska dudka i częściowo na terenie działań ochronnych dla derkacza. A zatem istnieją uzasadnione przesłanki do uznania, że planowana inwestycja w postaci budowy 9 budynków letniskowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą, może znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony w granicach obszaru Natura 2000 [...] i niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na wymieniony obszar w zakresie, który został określony w zaskarżonym postanowieniu.
Ze wskazanym wyżej orzeczeniem GDOŚ nie zgodziła się spółka i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. :
- art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez 3-krotne przekroczenie ustawowego miesięcznego terminu do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym bez wskazania skarżącej konkretnej przyczyny nierozstrzygnięcia sprawy w terminie;
- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie dostatecznej i pogłębionej analizy ekspertyzy ornitologicznej sporządzonej przez A. W., z której wynika, że obszar planowanej inwestycji nie stanowi typowego miejsca gniazdowania dla lelka, lerka, derkacza oraz gąsiorka;
- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z opinii biegłego ornitologa na okoliczność jednoznacznego ustalenia czy obszar planowanej inwestycji stanowi typowe miejsce gniazdowania dla dudka, derkacza, gąsiorka, lerka oraz lelka;
- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wysnucie wewnętrznie sprzecznych wniosków, tj. z jednej strony ustalenie, że obszar, na którym jest planowane przedsięwzięcie jest szerokim na około 500 m pasem mozaiki otwartych i półotwartych gruntów rolnych z zabudową rozporoszoną, znajdującym się pomiędzy dwoma dużymi kompleksami leśnymi, a z drugiej strony stwierdzenie, że siedliskiem dudka i gąsiorka w przeważającej mierze są miejsca zadrzewień i kęp drzew, co w konsekwencji doprowadziło organ do nieuzasadnionego uznania terenu planowanej inwestycji za teren lęgowy tych ptaków;
- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącej, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów oraz materiałów w sprawie;
- art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przez organ, dlaczego w postępowaniu zakończonym postanowieniem z 25 lutego 2021 roku (znak: WSTS-O.43.6.2021.AW.2) dotyczącym braku potrzeby oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla zamierzenia polegającego na budowie budynku letniskowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. [...], organ I instancji nie przeprowadził aż tak szerokiej analizy ornitologicznej, co miało miejsce w niniejszym postępowaniu w obu instancjach oraz dlaczego w uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji wskazał, że stanowiska gatunków chronionych, tj. lerki znajdują się w odległości ok. 182 m od działki o nr ew. [...], natomiast w niniejszym postępowaniu zarówno organ I jak i II instancji wskazują, że stanowiska te znajdują się już w odległości ok. 430 m, mimo iż działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdują się w bardzo bliskim sąsiedztwie z działką o nr ew. [...];
- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.
W konsekwencji naruszenia ww. przepisów postępowania, w ocenie skarżącego, doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 97 ust. 1-4 oraz ust. 6-8 ustawy ooś, poprzez przyjęcie istnienia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 oraz raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 przez skarżącą.
Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo umotywowała stawiane w niej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
W dniu 4 kwietnia 2022r. do Sądu wpłynął wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego. Ponieważ nie zawierał on podpisu oraz załączników wskazanych w jego treści, Sąd wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia ww. braków. W odpowiedzi w dniu 5 maja 2022r. do Sądu nadesłany został podpisany wniosek o przeprowadzenie dowodu do którego nie załączono jednak dokumentów z których skarżący chciał aby Sąd przeprowadził dowód uzupełniający.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź prawa procesowego w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia.
Na wstępie Sąd wskazuje, iż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. (t.j. Dz.U. z 2022r. poz 329 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a. ), bowiem zgodnie z tym przepisem sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie – a takie orzeczenie w niniejszej sprawie zostało zaskarżone.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest postanowienie wydane na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (jedn. tekst Dz. U. z 2021 r., poz. 247 dalej: "ustawa ooś"), nakładające na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 [...] planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie 9 budynków letniskowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w miejscowości B., gmina B. wraz ze stwierdzeniem obowiązku sporządzenia odpowiedniego raportu i ustaleniem jego zakresu.
Wyjaśnić zatem należy, iż jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wbrew obawom skarżącego postanowienie to nie wyklucza możliwości realizacji inwestycji, a jedynie stanowi o tym, że planowana inwestycja – z uwagi na to, że teren na którym ma zostać zrealizowana stanowi obszar Natura 2000 i może na ten teren znacząco oddziaływać – musi być poprzedzona dokonaniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Konieczność przeprowadzenia takiej oceny wynika z przepisów prawa, które w razie ziszczenia się opisanych w nich okoliczności, upoważniają wyspecjalizowane organy do nałożenia na inwestora takiego obowiązku wraz z zakreśleniem zakresu jego realizacji.
Stosownie do postanowień zawartych w art. 96 ust. 1 ustawy ooś organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a (zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.), oraz do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.
Jeżeli – tak jak w rozpoznanej sprawie – organ stwierdzi, że planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wówczas zobowiązuje inwestora do przedłożenia właściwemu miejscowo RDOŚ dokumentów określonych w art. 96 ust. 3 ustawy ooś. W oparciu o te dokumenty oraz wymienione w art. 97 ust. 1 pkt 1-3 uwarunkowania, RDOŚ ocenia czy planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli w wyniku dokonanej oceny, odpowiedź jest twierdząca, wówczas RDOŚ stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Stanowi tak art. 97 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 2 ustawy ooś. Trzeba przy tym zaznaczyć, że użycie przez ustawodawcę trybu orzekającego ("stwierdza"), oznacza obowiązek stwierdzenia. RDOŚ zatem – z woli ustawodawcy – ma w omówionym przypadku obowiązek orzec o konieczności lub nie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Przy tym, stosownie do treści art. 97 ust. 3 ustawy ooś, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 1, RDOŚ nakłada obowiązek przedłożenia, w dwóch egzemplarzach wraz z ich zapisem w formie elektronicznej na informatycznych nośnikach danych, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i określa zakres tego raportu.
Badając zasadność wydania zaskarżonego postanowienia należy zauważyć, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na obszarze Natura 2000. Okolicznością niekwestionowaną jest bowiem, że działki na których planowana jest przez skarżącą inwestycja leżą w granicach obszaru Natura 2000 [...] ([...]), będącego obszarem specjalnej ochrony ptaków oraz obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie było zatem rozważenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie może w sposób znaczący oddziaływać na cele ochrony ww. obszaru Natura 2000, a zatem, czy konieczne jest poddanie tego przedsięwzięcia ocenie oddziaływania na ww. obszar. Ocena taka ma bowiem na celu rozstrzygnięcie, czy analizowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Zgodnie z definicją określoną w art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy ooś, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, za znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 rozumie się oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące: a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie nie należy do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest lub może być wymagane. Jednak w oparciu o wyżej przywołane oraz omówione przepisy ustawy ooś, właściwy organ, uznał że przedsięwzięcie to może potencjalnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Zaznaczyć należy, że ocena czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, pozostawiona została – zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 97 ust. 2 ustawy ooś – podmiotowi wyspecjalizowanemu, posiadającemu stosowną wiedzę w zakresie ochrony środowiska, tj. regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Przy tym przepis ten nie wymaga kategorycznego stwierdzenia, że przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać, ale dokonania oceny czy istnieje taka możliwość. Każdorazowo ocenie tej organ musi dać wyraz w uzasadnieniu orzeczenia. W rozpoznanej sprawie, takie uzasadnienie zostało zawarte zarówno w postanowieniu organu I instancji jak i organu odwoławczego i w ocenie Sądu jest ono sporządzone w sposób odpowiadający zasadom wyrażonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnicze zaś motywy wydanego orzeczenia zostały przytoczone na stronach 2-6 części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia i ich ponowne przytaczanie należy uznać za bezcelowe. Polemika skarżącego z treścią zaskarżonego postanowienia sprowadza się de facto do wywiedzenia, iż skala planowanej inwestycji jest zbyt mała aby miała negatywny wpływ na obszar chroniony oraz wskazania, że dla sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji działki nr [...] organ nie uznał za zasadne nałożenia takiego obowiązku jak na skarżącą. W ocenie jednak Sadu, w niniejszej sprawie organy w sposób prawidłowy dokonały oceny w oparciu o którą doszły do przekonania, że potencjalna planowana ingerencja na obszarze chronionym może mieść negatywny wpływ na przyrodę w szczególności gatunki objęte ochroną i mając na uwadze zasadę przezorności (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska -Dz. U. z 2021r. poz. 1973 – dalej: poś ), rozstrzygnięcie organu w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać za właściwe. Należy bowiem mieć na uwadze, iż w przypadku istnienia wątpliwości, co do rzeczywistego oddziaływania danego przedsięwzięcia na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, dopiero sporządzenie raportu o oddziaływaniu na ten obszaru pozwala organom ochrony przyrody na ustalenie, czy przedsięwzięcie to będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar. Warunkiem niezbędnym dla uzgodnienia realizacji danego zamierzenia inwestycyjnego jest więc wykazanie, iż jego realizacja nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty chroniony obszar Natura 2000 [...]. Samo zatem nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jak już wskazano na wstępie, nie może być utożsamiane z wyłączeniem możliwości jego realizacji. Procedura ta ma bowiem na celu jednoznaczne rozstrzygnięcie o możliwości wystąpienia oddziaływań na obszar Natura 2000 lub o ich braku.
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że przepisy omawianej ustawy w sposób szczegółowy określają po uwzględnieniu jakich uwarunkowań oraz przy zastosowaniu jakich przepisów, organ winien określić zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W ocenie Sądu w rozpoznanej sprawie organy zastosowały obowiązujące przepisy w sposób prawidłowy. Zaskarżone postanowienie uwzględnia rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, zaś zakres raportu został określony stosownie do reguł wyrażonych w art. 97 ust. 4 i 4a ustawy ooś.
Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu wydane w sprawie postanowienia odpowiadają prawu, a organy stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia przedstawiły jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
W ocenie Sądu stawiane w skardze zarzuty nie podważają prawidłowości wskazanego wyżej stanowiska. Podnieść bowiem należy, że:
- fakt ewentualnego wydania zaskarżonego postanowienia z uchybieniem przepisu art. 35 § 3 k.p.a. nie może być przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu. Skarżącemu przysługiwał odrębny tryb zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości do Sądu i z prawa tego mógł on skorzystać. Nadto podnieść należy, iż sam fakt prowadzenia postępowania w sposób opieszały nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia. Zauważenia przy tym wymaga, iż organ odwoławczy, co do zasady stosował art. 36 k.p.a. (pismo GDOŚ z 17 czerwca 2021r., z 11 sierpnia 2021r., z 24 września 2021r.);
- podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w ocenie Sądu nie może zostać uznany za zasadny, choć faktycznie przed samym wydaniem orzeczenia organ nie poinformował spółki o możliwości końcowego zapoznania się z aktami i zajęcia stanowiska w sprawie. Należy jednak zauważyć, iż jak wynika z akt sprawy w toku postępowania spółka czynnie uczestniczyła w sprawie, m. in przedkładając organowi odwoławczemu pismo z 23 września 2021 r. do którego załączone zostały materiały uzyskanych od RDOŚ w [...] raz z odnoszącą się do nich "Analizą materiałów z inwentaryzacji ptaków w obszarze Natura 2000 [...]" z dnia 22 września 2021 r., sporządzoną przez A. W.;
Ponadto spółka miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania odwoławczego dowodów i materiałów oraz uzupełnienia materiału dowodowego (co też czyniła m. in. pismo z 23 września 2021 r.). Nie został zatem naruszony również art. 81 k.p.a. Mimo bowiem braku wystosowania do skarżącej pisma, którego podstawą byłby art. 10 k.p.a, wszystkie wymogi zawarte w tym przepisie zostały dopełnione. Z punktu widzenia ekonomiki postępowania, w przedstawionych wyżej okolicznościach, nie miało uzasadnienia sporządzenie pisma, w którym informuje się o prawach strony wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. i wydłużanie i tak długo już trwającego postępowania.
- za niezasadny należy uznać zarzut braku dokonania dostatecznej i pogłębionej analizy ekspertyzy ornitologicznej sporządzonej przez A. W.. W ocenie Sądu organ w toku postępowania odwoławczego przeanalizowano całokształt zebranego materiału dowodowego, w tym zarówno dane przyrodnicze (z 2014 r.) zebrane na potrzeby sporządzenia PZO dla obszaru Natura 2000 [...], jak również przedłożoną wraz z zażaleniem ekspertyzę ornitologiczną z dnia [...] marca 2021 r. oraz przedłożoną w toku postępowania odwoławczego analizę materiałów z [...] września 2021 r. Powyższe znajduje bowiem odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym odnosząc się do poszczególnych gatunków ptaków, będących przedmiotami ochrony w obszarze Natura 2000, odniesiono się również do informacji o tych gatunkach i ich siedliskach zawartych w ekspertyzie. W uzasadnieniu wskazano również, że przedłożona ekspertyza A. W. nie jest wystarczająca – z czym należy się zgodzić- do zanegowania ustaleń poczynionych na etapie tworzenia PZO, bowiem w ramach wskazanej ekspertyzy przeprowadzono tylko jedną kontrolę terenową w dniu [...] marca 2021 r. w godzinach przedpołudniowych, co nie pozwala na bezpośrednie zweryfikowanie obecności ptaków stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 (z wyjątkiem lerki). W uzasadnieniu organ wskazał również, że analiza materiałów z dnia [...] września 2021 r. nie wniosła także nic nowego do sprawy. Zawiera bowiem jedynie zestawienie wspomnianych wcześniej danych przyrodniczych (z 2014 r.) zebranych na potrzeby sporządzenia PZO bez jakiegokolwiek ustosunkowania się do nich.
W ocenie Sądu nie można również uznać za uzasadnionego zarzutu, że wnioski płynące z PZO są sprzeczne z wnioskami wskazanymi przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Rację ma bowiem organ odwoławczy wskazując w odpowiedzi na skargę, że dane przyrodnicze (z 2014r.) zebrane na potrzeby sporządzenia PZO nie odnoszą się do miejsc gniazdowania poszczególnych ptaków. Wskazują natomiast miejsca ich zaobserwowania, oraz regiony ich występowania i ich siedliska. Wnioski dotyczące gniazdowania są poczynione natomiast przez samego autora ekspertyzy z [...] marca 2021 r. i analizy z [...] września 2021 r. tj. A. W.. Rację ma przy tym organ wskazując, że na siedlisko gatunku nie składają się jedynie miejsca jego gniazdowania, ale również m.in. miejsca innych schronień, obszary żerowania, odpoczynku, czy też wychowywania młodych. A zatem w ogólnym ujęciu, nawet jeśli jakiś teren nie stanowi miejsca gniazdowania gatunku to nie można uznać, że jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że taki teren nie stanowi siedliska tego gatunku. Nadto w analizie z [...] września 2021r. jej autor w ogóle nie odnosi się do dwóch gatunków ptaków, tj. derkacza i gąsiorka w szczególności ich miejsca gniazdowania. Wypada również w tym miejscu zauważyć, że GDOŚ w zaskarżonym orzeczeniu nie stwierdził, że teren planowanych do zainwestowania działek stanowi siedlisko lelka, gdyż w postanowieniu w ogóle nie odniesiono się do tego gatunku.
- w ocenie Sądu, w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, nie można również przyjąć, iż występują w nim sprzeczności odnośnie dwóch gatunków ptaków, tj. dudka i gąsiorka w zakresie preferowanych przez te gatunki siedlisk. Fakt, iż organ odwoławczy w zaskarżonym orzeczeniu opisując teren na którym położone są przeznaczone do zainwestowania działki wskazał, iż "teren inwestycji zlokalizowany jest w szerokim na ok 500 m pasie mozaiki otwartych i półotwartych gruntów rolnych z zabudową rozproszoną, znajdującym się pomiędzy dwoma dużymi kompleksami leśnymi" – nie wyklucza istnienia na danym terenie "zadrzewień i kęp drzew", występujących na preferowanych siedliskach gąsiorka. Zauważenia bowiem wymaga, że teren otwarty oznacza teren bez zadrzewień i innych elementów na nim występujących ograniczających widoczność, np. zabudowy. Teren półotwarty z kolei to taki, na którym wskazane elementy występują (zadrzewienia czy też zabudowa), ale w niezbyt dużym zagęszczeniu. A jak wynika m. in. z przdłożonej przez skarżącego Ekspertycy ornitologicznej A. W. (str. 2, 1 akapit od góry) na wskazanym terenie występują zadrzewienia;
- organ odwoławczy nie naruszył również art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a., mimo że nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego ornitologa. Należy bowiem zauważyć, że art. 84 § 1 k.p.a., nie obliguje organu do zasięgnięcia opinii biegłego. Zgodnie z tym przepisem gdy w sprawie wymagana jest wiedza specjalistyczna organ może zasięgnąć taką opinię lecz nie ma obowiązku w tym zakresie. Nadto opinia miała być przeprowadzona na okoliczność jednoznacznego ustalenia czy obszar planowanej inwestycji stanowi typowe miejsce gniazdowania dla dudka, derkacza, gąsiorka, lerki. Tymczasem stwierdzenie występowania miejsc gniazdowania lub ich braku, jak słusznie przyjął organ, nie rozstrzyga o możliwości znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na wskazane gatunki ptaków. Kluczowe w sprawie jest określenie siedliska tych gatunków a nie miejsca gniazdowania. Zauważyć przy tym należy, że siedlisko jest terminem szerszym od miejsca gniazdowania gatunku. Na siedlisko bowiem, jak wskazano powyżej, składa się również m. in. miejsce żerowania przez dany gatunek. A zatem organ prawidłowo dokonał oceny w tym zakresie przyjmując jednocześnie, że kwestia oceny rzeczywistego wykorzystania potencjalnych siedlisk przez określone gatunki wymaga przeprowadzenia badań zgodnych z odpowiednią dla tych gatunków metodyką, która często wymaga kilkukrotnej wizji w terenie o odpowiedniej porze roku czy też dnia.
Podkreślić przy tym należy, że istotą postępowania, jakie toczy się na podstawie art. 97 ustawy OOŚ, jest rozstrzygnięcie czy przedsięwzięcie "może" czy też "nie" znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Celem tego postępowania nie jest, jak tego zdaje się oczekiwać skarżąca, kategoryczne stwierdzenie czy w rzeczywistości ww. gatunki ptaków przebywają na terenie objętym planowaną inwestycją.
- nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż przywoływane przez skarżącą orzeczenie z 25 lutego 2021 r., znak: WSTS- 0.43.6.2021.AW.2, dotyczące jednego budynku letniskowego planowanego do posadowienia na działce nr [...] nie zostało podjęte w takim samym stanie faktycznym, jak planowana inwestycja ani też nie dotyczy ono takiego samego przedsięwzięcia planowanego na takim samym terenie pod względem środowiskowym. Jak słusznie zauważył bowiem organ odwoławczy w zaskarżonym orzeczeniu "działka nr [...] w porównaniu do terenu będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie charakteryzuje się tymi samymi cechami środowiskowymi a inwestycja tam planowa nie cechuje się takim samym zakresem oddziaływania antropogenicznego. Działka nr [...] zlokalizowana jest bezpośrednio przy drodze gruntowej, wzdłuż której istnieje już zabudowa i planowany jest tam jeden budynek letniskowy. Ponadto teren ten znajduje się na skraju opisanego wcześniej siedliska dudka, zajmując jedynie jego niewielką część oraz nie znajduje się w granicach terenu objętego działaniami ochronnymi dla derkacza. Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast 9 budynków letniskowych na terenie blisko dziewięciokrotnie rozleglejszym, w oddaleniu od istniejącej drogi gruntowej i znacznie bardziej zbliżonym do rzeki T., w centralnej części siedliska dudka i częściowo na terenie działań ochronnych dla derkacza".
Na zakończenie Sąd wskazuje, iż wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów nie mógł być uwzględniony i przeprowadzony. Skarżący bowiem mimo wezwania Sądu nie nadesłał wskazywanych w tym wniosku dokumentów.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a