IV SA/Wa 2698/20

IV SA/Wa 2698/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska /sprawozdawca/
Jarosław Łuczaj
Marzena Milewska-Karczewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1784/21 - Wyrok NSA z 2024-03-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 154, art. 155, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] i "[...] SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ" sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie i "[...] SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ" sp.k. z siedzibą w [...] kwotę po 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosków "[...]" sp.k. z siedzibą w [...] i Wspólnoty Mieszkaniową "[...]" w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], mocą której na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] o zmianie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że na wniosek [...] sp. z o.o., Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami ponadlokalnymi, z garażem podziemnym, na części działki o nr ew. [...] w obrębie [...] położonej na terenie [...] przy ul. [...] w [...]. W szczególności w pkt 3 tej decyzji Prezydent ustalił, że "wjazd od ul. [...] powinien być jeden jako wspólny dla zespołu obiektów Spółki [...], Gminy [...] (istniejących i planowanych), zdroju wody oligoceńskiej, jak i Gimnazjum nr [...]", w pkt 6.2 decyzji - że "wjazd do parkingu podziemnego w części zachodniej działki nr [...], w rejonie istniejącej drogi", w pkt [...] załącznika nr [...] do tej decyzji - że "wszystkie planowane inwestycje, przy ul. [...] i przy ul. [...], powinny mieć kompleksowo rozwiązany problem obsługi komunikacyjnej (z jednym wjazdem od ul. [...])", w przedostatnim tiret wniosków tego załącznika zaś - że "wjazd od ul. [...] powinien być jeden jako wspólny dla zespołu obiektów Spółki [...], Gminy [...] (istniejących i planowanych), zdroju wody oligoceńskiej jak i Gimnazjum nr [...]". Jak wynika z rozdzielnika wspomnianej decyzji, została ona skierowana poza wnioskodawczynią – do Zarządu [...] w [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2007 r.
Wnioskiem z [...] grudnia 2007 r. [...] sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta [...] o zmianę powyższej decyzji "w zakresie lokalizacji wjazdu na działkę" w ten sposób, "aby wjazd na działkę nr [...] (...), na której realizowana będzie nasza inwestycja, zlokalizowany został od ul. [...] jako niezależny wjazd, na wschodnim krańcu działki, obok Teatru [...] jedynie dla naszej działki".
W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Prezydent [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w zakresie lokalizacji wjazdu na działkę, w ten sposób, że:
- nadał pkt [...] decyzji następujące brzmienie: "Wjazd od ul. [...] należy urządzić w części wschodniej działki objętej inwestycją",
- nadał pkt [...] decyzji następujące brzmienie: "Wjazd do parkingu podziemnego w części wschodniej działki nr [...], w sąsiedztwie Teatru [...]",
- w pkt [...] załącznika nr [...] do decyzji usunął zapis "(z jednym wjazdem od ul. [...])",
- nadał przedostatniemu tiret wniosków załącznika nr 2 do decyzji następujące brzmienie: "Wjazd od ul. [...] należy zapewnić w części wschodniej terenu inwestycji".
Decyzja ta, jak wyraźnie wskazano w jej treści, została wydana na podstawie art. 132 § 2 oraz art. 154 kpa. Stała się ona ostateczna z dniem 14 kwietnia 2008 r. Z rozdzielnika tej decyzji wynika, że została ona skierowana - poza wnioskodawczynią - do Zarządu [...] w [...]. W aktach sprawy brak jest zgody Zarządu [...] w [...] na zmianę decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2007 r.
Wnioskiem z 18 listopada 2019 r. [...] sp. z o.o. [...] S.K.A., następczyni prawna Zarządu [...] w [...], zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] ze względu na to, że decyzja ta "została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., ponieważ jedna ze stron postępowania (...) - stowarzyszenie Towarzystwo [...] w [...] - nie wyraziła zgody na zmianę tej decyzji".
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 132 § 2, art. 154 § 1 i art. 155 kpa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
[...] sp. z o.o. sp.k. oraz Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] zwróciły się do Kolegium z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r., wskazując, że decyzja ostateczna Prezydenta nie została wydana w wyniku wniesienia odwołania, a tylko w takim przypadku możliwe było wydanie nowej decyzji w oparciu o art. 132 kpa. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem art. 132 kpa, w szczególności przywołanego w jej treści § 2 tego artykułu. Kolegium stwierdziło też, że w stosunku do tej decyzji również nie mógł znaleźć zastosowania art. 154 § 1 kpa, bowiem w jego ocenie nie budzi wątpliwości, że na mocy zmienianej decyzji ostatecznej strony postępowania zakończonego ową decyzją nabyły prawo - inwestor do wystąpienia na jej podstawie o pozwolenie na budowę, a w dalszej perspektywie - do realizacji opisanej w decyzji inwestycji, a pozostałe strony - do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu, którego dotyczyła ta decyzja. Oznacza to, że poddawana ocenie decyzja ostateczna wydana została również z rażącym naruszeniem art. 154 kpa, w szczególności § 1 tego artykułu.
Z analizy treści przedmiotowej decyzji ostatecznej wynika, że - co do zasady - mogła ona zostać wydana w oparciu o art. 155 kpa. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Decyzja zmieniająca warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie, nie jest zatem wystarczająca wyłącznie zgoda strony inicjującej takie postępowanie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej - nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 kpa decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stanowisko to Kolegium poparło wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego – podkreślając, że było ono już ugruntowane w czasie, gdy była wydawana wspomniana decyzja - z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 680/04, z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 547/06 i z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 598/17, w których Sąd stwierdził, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa możliwa jest przy spełnieniu wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie, którego treść musi być interpretowana ściśle, a nie rozszerzająco. Organ administracji nie może więc wydać na podstawie art. 155 kpa decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, nie dysponując zgodą wszystkich stron postępowania uczestniczących w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w stosunku do której jedna ze stron złożyła wniosek o jej zmianę w trybie art. 155 kpa. Zgoda taka, ze względu na swój konstytutywny charakter, musi być jednoznacznie wyrażona. Należy mieć przy tym na uwadze wyrażoną w art. 14 kpa zasadę pisemności. Zgoda ta nie może być domniemana na tej podstawie, że strona ta nie wniosła odwołania od doręczonej decyzji zmieniającej. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 kpa decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 2 kpa, z powodu rażącego naruszenia prawa.
Przedmiotowa decyzja ostateczna została zmieniona bez uzyskania zgody na taką zmianę wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją zmienianą, a co za tym idzie - została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 kpa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czego skutkiem musi być stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Kolegium ani skutki wywołane przez decyzję, "w postaci realizacji inwestycji, co do której aktualnie nie jest już wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy", ani znaczny upływ czasu, ani "ukształtowanie stosunków prawnych licznych podmiotów, które wskutek wykonania decyzji zmieniającej nabyły prawa", nie mogą spowodować odstąpienia od unieważnienia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podstawy do takiego odstąpienia nie daje również art. 156 § 2 kpa. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w pkt 2 bez znaczenia pozostaje upływ czasu od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Realizacja m.in. w oparciu o poddaną ocenie decyzję ostateczną planowanej inwestycji nie daje również podstaw do uznania, że zaistniały "nieodwracalne skutki prawne", uniemożliwiające usunięcie z obrotu prawnego owej decyzji. W każdym razie Kolegium zaistnienia takich "nieodwracalnych skutków prawnych" w niniejszej sprawie się nie dopatrzyło. Również stanowisko zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie może spowodować odstąpienia przez Kolegium od wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znamiennym jest fakt, że Trybunał, poddając krytycznej ocenie możliwość nieograniczonego czasowo stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych na podstawie tego przepisu, nie zdecydował się na jego uchylenie, czym, zdaniem Kolegium, dopuścił jego dalsze stosowanie do czasu odpowiedniej ingerencji ustawodawcy, do której, jak dotąd, nie doszło. Kolegium stwierdziło, że zgoda Towarzystwa [...] w [...] "na przedmiotową inwestycję" pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - konieczna była bowiem zgoda Towarzystwa na zmianę decyzji, a nie na inwestycję jako taką.
Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. wniosły Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] i "[...]" sp.k. z siedzibą w [...], reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników będących adwokatami.
Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 16 kpa w zw. z art. 105 kpa poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2020 r. i nieumorzenie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...], podczas gdy brak jest przesłanek do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność tejże decyzji Prezydenta [...], a także utrzymania w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2020 r.;
2. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 154 kpa poprzez:
a) błędne utrzymanie w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2020 r., podczas gdy od momentu wydania decyzji Prezydenta [...] upłynął 10 letni termin wskazany w art. 156 § 2 kpa, a wnioskodawca nie kwestionował decyzji Prezydenta [...] przez ponad 12 lat,
b) błędne utrzymanie w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2020 r., podczas gdy decyzja Prezydenta [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na fakt, że na nieruchomości zrealizowano już przedsięwzięcie budowlane, a nieruchomość jest oddana do użytku,
3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 132 kpa w zw. z art. 154 kpa w zw. z art. 155 kpa poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
4. art. 155 kpa poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że Towarzystwo [...] w [...] nie wyraziło jednoznacznie zgody na wydanie decyzji Prezydenta [...], podczas gdy uzyskanie takiej zgody ze strony Towarzystwa [...] w [...] nie było konieczne;
5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez:
a) niedążenie przez Kolegium do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając słuszny interes skarżącej, jak również nie rozpatrzenie przez Kolegium, w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że decyzja Prezydenta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
b) bezpodstawne przyjęcie przez Kolegium, że zgoda Towarzystwa [...] w [...] wyrażona w formie porozumienia dobrosąsiedzkiego z inwestorem na realizację przez [...] sp. z o.o. sp.k. inwestycji na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, podczas gdy uzyskanie takiej zgody ze strony Towarzystwa [...] w [...] nie było konieczne, z uwagi na zawarte pomiędzy Towarzystwem [...] w [...] a inwestorem [...] sp. z o.o. sp. k. porozumienie dobrosąsiedzkie, a w związku z tym równoznaczne jest z wyrażeniem przez Towarzystwo [...] w [...] na realizację inwestycji przy ul. [...] w [...],
c) brak uwzględnienia przez Kolegium skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13,
d) bezpodstawne przyjęcie przez Kolegium, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Prezydenta [...], podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, zaś charakter naruszenia nie miał wpływu na wynik sprawy,
e) brak uwzględnienia przez Kolegium skutków społeczno-gospodarczych i ekonomicznych wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji Prezydenta [...],
6. art. 78 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wnioskowanym przez skarżącą, a mianowicie dotyczącym zobowiązania wnioskodawcy - [...] sp. z o.o. [...] S.K.A. w [...] do załączenia do akt postępowania porozumienia dobrosąsiedzkiego zawartego pomiędzy wnioskodawcą a inwestorem — spółką [...] sp. z o.o., pomimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia, zaś okoliczność wyrażenia przez Towarzystwo [...] w [...] zgody na przedmiotową inwestycję realizowaną na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie [...] w [...] nie została dostatecznie wyjaśniona;
7. art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji Kolegium z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;
8. art. 10 kpa poprzez uznanie przez Kolegium, że nie doszło do naruszenia tego przepisu przy wydawaniu decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2020 r., podczas gdy skarżąca nie była zawiadomiona o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w konsekwencji nie zapewniono skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz nieumożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;
9. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.
Skarżąca "[...]" sp.k. z siedzibą w Warszawie zarzuciła naruszenie przepisów:
1. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez bezzasadne przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy doszło do "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mimo że wobec braku jednolitej i ugruntowanej wykładni przepisu art. 155 kpa, w dacie orzekania przez Prezydenta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., w szczególności w zakresie tego, czy zmiana ostatecznej decyzji wymaga zgody wszystkich stron postępowania, brak jest podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa kwalifikowanego jako "rażące" w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa; uchybienie to miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 132 kpa, art. 154 kpa oraz art. 155 kpa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa;
2. naruszenie przepisu art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez bezzasadne przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy doszło do "rażącego" naruszenia w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mimo że okoliczności sprawy wskazują, że charakter naruszenia art. 155 kpa nie był istotny, bowiem nie miał wpływu na wynik sprawy oraz gwarancje procesowe drugiej strony tego postępowania, czego szczególnym przykładem jest niezaskarżenie przez Towarzystwo [...] w [...] decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r., mimo że została ona doręczona Towarzystwu, które brało udział w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji; uchybienie to miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 132 kpa, art. 154 kpa oraz art. 155 kpa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa;
3. naruszenie przepisu art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez brak analizy skutków społeczno- gospodarczych wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r., mimo że skutki wywołane przez tę decyzję, w postaci realizacji inwestycji, co do której aktualnie nie jest już wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy, znaczny upływ czasu, a przede wszystkim ukształtowanie stosunków prawnych licznych podmiotów, które wskutek wykonania decyzji zmieniającej nabyły prawa, przemawiają za brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]; uchybienie to miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do uznania, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 132 kpa, art. 154 kpa oraz art. 155 kpa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa;
4. naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 132, art. 154 oraz art. 155 kpa, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie niniejszej, w szczególności przez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., wydanego w sprawie o sygnaturze akt P 46/13, z którego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy brak jest uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia nieważności nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2007 r. ustalającej warunki zabudowy.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniach skarg skarżące obszernie rozwinęły i uzasadniły zarzucane naruszenia, powołując się przy tym na liczne stanowiska doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skarga Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] została zarejestrowana pod numerem porządkowym IV SA/Wa 2698/20, zaś skarga "[...]" sp.k. z siedzibą w Warszawie została zarejestrowana pod numerem porządkowym IV SA/Wa 2699/20.
Postanowieniami z dnia [...] lutego 2021 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt: IV SA/Wa 2698/20 i IV SA/Wa 2699/20, i prowadzić je pod sygn. akt IV SA/Wa 2698/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargi są zasadne.
Istota sprawy dotyczy tego, czy w tej konkretnej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważności decyzji wydanej w trybie art. 154 kpa z powodu rażącego naruszenia prawa. Należy podkreślić, że obydwa przepisy należą do kategorii trybów nadzwyczajnych, stanowiąc wyjątek od ochrony trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przepis art. 16 § 1 kpa stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Takim przypadkiem jest zarówno art. 154 kpa, art. 155 kpa, jak i art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu nieważnościowym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania nim objętego (w tym przypadku nadzwyczajnego), organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść zatem wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 kpa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to kwalifikowane naruszenie prawa. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie każde jednak, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące i skutkujące stwierdzeniem nieważności. Przyjmuje się, że o zaistnieniu przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa można mówić, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywisty, a jednocześnie niemożliwe jest dokonanie odmiennej wykładni przepisu prawa. W wyroku z dnia 11 lutego 2011 r. (sygn. akt II OSK 1013/10) NSA stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa można mówić wyłącznie w odniesieniu do przepisów niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem NSA konieczność dokonania wykładni przepisu prawa materialnego oznacza, że przepis nie jest jednoznaczny. W takich przypadkach błąd w wykładni prawa nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie tegoż przepisu.
Podstawę wydania decyzji stanowił art. 154 kpa, który w § 1 przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze strona nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakże według stanowiska Kolegium w stosunku do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mógł znaleźć zastosowania art. 154 § 1 kpa, bowiem na mocy zmienianej decyzji ostatecznej strony postępowania zakończonego ową decyzją nabyły prawo - inwestor do wystąpienia na jej podstawie o pozwolenie na budowę, a w dalszej perspektywie - do realizacji opisanej w decyzji inwestycji, a pozostałe strony - do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu, którego dotyczyła ta decyzja. Zdaniem Kolegium decyzja ostateczna o warunkach zabudowy mogła zostać zmieniona w oparciu o art. 155 kpa, ponieważ decyzja zmieniająca warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób uczestniczących w postępowaniu zakończonym decyzją podlegającą zmianie. Nie jest zatem wystarczająca wyłącznie zgoda strony inicjującej takie postępowanie. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 kpa decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W świetle art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Spór interpretacyjny, który został usunięty w drodze wykładni dotyczył pojęcia "strony, która nabyła prawo" w postępowaniu o warunki zabudowy. Kwestia ta była na tyle niejednoznaczna, że wymagała wykładni dokonywanej w drodze bogatego orzecznictwa. Orzecznictwo to obecnie jest jednolite i sprowadza się ono do tezy, że zgoda w trybie art. 155 kpa jest wymagana nie tylko ze strony inwestora, ale wszystkich stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Przy czym, w przeszłości, stanowisko to nie było na tyle oczywiste, skoro wystąpiła konieczność wypowiadania się przez NSA, przykładowo wyroki: z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 820/09, z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 787/09, z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1116/08, z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 367/07, z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 547/06). W orzecznictwie tym jednak, co prawda na poziomie sądu I instancji – pojawiły się wyroki, w których wskazano, że wymóg uzyskania zgody, o jakiej mowa w art. 155 kpa dotyczy zgody tych stron postępowania, które nabyły prawo (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 664/09) oraz, że w wyniku ustalenia warunków zabudowy żadna ze stron poza inwestorem nie nabyła prawa (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 596/02). Wyroki te, choć odosobnione, obrazują brak jednoznaczności rozumienia omawianego przepisu. W pełni akceptując stanowisko prezentowane obecnie jednolicie w orzecznictwie, że – "decyzja podlegająca zmianie dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Nie może się ostać stanowisko, że jedynym podmiotem, który na mocy decyzji o warunkach zabudowy nabywa prawo, jest wnioskodawca (inwestor lub potencjalny inwestor). Stroną w takim postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. A zatem, skoro właściciele działek sąsiednich w stosunku do działki inwestycyjnej (...) posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., to znaczy, że przyjmuje się, iż decyzja ta dotyka ich interesów prawnych." (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 598/17), zaś uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji musi nastąpić w ramach tego konkretnego postępowania wywołanego wnioskiem o zmianę decyzji (wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2827/18) – wymagana jest zgoda wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji, Sąd jedynie stwierdza, że wykładnia przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne i generuje tak bogate orzecznictwo wyjaśniające to pojęcie, oznacza, że w postępowaniu opartym na przesłance rażącego naruszenia prawa, nie poddaje się on oczywistej ocenie. Należy zgodzić się ze skarżącymi, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwości różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. Tutaj interpretacja dotyczyła kwestii jaki podmiot nabywa prawo wskutek wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W sytuacji, gdyby Sąd rozpatrywał skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 154 kpa, nie byłoby wątpliwości, że na mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy, strony postępowania nabyły prawa, co uzasadniałoby uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 154 kpa. Podobnie, gdyby Sąd rozpatrywał skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 155 kpa, nie byłoby wątpliwości, że brak zgody którejkolwiek ze stron, uzasadniałby uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa. Tymczasem żadna ze stron nie wniosła skargi na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. Stała się ona ostateczna w administracyjnym toku instancji. Przedmiotem zaś oceny sądu jest decyzja wydana w trybie nieważnościowym.
W ocenie Sądu w tej konkretnej sprawie za odmową stwierdzenia nieważności decyzji przemawia całokształt sprawy i zbadanie wszystkich elementów podstaw do stwierdzenia nieważności. Mianowicie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy zarówno treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jak i charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
W niniejszej sprawie zmiana decyzji została podyktowana koniecznością zmiany lokalizacji wjazdu na działkę objętą warunkami zabudowy. Strony postępowania nie zaskarżyły powyższej decyzji w toku, zarówno administracyjnym, jak i sądowym. Jako jedną ze stron został wskazany w tamtym postępowaniu Zarząd [...] w [...]. Zarząd ten nie zakwestionował w postępowaniu zwykłym decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i decyzji zmieniającej. Decyzja ta nie konwaliduje uchybień dokonanych na etapie prowadzenia postępowania o zmianę decyzji, niemniej jednak nie jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Do stwierdzenia nieważności wymagane jest łączne spełnienie trzech przesłanek. W ocenie Sądu nie została spełniona pierwsza z przesłanek wymaganych do stwierdzenia nieważności. Zdaniem Sądu "nieoczywistość" naruszenia prawa przemawia za zachowaniem w obrocie prawnym decyzji zmieniającej. Ta okoliczność w tej sprawie przemawia za odmową stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że pojawiające się w orzecznictwie rozbieżności w zakresie interpretacji przepisów nie stanowią podstawy stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego nie należy do zakresu kwalifikowanego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej. Nie można bowiem stwierdzić, że decyzja rażąco narusza prawo, jeżeli przepisy stanowiące podstawę jej wydania budzą wątpliwości interpretacyjne. Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i niepodlegający jakimkolwiek wątpliwościom. Stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy. W odniesieniu do rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa należy stwierdzić, że dotyczy ono sytuacji, gdy uchybienie obowiązującej regulacji prawnej jest oczywiste, tj. na tyle wyraźne, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z brzmieniem przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Efektem takiego naruszenia prawa jest powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie może więc obejmować wszystkich uchybień, jakich dopuścił się organ wydając decyzję. Rozbieżność interpretacyjna przepisów w orzecznictwie nie wpisuje się w przesłankę rażącego naruszenia prawa w znaczeniu określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (zob. np. wyroki NSA: z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 197/20 i powołane tam orzecznictwo; z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3745/19 i z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20). Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. W konsekwencji, w uwarunkowaniach niniejszej sprawy, nie sposób nie dać prymatu zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, zarzuty skarg opierają się bowiem na uzasadnionym przekonaniu o wadliwości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. i zasługiwały na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, wobec zaistniałych rozbieżności interpretacyjnych, nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa, które uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności.
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach sądów administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Kolegium z dnia [...] czerwca 2020 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy i z tego względu należało je wyeliminować z obrotu prawnego i skargę uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 2. sentencji wyroku na rzecz każdej ze skarżących w wysokości po 697,-zł składa się: kwota 200,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w [...], kwota 200,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi przez "[...]" sp.k. z siedzibą w [...] i dwie opłaty skarbowe w kwocie po 17,-zł od dokumentów stwierdzających ustanowienie pełnomocników oraz wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie po 240,-zł na rzecz każdej ze skarżących, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).