IV SA/Wa 2625/19

IV SA/Wa 2625/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2409/20 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art 145 §1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia SO del. Aleksandra Westra, Protokolant st. ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] kwotę 2480 (dwa tysiące czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
IV SA/Wa 2625/19
UZASADNIENIE
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO", "Kolegium") z dnia [...] października 2019 r., nr [...] ("zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] ("skarżący") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] ("Zarząd Dzielnicy") Nr [...] z dnia [...] września 2018 roku, orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-rekreacyjną w parterze oraz garażem podziemnym i wjazdem na działkę wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] - utrzymało ww decyzję Zarządu Dzielnicy w mocy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
W dniu 22 grudnia 2011 roku [...] sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww inwestycji. W toku prowadzonego postępowania Zarząd Dzielnicy [...] kilkakrotnie wydawał decyzje w przedmiotowej sprawie.
Kolejną decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku, organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, która decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 roku, znak: [...] została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło m.in., że zakazy wprowadzone w stosunku do pomników przyrody Uchwałą Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 roku, w sprawie pomników przyrody położonych na terenie Dzielnicy [...], wykraczają poza ramy czynnej ochrony nad pomnikami przyrody, o której mowa w § 4 ww. Uchwały. Dlatego też projekt decyzji powinien być przedstawiony do uzgodnienia, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownemu organowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2018 roku sygn. akt IV SA/Wa 816/18, oddalił sprzeciw inwestora od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wskazał, iż skoro projekt decyzji nie został przedstawiony regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska do uzgodnienia, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., to w tym zakresie analiza zagospodarowania obszaru została nieprawidłowo przeprowadzona. Dokonanie uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska jest konieczne. Inwestor wnosząc sprzeciw nie dostarczył bowiem uzasadnionych podstaw by stwierdzić, iż aleja drzew [...] na działkach inwestycyjnych nie podlega ochronie jako pomnik przyrody. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. nakłada obowiązek uzgodnienia decyzji z RDOŚ w odniesieniu do innych, niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną. Na podstawie przepisów o ochronie przyrody, należy wykładać ten przepis w ten sposób, że dotyczy on obszarów (które mają podlegać zagospodarowaniu na warunkach określonych w decyzji), położonych "w granicach" innej niż park narodowy, obszarowej formy ochrony przyrody lub jej otuliny). Przepis ten dotyczy zatem, co do zasady, innych niż park narodowy, wielkoobszarowych form ochrony przyrody - w szczególności tych, wokół których u.o.p. dopuszcza wyznaczenie otuliny (rezerwatów przyrody - art. 13 ust. 1 i 2 u.o.p., parków krajobrazowych - art. 16 ust. 1 i 2 u.o.p.). Właściwe jest zastosowanie powołanego przepisu także do innych obszarów ochronnych, tak jak w rozpatrywanej sprawie.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, zgodnie z wytycznymi Kolegium i Sądu, przedstawił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...], który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018r., znak: [...] umorzył w całości postępowanie uzgodnieniowe z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu postanowienia organ uzgodnieniowy wskazał, że pomnik przyrody nie jest "obszarem", o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochronie podlega konkretny pomnik a nie obszar, na którym pomnik ten się znajduje. Realizacja form ochrony tego pomnika przyrody będzie natomiast dokonywana w oparciu o ww. uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 roku w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...].
Ostatecznie, decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2018 roku, Zarząd Dzielnicy ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terenu. Organ dokonał wykreślenia terenu analizowanego w obszarze nie mniejszym niż 50 m licząc od środka terenu inwestycji. Ponieważ szerokość frontu działki wynosi 71 m, obszar analizowany wyznaczono w odległości 213 m od środka działki. Ze sporządzonej analizy zagospodarowania obszaru wynika, że teren inwestycji posiada regularny kształt i usytuowany jest w obszarze z dominującą funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Analiza sąsiedztwa wskazuje, że inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy, tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Działka ma dostęp do drogi publicznej oraz leży na terenie uzbrojonym w sieci infrastruktury technicznej. Obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono równolegle do osi jezdni ul. [...] w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi pni drzew alei [...] objętych ochroną jako pomnik przyrody na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody oraz uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 roku w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lipca 2015 roku, poz. [...]). Elewacja frontowa będzie oddalona w odpowiedniej odległości od alei bożodrzewów, przy czym możliwość realizacji balkonów od strony ul. [...] będzie uwarunkowana uzgodnieniem z Biurem Ochrony Środowiska [...]. Wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i wynosi od 0,15 do 1,0, zaś średni wynosi 0,86. W ww decyzji organu I instancji wskaźnik ten znajduje się w przedziale od 0,15 do 0,43. Parametr dotyczący szerokości elewacji frontowej jest również zróżnicowany i wynosi od 10 m do 157 m, przy średnim wskaźniku - ok. 50 m.
Organ I instancji ustalił, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki I - X kondygnacyjne, od ok. 7 m do ok. 32 m. Z uwagi na fakt, że w najbliższym otoczeniu znajdują się budynki VI-V kondygnacyjne o wysokość ok. 15-17 m, dla wnioskowanej inwestycji ustalono wysokość elewacji frontowej od ul. [...] do 17,5 m i V kondygnacji nadziemnych. Dla inwestycji przyjęto dach płaski o maksymalnym kącie spadku 10°, co wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy. Powierzchnię biologicznie czynną przyjęto na poziomie 35%.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Wspólnoty Mieszkaniowe [...], [...], [...], [...] podnosząc, iż inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, obszar analizowany został wyznaczony przez organ w sposób dowolny, a analizę przeprowadzono w sposób wybiórczy, brak kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy, jak również brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2019 r., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy. W ocenie Kolegium przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w wyżej wzmiankowanym rozporządzeniu. Kolegium podkreśliło, iż najbliższe otoczenie nowej inwestycji stanowi bardzo dobry wyznacznik co do wszystkich jej parametrów. Zdaniem organu odwoławczego, analiza powyższa w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach objętych analizą do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium podzieliło opinię organu pierwszej instancji, iż zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W szczególności SKO wskazało, że wnioskowana inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ponieważ przylega do pasa drogowego ul. [...], z której planowany jest główny wjazd na działkę. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że lokalizacja nowego wjazdu z drogi publicznej będzie wymagała uzgodnienia z zarządcą drogi oraz Biurem Ochrony Środowiska [...] z uwagi na ww. pomnik przyrody. Ponadto organ wskazał, że realizacja zjazdu nie może powodować niszczenia, uszkadzania lub przekształcania drzew, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, uszkadzania i zanieczyszczania gleby, dokonywania zmian stosunków wodnych. Kolegium wskazało ponadto, że decyzja organu pierwszej instancji zabezpiecza interesy osób trzecich m.in. w zakresie dostępu światła dziennego, dostępu do drogi publicznej, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku ochrony interesów osób trzecich, do których to wymogów inwestor jest zobligowany się dostosować przy projektowaniu planowanej inwestycji. Badanie ewentualnych niezgodności planowanego zamierzenia oraz jego rozwiązań technicznych z przepisami budowlanymi w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowi elementu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie nasłonecznienia tzw. linijka słońca oraz zachowania odległości między budynkami, jak również związane z rozwiązaniami konstrukcyjnymi przyjętymi dla danego obiektu oraz ich bezpieczeństwa, w tym również związane z wykonaniem przez inwestora szczegółowych analiz technicznych są elementami postępowania budowlanego. Inwestor bowiem dopiero wówczas jest zobowiązany do przedstawienia szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji oraz projektu architektonicznego.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku przeprowadzenia uzgodnień Kolegium podniosło, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 roku, znak: [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu postanowienia RDOŚ wskazał, że pomnik przyrody nie jest "obszarem", o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochronie podlega bowiem konkretny pomnik a nie obszar, na którym pomnik ten się znajduje. Realizacja form ochrony tego pomnika przyrody będzie natomiast dokonywana w oparciu o ww. uchwałę Rady[...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 roku w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...].
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Wspólnoty Mieszkaniowe [...], [...], [...] i [...] wystąpiły do tut. Sądu ze skargą, w której zarzuciły naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 53 ust. 5 u.p.z.p. i w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., przejawiające się brakiem dokonania przez organy administracyjne uzgodnienia projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...], a nadto naruszenie przez organ drugiej instancji art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. i art. 8 § 1-2 k.p.a, a także art. 170 p.p.s.a. poprzez uznanie, wbrew wydanej wcześniej decyzji i wyrokowi sądu administracyjnego, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. nie ma zastosowania do terenu pomnika przyrody w postaci alei [...], skutkujące nieuchyleniem decyzji pierwszej instancji zgodnie z art. 138§ 2 k.p.a;
art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14) u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na poprzestaniu na ustaleniu, iż wnioskowana inwestycja przylega do pasa drogowego przy ul. [...], z której planowany jest główny wjazd na działkę, podczas gdy dostęp do drogi winien być bezpośredni realny i zapewnić faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, co skutkowało, iż II drugiej instancji nie zbadał, czy organ I instancji wywiązał się z obowiązku zweryfikowania spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące nieuchyleniem decyzji pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a;
art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz 1588) poprzez przyjęcie, że projektowa zabudowa kontynuuje cechy i funkcje zabudowy, jakie występują na działkach sąsiednich, podczas gdy przeprowadzona analiza urbanistyczna nie odzwierciedla parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące nieuchyleniem decyzji pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a;
art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy takiego dostępu nie ma, co miało wpływ na treść decyzji w ten sposób, że gdyby organ wziął pod uwagę ten przepis, doszedłby do przekonania, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy;
art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z 140 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji gdy decyzja ta i jej uzasadnienie nie wyjaśniały, jakie parametry przedstawione we wniosku inwestora odbiegały od analizy i dlaczego organ nie ustalił warunków zabudowy zgodnie z analizą, czym naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a także nie odniesienie przez organ II instancji do tego zarzutu w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji.
Skarżące Wspólnoty podniosły, że inwestycja na obszarze objętym decyzją wymaga uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Uzgodnienia tego nie było, jeżeli organ ten wydał decyzję o umorzeniu postępowania, a nie dokonał choćby dorozumianej zgody. Brak jest również dostępu do drogi publicznej gdyż nie jest możliwe ustanowienie takiego dostępu przez obszar chroniony. Dostęp do drogi publicznej musi być realny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2013 roku, IV SA/Kr 221/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 roku, IV SA/Kr 24/14), nie wystarczy zatem aby nieruchomość inwestycji przylegała do drogi publicznej. Organ administracji musi jeszcze wziąć pod uwagę takie okoliczności jak ukształtowanie terenu, przeszkody naturalne lub budowlane. Na terenie objętym decyzją, na całej długości ul. [...] rozciąga się obszar, na którym występuje ochrona przyrody - aleja [...]. Jest ona chroniona zgodnie z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 roku w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Jest to przeszkoda uniemożliwiająca swobodny i niezakłócony dostęp planowanej nieruchomości do drogi publicznej.
Decyzja o warunkach zabudowy także zaburza ład architektoniczny dzielnicy, linie zabudowy ustalone w decyzji odbiegają od jakichkolwiek linii ustalonych w sąsiedztwie. Zaburzają one zastane stosunki przestrzenne, dysharmonizują otoczenie i wprowadzają chaos w uporządkowane wnętrze urbanistyczne osiedla [...] szczycącego się swoim walorami architektonicznymi i uznał formą stylistyczna zespołu, podlegającej ochronie. Nadto, zdaniem skarżących, organ I instancji nie ustalił warunków zabudowy zgodnie z przeprowadzoną analizą. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził bowiem, że wydał decyzję stosując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 roku w sprawie SA/Łd 793/14 (str. 5 uzasadnienia decyzji I instancji). Oparcie ustalenia warunków zabudowy wbrew sporządzonej analizie na wyroku sądu dotyczącego nie tego konkretnego tylko innego terenu jest niewystarczające. Organ I instancji powinien wyraźnie wskazać okoliczności, które zaważyły na takim a nie innym ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do konkretnego terenu - z przytoczeniem konkretnych dowodów. Z tych powodów organ II instancji powinien uznać, że organ I instancji zrobił to nierzetelnie i uchylić decyzję, tymczasem w ogóle nie odniósł się do powyższego zarzutu, czym naruszył także przepis art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.
Wobec powyższego skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe wniosły o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...]; o wyeliminowanie z obrotu prawnego, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 53 ust.4 pkt 8 u.p.z.p., przejawiający się w braku dokonania uzgodnienia projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]. Należy podkreślić, że kwestia, czy zlokalizowanie na terenie inwestycji pomnika przyrody w postaci alei [...] obligowało organ I instancji do uzyskania uzgodnienia projektu decyzji z RDOŚ, była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2018 r., II OSK 2264/17 (CBOSA). Co istotne, wspomniane orzeczenie NSA zostało wydane na skutek skargi kasacyjnej spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (uczestnika w niniejszym postępowaniu), a nadto, w sprawie II OSK 2264/17 i chodziło o decyzję SKO w [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lutego 2016 r. orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-biurową w parterze oraz wielopoziomowym garażem podziemnym i wjazdem na działkę od strony ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...]. Innymi słowy, chodziło o rodzajowo tożsamą inwestycję zlokalizowaną m. in. na działkach ew. nr [...] oraz [...]. Sąd w niniejszym składzie w całości podziela oceny prawne wyrażone w tej kwestii w wyroku NSA z 8 maja 2018 r. (podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 16 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 816/18, jak i wyroku z dnia 4 września 2019 r. IV SA/Wa 1407/19 CBOSA). Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614; dalej: "u.o.p.") w ramach katalogu form ochrony przyrody można wyróżnić formy obszarowe, obiektowe oraz mieszane. Niewątpliwie pomniki przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.p.) stanowią mieszane formy ochrony przyrody, gdyż mogą mieć one postać pojedynczego tworu przyrody ożywionej i nieożywionej lub skupisk tego rodzaju tworów, dla których obszar lokalizacji stanowi integralną część formy ochrony przyrody (por. art. 40 ust. 1 u.o.p.). Pomniki przyrody mogą zatem stanowić obiektowe lub obszarowe formy ochrony przyrody. Ten kierunek interpretacji potwierdza treść art. 44 ust. 2 u.o.p., zgodnie z którym uchwała rady gminy o ustanowieniu pomnika przyrody określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy. Z powyższego przepisu wyraźnie wynika, że przedmiotem ochrony objętej formą pomnika przyrody może być nie tylko obiekt przyrodniczy, lecz także obszar obejmujący pojedynczy obiekt lub skupisko tego rodzaju obiektów. W konsekwencji przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu obejmującego pomnik przyrody będący obszarową formą ochrony przyrody. Określony na podstawie art. 44 ust. 2 u.o.p. w uchwale właściwej rady gminy o ustanowieniu pomnika przyrody obszar objęty ochroną stanowi zatem w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. inny niż park narodowy i jego otulina "obszar objęty ochroną w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody", a zatem projekt decyzji ustalający warunki zabudowy dla terenu obejmującego ten obszar podlega obowiązkowi uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że na działkach objętych wnioskiem inwestycyjnym, tj. dz. ew. nr nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...], zgodnie z poz. nr [...] załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...], zlokalizowany jest pomnik przyrody obejmujący grupę 23 drzew gatunku [...]. Jest to pomnik przyrody o charakterze obszarowym nazwany "aleją drzew". Jak już wskazano, w przypadku tego rodzaju zbiorowych pomników przyrody obszar jest konieczną i integralną częścią tej formy ochrony przyrody, co potwierdza treść art. 44 ust. 2 u.o.p. Dodać można, ze przyjęta przez NSA wykładnia znajduje wsparcie w argumentach natury konstytucyjnej. Otóż ochrona środowiska (w jej zakres, na poziomie konstytucyjnym, wchodzi również ochrona przyrody), jako wartość szczególnie chroniona na poziomie Konstytucji RP (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 74 ust. 2 oraz art. 84 Konstytucji RP), niewątpliwie mieści się bowiem w kategorii ważnego interes publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP. Dodatkowo należy wskazać, że wykładnia przyjęta przez NSA koresponduje z zasadą dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), a także unijną zasadą dążenia do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska, w tym poprzez zachowania, ochrony i poprawę jakości środowiska (art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Stąd też, jak podkreślił to NSA w wyroku z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16 (CBOSA), w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE większe znaczenie przykłada się do ochrony interesów publicznych takich jak ochrona środowiska i zdrowia publicznego niż do ochrony podstawowych wolności oraz praw zasadniczych. W realiach niniejszej sprawy Zarząd Dzielnicy dostrzegł co prawda potrzebę dokonania przedmiotowego uzgodnienia i wystąpił do GDOŚ pismem z 6 czerwca 2018 r., jednak organ ochrony przyrody w sposób bezzasadny uznał, że wspomniany pomnik przyrody obejmujący grupę 23 drzew gatunku [...] nie może być zakwalifikowany do kategorii obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody i umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie uzgodnieniowe. Decyzja Zarządu Dzielnicy została zatem wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Warto dodać, że przedmiotowy pomnik przyrody zlokalizowany jest wzdłuż całej działki ew. nr [...] (zob. relewantny załącznik do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 r. - k. 35 oraz załącznik graficzny do analizy urbanistycznej), w tej jej części, od której ma się odbywać komunikacja (tj. od ul. [...]). W trakcie procedury uzgodnieniowej GDOŚ winien wnikliwie zbadać, czy możliwa jest realizacja i funkcjonowanie przedmiotowej inwestycji bez naruszenia któregokolwiek z zakazów przewidzianych w § 5 powołanej uchwały z dnia [...] lipca 2015 r., a także czy planowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z obowiązkami określonymi w § 4 tej uchwały, w tym zwłaszcza z obowiązkiem ochrony drzew w obszarze obejmującym zasięg korony i systemu korzeniowego nie mniejszym niż w promieniu 15 metrów od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa (§ 4 ust. 1 pkt 4 uchwały). W razie potrzeby, oceny organu ochrony przyrody winny być poprzedzone przeprowadzeniem oględzin.
Stąd też Sąd, na podstawie art. 135 p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego również postanowienie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2018 roku, znak: [...] umarzające postępowanie jako bezprzedmiotowe. Takie rozstrzygnięcie jest niezbędne dla końcowego załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej (chodzi o wyeliminowanie ewentualnych wątpliwości, czy organ ten może ponownie orzekać w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Zarządu Dzielnicy) i udzielenia skarżącemu skutecznej ochrony sądowej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że sądowa kontrola decyzji o warunkach zabudowy może objąć, w związku z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., również postanowienie uzgodnieniowe. Otóż z dniem 17 lipca 2010 r. wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez inny podmiot, aniżeli inwestor (art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze u.p.z.p.). Tym samym, strony inne niż inwestor, w tym skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe, nie miały możliwości poddania ww postępowania uzgodnieniowego odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. Niekatulane na gruncie niniejszej sprawy są zatem te poglądy orzecznictwa, które wyłączają możliwość zastosowania art. 135 p.p.s.a. do postanowień wydanych na podstawie art. 106 k.p.a.
Bezzasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej. Należy przypomnieć, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. W ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej. Innymi słowy, w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, dla zagwarantowania właściwej komunikacji konieczne jest, aby działka inwestora miała pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną albo ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. np. wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2249/13, CBOSA). Rację mają skarżący twierdząc, że dostęp do drogi publicznej winien być realny. Chodzi o to, że dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. np. wyrok NSA z 19 września 2019 r., II OSK 2267/16, CBOSA). W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że działka, na której ma być posadowiony budynek (tj. działka nr [...] ) przylega bezpośrednio do drogi publicznej (tj. ulicy [...]). Zatem wspominany dostęp do drogi publicznej jest zapewniony, zarówno w sensie prawnym, jak i faktycznym. Natomiast akcentowane w skardze zagadnienie istnienia ewentualnej kolizji dojazdu do planowanej inwestycji z przedmiotowym pomnikiem przyrody jest zagadnieniem istotnym w niniejszej sprawie, ale w ramach oceny spełnienia warunku niesprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).
Sąd nie podzielił również zarzutów skargi w części, w jakiej odnoszą się one do niespełnienia tzw. wymogu dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Po pierwsze, obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami określonymi z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako trzykrotność frontu działki (3 x 71 m - obszar analizowany wyznaczono w odległości 213 m od środka działki) – s. 1 analizy urbanistycznej. Po drugie, nie może budzić wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowy na terenie analizowanym, w tym funkcji najbliższej zabudowy. Otóż w obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkalna wielorodzinna (s. 2 – 5 analizy urbanistycznej). Po trzecie, przyjęta maksymalna wysokość planowanej zabudowy (17,5 m) odpowiada wartościom średnim na analizowanym obszarze (s. 7 analizy urbanistycznej). Nadto, w obszarze analizowanym znajdują się budynki I - X kondygnacyjne, od ok. 7 m do ok. 32 m. Natomiast najbliżej zlokalizowane budynki wielomieszkaniowe mają odpowiednio 4, 5, 4, 5 kondygnacji i 16,1 – 17,2 m wysokości (s. 4 analizy urbanistycznej). Trudno zatem mówić tu o istotnych różnicach w wysokości budynków, które mógłby naruszyć w sposób istotny wymagania ładu przestrzennego. Sąd dostrzega oczywiście, że teren działek inwestycyjnych jest aktualnie terenem pokrytym zielenią oraz częściowo powierzchnią asfaltową (zob. też stan faktyczny w sprawie IV SA/Wa 1237/17 oraz k. 36). Decyzja o warunkach zabudowy jest jednak, na co trafnie zwróciło uwagę SKO, decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli są spełnione przewidziane prawem warunki do jej wydania, organ nie może wydać decyzji odmownej, kierując się przykładowo potrzebą zapewnienia okolicznym mieszkańcom terenów zielonych czy placów zabaw. Tego rodzaju decyzje podejmowane są natomiast w procedurze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Kwestia zaniechania uchwalenia planu miejscowego m. in. dla przedmiotowych działek nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a nawet szerzej, nie jest zagadnieniem z zakresu oceny legalności aktów administracyjnych. Zagadnienie to należy bowiem do sfery polityki przestrzennej, za którą odpowiadają odpowiednie władze samorządowe.
Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż organ decyzję o warunkach zabudowy wydał w oparciu o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 roku w sprawie II SA/Łd 793/14 (str. 5 uzasadnienia decyzji I instancji), Sąd wskazuje na niezrozumienie stanowiska organu. W istocie, może sformułowanie organu i instancji w uzasadnieniu ww decyzji w brzmieniu: "wzięto również pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015r. w sprawie SA/Łd 793/14", było niefortunne, to jednak nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Powyższe orzeczenie nie stanowiło, wbrew twierdzeniom skarżących, podstawy do wydania wnioskowanej decyzji lecz powołanie się na podobne stanowisko w zakresie ustalania warunków zabudowy. A w szczególności wskazanie, iż w sytuacji, gdy przeprowadzona analiza dowiodła, że planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania co do zasady w takim kształcie, jak zaplanował to inwestor, to brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Tym bardziej, kiedy została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w świetle utrwalonych poglądów judykatury, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Trudno z powyższego wywodzić, mając na uwadze treść analizy, iż Zarząd Dzielnicy wydał decyzję o warunkach zabudowy, wbrew sporządzonej analizie, wyłącznie w oparciu o rozstrzygnięcie zapadłe w innej sprawie (w oparciu o ww wyrok sądu administracyjnego).
A zatem rozpoznając sprawę ponownie, Zarząd Dzielnicy będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. W szczególności organ ten zobowiązany będzie ponownie wystąpić do RDOŚ o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji.
W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w z w. z art. 205 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku.
-----------------------
12