IV SA/WA 2624/19

IV SA/Wa 2624/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 94/21 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 138 §2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia SO del. Aleksandra Westra, Protokolant st. ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO", "Kolegium") z dnia [...] września 2019 r., nr [...] ("zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] , Wspólnoty Mieszkaniowej [...] , Wspólnoty Mieszkaniowej [...] , Wspólnoty Mieszkaniowej [...] ("skarżący") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] ("Zarząd Dzielnicy") Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 roku, orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-rekreacyjną w parterze oraz garażem podziemnym i wjazdem na działkę wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach oznaczonych nr [...], [...] , [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] - utrzymało ww decyzję Zarządu Dzielnicy w mocy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
W dniu 31 lipca 2013 roku [...] sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww inwestycji. W toku prowadzonego postępowania Zarząd Dzielnicy [...] kilkakrotnie wydawał decyzje w przedmiotowej sprawie.
W dniu 23 czerwca 2015 roku [...] sp. z o.o. zmodyfikowała wniosek, wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-biurową w parterze oraz wielopoziomowym garażem podziemnym i wjazdem na działkę od strony ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach oznaczonych nr [...] , [...] , [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] .
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zarząd Dzielnicy [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 roku, znak: [...] , ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 roku Nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 roku.
Wyrokiem z dnia 30 marca 2017 roku sygn. akt IV SA/Wa 79/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 roku i Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 roku, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2018 roku sygn. akt II OSK 2264/17 oddalił skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. W uzasadnieniu wyjaśniono, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został przedstawiony do uzgodnienia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, a ten brak skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, zgodnie z ww wytycznymi Sądu, przedstawił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] , który nie zajął stanowiska w sprawie. Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2018r., nie zajął stanowiska, wobec czego, zdaniem organu I instancji, zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) uzgodnienie uznał za dokonane.
Niezależnie, Zarząd Dzielnicy podniósł, iż Biuro Ochrony Środowiska [...] pismem z dnia 10 sierpnia 2015r., w związku z zapytaniem z dnia 23 lipca 2015r. dotyczącym możliwość realizacji inwestycji wg zmienionego wniosku w sąsiedztwie alei [...] - [...] , potwierdziło aktualność rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu [...] , stąd też organ wykluczył realizację garaży podziemnych czy poprowadzenie ruchu kołowego w strefie 15 m od zewnętrznych krawędzi pni drzew alei [...] oraz zauważyło, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego może skutkować naruszeniem zakazów wprowadzonych w stosunku do pomnika przyrody. Z powyższego organ I instancji zatem wywiódł, że szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące planowanego zamierzenia mogą być przedstawione, na następnym etapie postępowania, w projekcie budowlanym w oparciu o który możliwe będzie określenie wpływu inwestycji na pomnik przyrody i możliwość realizacji planowanego założenia w zaproponowanym kształcie.
W celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terenu. Organ dokonał wykreślenia terenu analizowanego w obszarze nie mniejszym niż 50 m licząc od środka terenu inwestycji. Ponieważ szerokość frontu działki wynosi 71 m, obszar analizowany wyznaczono w odległości 213 m od środka działki. Ze sporządzonej analizy zagospodarowania obszaru wynika, że teren inwestycji posiada regularny kształt i usytuowany jest w obszarze z dominującą funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Analiza sąsiedztwa wskazuje, że inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy, tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Działka ma dostęp do drogi publicznej oraz leży na terenie uzbrojonym w sieci infrastruktury technicznej. Obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono równolegle do osi jezdni ul. [...] w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi pni drzew alei [...] objętych ochroną jako pomnik przyrody na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody oraz uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 roku w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] . z dnia [...] lipca 2015 roku, poz. [...] ). Wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i wynosi od 0,15 do 1,0, zaś średni wynosi 0,86. W ww decyzji organu I instancji wskaźnik ten na dz. ew. nr [...] w stosunku do jej powierzchni równy 0,43. Parametr dotyczący szerokości elewacji frontowej jest również zróżnicowany i wynosi od 10 m do 157 m, przy średnim wskaźniku - ok. 50 m. Szerokość elewacji frontowej od ulicy [...] ustalił na 60,00 m. Organ I instancji ustalił także, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki I - X kondygnacyjne, od ok. 7 m do ok. 32 m. Z uwagi na fakt, że w najbliższym otoczeniu znajdują się budynki VI-V kondygnacyjne o wysokość ok. 15-17 m, dla wnioskowanej inwestycji ustalono wysokość elewacji frontowej od ul. [...] do 17,5 m i VII kondygnacji nadziemnych oraz II kondygnacje podziemne. Dla inwestycji przyjęto dach płaski o maksymalnym kącie spadku 10°, co wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy. Maksymalna wysokość budynku, mierzona od średniego poziomu terenu przed wejściem głównym, równa 24,50 m. Powierzchnię biologicznie czynną przyjęto na poziomie 30%.
Zarząd Dzielnicy [...] wskazał, iż sposób wyznaczenia i uzasadnienie przyjętych parametrów dla nowej inwestycji zawarto w analizie z dnia 18 sierpnia 2015r. (załączona do akt sprawy), która wykazała dopuszczalność planowanego zamierzenia inwestycyjnego zgodnego z warunkami określonymi w kontrolowanej decyzji. Wyniki (wnioski) z analizy załączono do niniejszej decyzji, zgodnie z § 9.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588) w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w formie tekstowej (załącznik nr 2) i graficznej (załącznik nr 3), zaś ww. analizę załączono do akt sprawy.
Ostatecznie, decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, iż warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zostały sformułowane w oparciu o: 1) Ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1945), 2) Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - dalej zwanego Rozporządzeniem, 3) Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), 4) Rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu [...]) Uchwalę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...] .
W ocenie organu I instancji zamierzenie te nie koliduje z zadaniami rządowymi i samorządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 ust 4 pkt 10 i 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ I instancji wskazał także, iż warunki ww decyzji, zawarte w punkcie 2.6, mają na względzie ochronę interesów osób trzecich, w tym m.in. przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje. Nadto, przedmiotowa inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa. Z uwagi, iż poza koniecznością wystąpienia, na podstawie ww wytycznych powołanych Sądów, w trybie uzgodnienia do Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] , co miało miejsce pismem z dnia 10 grudnia 2018r., pozostałe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone na podstawie ww. analizy i uzgodnione z właściwymi organami (zarządcami dróg) nie uległy zmianie, nie dokonano zatem powtórnych uzgodnień, które nie wnosiłyby jakichkolwiek nowych dowodów i ustaleń dla rozpoznania przedmiotowego wniosku.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Wspólnoty Mieszkaniowe [...] , [...] , [...] , [...] , podnosząc, że inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, obszar analizowany został wyznaczony przez organ w sposób dowolny, a analizę przeprowadzono w sposób wybiórczy, brak kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy, jak również brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2019 r., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy. W ocenie Kolegium przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w wyżej wzmiankowanym rozporządzeniu. Kolegium podkreśliło, iż najbliższe otoczenie nowej inwestycji stanowi bardzo dobry wyznacznik co do wszystkich jej parametrów. Zdaniem organu odwoławczego, analiza powyższa w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach objętych analizą do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium podzieliło opinię organu pierwszej instancji, iż zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W szczególności SKO wskazało, że wnioskowana inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ponieważ działka nr [...] przylega do pasa drogowego ul. [...] , z której planowany jest główny wjazd na działkę.
Kolegium wskazało ponadto, że decyzja organu pierwszej instancji zabezpiecza interesy osób trzecich m.in. w zakresie dostępu światła dziennego, dostępu do drogi publicznej, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku ochrony interesów osób trzecich, do których to wymogów inwestor jest zobligowany się dostosować przy projektowaniu planowanej inwestycji. Badanie ewentualnych niezgodności planowanego zamierzenia oraz jego rozwiązań technicznych z przepisami budowlanymi w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowi elementu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie nasłonecznienia tzw. linijka słońca oraz zachowania odległości między budynkami, jak również związane z rozwiązaniami konstrukcyjnymi przyjętymi dla danego obiektu oraz ich bezpieczeństwa, w tym również związane z wykonaniem przez inwestora szczegółowych analiz technicznych są elementami postępowania budowlanego. Inwestor bowiem dopiero wówczas jest zobowiązany do przedstawienia szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji oraz projektu architektonicznego.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku przeprowadzenia uzgodnień Kolegium podniosło, że organ I instancji będąc związanym zapadłym w niniejszej sprawie wyrokiem sądu administracyjnego, pismem z dnia 10 grudnia 2018 roku wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, który nie udzielił odpowiedzi w prawem zakreślonym terminie, co oznacza, że w sposób milczący uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Wspólnoty Mieszkaniowe [...] , [...] , [...] i [...] wystąpiły do tut. Sądu ze skargą, w której zarzuciły naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że projektowa zabudowa kontynuuje cechy zabudowy, jakie występują na działkach sąsiednich, podczas gdy maksymalna wysokość budynku jest równa 24,50 m, przez co inwestycja będzie górować nad nad otaczającymi ją budynkami, wyrastając ponad najwyższy sąsiedni budynek ok. 7,5 m i ok. 7 m ponad średnią wysokość elewacji ustaloną w analizie funkcji oraz cech zabudowy, zaburzając tym samym istniejący ład przestrzenny i zasadę dobrego sąsiedztwa, mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące nieuchyleniem decyzji pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a;
art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz 1588) poprzez przyjęcie, że projektowa zabudowa kontynuuje cechy i funkcje zabudowy, jakie występują na działkach sąsiednich, podczas gdy przeprowadzona analiza urbanistyczna nie odzwierciedla parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące nieuchyleniem decyzji pierwszej instancji zgodnie z art. 138§ 2 k.p.a.;
art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14) u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na poprzestaniu na ustaleniu, iż wnioskowana inwestycja przylega do pasa drogowego przy ul. [...] , z której planowany jest główny wjazd na działkę, podczas gdy dostęp do drogi winien być bezpośredni realny i zapewnić faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, co skutkowało, iż organ II drugiej instancji nie zbadał, czy organ I instancji wywiązał się z obowiązku zweryfikowania spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące nieuchyleniem decyzji pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a;
art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez SKO "zaskarżonego“ postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] , w sytuacji kiedy organ I instancji błędnie nie uwzględnił, jako faktu znanego mu z urzędu, stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o braku jego kompetencji do uzgadniania projektu ww decyzji, w sytuacji odmiennego zdania ww Sądów zawartego w wiążących organy ww wyrokach. Tym samym doszło do naruszenia art. 53 ust. 5c u.p.z.p. na skutek uznania dokonania uzgodnienia w drodze tzw. "milczącej zgody“.
art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji gdy jej uzasadnienie nie zawiera jakiejkolwiek oceny, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska, co narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa.
Skarżące Wspólnoty podniosły, że inwestycja na obszarze objętym decyzją wymaga uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Uzgodnienia tego nie było skoro organ ten nie zajął stanowiska w sprawie. Skarżące wskazały, iż obecnie toczy się lub w ostatnim czasie toczyło się kilkanaście spraw o ustalenie warunków zabudowy dotyczących tego samego terenu - działek nr [...] , [...] , [...] , [...] . Brak odpowiedzi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w jednej sprawie (niniejszej), podczas gdy w pozostałych sprawach organ ten utrzymywał, że nie posiada kompetencji do zajmowania merytorycznego stanowiska w sprawie, nie może być postrzegany jako milczące wyrażenie zgody.
Skarżące wskazały także na brak dla przedmiotowej inwestycji dostępu do drogi publicznej gdyż, w ich ocenie, nie jest możliwym ustanowienie takiego dostępu przez obszar chroniony. Nie wystarczy, aby nieruchomość inwestycji przylegała do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej musi być realny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2013 roku, IV SA/Kr 221/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 roku, IV SA/Kr 24/14). Nadto, organ administracji musi jeszcze wziąć pod uwagę takie okoliczności jak ukształtowanie terenu, przeszkody naturalne lub budowlane. Na terenie objętym decyzją, na całej długości ul. [...] rozciąga się obszar, na którym występuje ochrona przyrody - aleja bożodrzewów gruczołkowatych. Jest ona chroniona zgodnie z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 roku w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu [...] (Dz.Urz. Woj. [...], Nr [...], poz. [...]). Jest to przeszkoda uniemożliwiająca swobodny i niezakłócony dostęp planowanej nieruchomości do drogi publicznej.
Decyzja o warunkach zabudowy zaburza także ład architektoniczny dzielnicy, linie zabudowy ustalone w decyzji odbiegają od jakichkolwiek linii ustalonych w sąsiedztwie. Powyższe negatywnie wpływa na zastane stosunki przestrzenne, dysharmonizuje otoczenie i wprowadza chaos w uporządkowane wnętrze urbanistyczne osiedla [...], szczycącego się swoim walorami architektonicznymi. Zdaniem skarżących, organ I instancji powinien wyraźnie wskazać okoliczności, które zaważyły na takim a nie innym ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do analizowanego terenu - z przytoczeniem konkretnych dowodów. W tym także, odnośnie maksymalnej wysokości budynku ustalonej na 24,50 m, przy liczbie 7 kondygnacji naziemnych. Tymbardziej, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki ze średnią wysokością 17,5 m. W najbliższym otoczeniu zaś, co słusznie zauważył organ II instancji, znajdują się budynki 4-5 kondygnacyjne o wysokości 15-17 m.
Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że organ I instancji miał prawo, w okolicznościach tak sformułowanego wniosku o uzgodnienie i takiego zachowania organu uzgodnieniowego, wydać decyzję a organ II instancji miał prawo uznać tę decyzję za prawidłową, wskazały, iż powyższe okoliczności nie zwalniają organów obu instancji od własnej oceny zgodności inwestycji z przepisami o ochronie przyrody. Ocena ta nie może się bowiem ograniczyć wyłącznie do oceny warunków formalnych takich jak np. zachowanie należytej odległości od drzew chronionych, ale na prawidłowym zgromadzeniu materiału dowodowego i całościowej ocenie wpływu inwestycji na środowisko. Takiej oceny żadna z zaskarżonych decyzji nie zawiera.
Wobec powyższego skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe wniosły o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. A także, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z:
postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku, [...] - na okoliczność negatywnego stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie merytorycznego przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego dotyczącego alei drzew będących pomnikiem przyrody leżących na terenie na działkach nr [...], [...], [...], [...] w postępowaniu dotyczącym wydania warunków zabudowy na tym samym terenie w sprawie o nr [...], prowadzonej, jak wynika z numeru sprawy, przez tego samego autora projektu i referenta,
decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 2018 roku, znak [...] - na okoliczność, iż w obu sprawach projekt decyzji i jego zatwierdzenie zostało sporządzone przez te same osoby, a zatem obu osobom, które podpisały się pod zaskarżoną decyzją I instancji, M. W. i E. J., znany był fakt z urzędu (art. 77 § 4) uznawania za bezprzedmiotowe postępowania uzgodnieniowego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] dotyczącego alei drzew będących pomnikiem przyrody leżących na terenie na działkach nr [...], [...], [...], [...],
odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 roku, IV SA/Wa 1407/19 - na okoliczność wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], kolejnego podobnego postanowienia w sprawie tego samego pomnika przyrody.
Przeprowadzenie powyższych dowodów, zdaniem skarżących, powinno skutkować wykluczeniem możliwości uznania nie zajęcia stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] za milczące wyrażenie zgody, w rozumieniu art. 53 ust. 5c u.p.z.p., także w tej sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 53 ust.4 pkt 8 u.p.z.p., przejawiający się w braku dokonania uzgodnienia projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]. Wskazać trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, powołane wyżej wyroki tut. Sąd z dnia 30 marca 2017 roku sygn. akt IV SA/Wa 79/17 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 roku sygn. akt II OSK 2264/17, wydanymi w niniejszej sprawie wskazały na naruszenie przez orzekające organy obowiązku uzgodnienia projektu decyzji z organem współdziałającym. Wobec powyższego organ I instancji pismem z dnia 10 grudnia 2018r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o zaopiniowanie projektu ww decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, który nie zajął stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji. Wobec powyższego, zgodnie ze stanowiskiem organów obu instancji należało, zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego "niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji" - uzgodnienie uznać należy za dokonane. Zarząd Dzielnicy [...] zastosował się do wytycznych WSA w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 30 marca 2017 r. IV SA/Wa 79/17 a potwierdzonych wyrokiem NSA z dnia 5 maja 2018 r. w sprawie II OSK 2264/17.
Trzeba w tym miejscu przypomnieć, iż zgodnie z treścią wyroku tut. Sądu organy orzekające w sprawie uznając, że planowana inwestycja nie narusza przepisów Uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...] w zakresie zakazów obowiązujących w stosunku do pomnika przyrody jakim jest aleja drzew [...] na działkach inwestycyjnych, naruszyły obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z wyspecjalizowanym organem, tj. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i wkroczyły w kompetencje tego organu. Takie uzgodnienie winno mieć miejsce. Wobec powyższego Sąd ten uznał, że skoro projekt decyzji nie został przedstawiony do uzgodnienia zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., to w zakresie tym została nieprawidłowo przeprowadzona analiza zagospodarowania obszaru. Powyższe stanowisko Sądu nie przesądza jednak o treści samego uzgodnienia jak i nie wskazuje na formę jego dokonania. Jedną z form przedmiotowego uzgodnienia, zgodnie z przepisem art. 53 ust. 5c u.p.z.p. jest tzw. "milczące uzgodnienie“ (niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji).
Odnosząc się do zarzutu braku uzgodnienia decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony wskazać nadto należy na niekonsekwencję skarżących, które w sprawie o sygn. IV SA/Wa 2625/19, rozpoznawanej z ich skargi, niemal tożsamej w swej treści z niniejszą, odnosząc się do ww zarzutu, wskazując na brak uzgodnienia decyzji z uwagi na umorzenie przez RDOŚ postępowania uzgodnieniowego jako bezprzedmiotowego w tożsamej sprawie wskazały, iż organ ten nie dokonał uzgodnienia "choćby w postaci dorozumianej zgody". Natomiast, w kontrolowanej przez tut. Sąd sprawie, powyższa postać uzgodnienia jest całkowicie przez skarżące kwestionowana.
Reasumując zatem w tej części, zdaniem Sądu, zarówno organy nie naruszyły przepisu art. 153 P.p.s.a. (związanie wytycznym sądu) jak i w tej konkretnej sprawie uzgodnienie zostało dokonane w sposób milczący.
Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej. Należy przypomnieć, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. W ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej. Innymi słowy, w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, dla zagwarantowania właściwej komunikacji konieczne jest, aby działka inwestora miała pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną albo ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. np. wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2249/13, CBOSA). Rację mają skarżące Wspólnoty twierdząc, że dostęp do drogi publicznej winien być realny. Chodzi o to, że dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. np. wyrok NSA z 19 września 2019 r., II OSK 2267/16, CBOSA). W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że działka, na której ma być posadowiony budynek (tj. działka nr [...]) przylega bezpośrednio do drogi publicznej (tj. ulicy [...]). Zatem wspominany dostęp do drogi publicznej jest zapewniony, zarówno w sensie prawnym, jak i faktycznym. Natomiast akcentowane w skardze zagadnienie istnienia ewentualnej kolizji dojazdu do planowanej inwestycji z przedmiotowym pomnikiem przyrody jest zagadnieniem istotnym w niniejszej sprawie, ale w ramach oceny spełnienia warunku niesprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).
Sąd nie podzielił również zarzutów skargi w części, w jakiej odnoszą się one do niespełnienia tzw. wymogu dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami określonymi z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako trzykrotność frontu działki (3 x 71 m - obszar analizowany wyznaczono w odległości 213 m od środka działki) – s. 1 analizy urbanistycznej. Zdaniem Sądu, nie może również budzić wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowy na terenie analizowanym, w tym funkcji najbliższej zabudowy. Otóż w obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkalna wielorodzinna (s. 2 analizy urbanistycznej). Przyjęta maksymalna wysokość planowanej zabudowy (24,5 m) odpowiada wartościom średnim na analizowanym obszarze (s. 2 analizy urbanistycznej). Nadto, w obszarze analizowanym znajdują się budynki I - X kondygnacyjne, od ok. 7 m do ok. 32 m. Natomiast najbliżej zlokalizowane budynki wielomieszkaniowe mają odpowiednio 4, 5, 4, 5 kondygnacji i 16,1 – 17,2 m wysokości, co wynika z poczynionych przez organ I instancji wcześniejszych ustaleń dla tego samego obszaru analizowanego (s. 3-5 analizy urbanistycznej z dnia 18 sierpnia 2015 r.). Te ustalenia stanowią dla Sądu dowód w sprawie i trudno mówić tu o istotnych różnicach w wysokości budynków, które mógłby naruszyć w sposób istotny wymagania ładu przestrzennego. Sąd dostrzega oczywiście, że teren działek inwestycyjnych jest aktualnie terenem pokrytym zielenią oraz częściowo powierzchnią asfaltową (zob. też stan faktyczny w sprawie IV SA/Wa 1237/17 oraz k. 36). Decyzja o warunkach zabudowy jest jednak, na co trafnie zwróciło uwagę SKO, decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli są spełnione przewidziane prawem warunki do jej wydania, organ nie może wydać decyzji odmownej, kierując się przykładowo potrzebą zapewnienia okolicznym mieszkańcom terenów zielonych czy placów zabaw. Tego rodzaju decyzje podejmowane są natomiast w procedurze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Kwestia zaniechania uchwalenia planu miejscowego m. in. dla przedmiotowych działek nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a nawet szerzej, nie jest zagadnieniem z zakresu oceny legalności aktów administracyjnych. Zagadnienie to należy bowiem do sfery polityki przestrzennej, za którą odpowiadają odpowiednie władze samorządowe.
Na marginesie należy także wskazać na niezasadność zarzutu art. 138 § 2 k.p.a. dotyczącego nieuchylenia przez SKO "zaskarżonego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]", umarzającego postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe. Sąd wskazuje, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, powyższa sytuacja nie miała miejsca albowiem RDOŚ, jako organ uzgodnieniowy, w ogóle nie zajął stanowiska. Tym samym też, nie wydał żadnego postanowienia, które miałoby odniesienie do kontrolowanej sprawy. Sądowi znany jest natomiast z urzędu fakt wydania przez RDOŚ postanowienia o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego jako bezprzedmiotowego, w tożsamych okolicznościach, w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania tut. Sądu o sygn. akt IV SA/Wa 2625/19.
W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
-----------------------
12