IV SA/WA 2573/18

IV SA/Wa 2573/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska /przewodniczący/
Anna Sidorowska-Ciesielska /sprawozdawca/
Wanda Zielińska-Baran
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1427/21 - Wyrok NSA z 2022-10-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art 7, 77, 107 § 1, 10, 15, 8,9,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 142
art 83 ust 1, art 83 c ust 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. (dalej: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] Miasta [...]. z [...] marca 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przytoczyło następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzew na działce nr ewidencyjny [...] w [...] w związku z budową dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z projektem ewentualnych nasadzeń zastępczych.
Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Zarząd [...]: 1) zezwolił na usunięcie z terenu nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] wskazanych we wniosku 12 drzew, 2) ustalił, że zezwolenie na usunięcie drzew kolidujących z planowaną inwestycję może być wykonane pod warunkiem uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę zatwierdzającego projekt zagospodarowania terenu, który jest zgodny z projektem zagospodarowania terenu złożonym do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew; 3) ustalił termin usunięcia drzew do dnia 31 grudnia 2018 r., 4) naliczył opłatę za usunięcie drzew w wysokości [...] zł oraz 5) wskazał, że termin uiszczenia opłaty wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymując decyzję Zarządu [...] z [...] kwietnia 2018 r., wskazało, że zezwolenie na usunięcie drzew ma charakter dyskrecjonalny. Decyzja w tym przedmiocie zależy od uznania organu, którego obowiązkiem jest dbałość o przyrodę,
w tym zieleń miast i wsi. W ramach wykonywania tego obowiązku organ ma prawo uznać, że drzewa nie kwalifikują się do wycięcia. Zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. W tej sprawie wg. przedłożonego projektu zagospodarowania terenu drzewa kolidują z inwestycją (drogą dojazdową i budynkami). Zdaniem organu odwoławczego, kompensacja przyrodnicza powinna nastąpić w postaci naliczenia i pobrania opłaty za usunięcie drzew, a nie w postaci nasadzeń zastępczych. Zaproponowane przez inwestora miejsca nasadzenia nie gwarantują prawidłowego wzrostu i utrzymania nowych drzew. Nasadzenie na brzegu zbiornika wodnego [...], położonego na [...] nie stanowi zasadnej kompensacji przyrodniczej, ponieważ jest to teren zalewowy i istnieje ryzyko, że drzewa będą stały w gruncie o wysokim poziomie wody. W konsekwencji prowadzić to będzie do obumarcia korzeni i całego drzewa. Ponadto drzewa wierzby białej osiągają wysokość do 30 m, a korona jest szeroko rozłożysta, potrzebują dużej ilości miejsca do prawidłowego wzrostu, zatem usytuowanie tych drzew w bliskiej odległości od projektowanej drogi nie zapewni prawidłowego ich rozrostu. Organ nie jest zobowiązany do ustalenia nasadzeń, lecz może taki obowiązek nałożyć.
[...] Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na decyzję z [...] lipca 2018 r., zaskarżając decyzję w części co do punktu 5
(w zakresie ustalenia terminu uiszczenia naliczonej opłaty). Skarżąca zarzuciła naruszenie:
* art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, ponieważ organ nie dokonał samodzielnej analizy całego materiału dowodowego dostępnego w sprawie oraz zaniechał samodzielnego postępowania dowodowego, w szczególności samodzielnych oględzin nieruchomości,
* art. 10 § 1 i 2 w związku z art. 8, 9 i 81 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz brak poinformowania skarżącej
o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw
i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
* art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji we wnioskowanej w odwołaniu części.
* art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 i 4 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, przekroczenie uznania administracyjnego i wydanie decyzji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, nieznajdującego oparcia w materiale dowodowym;
* art. 84 ust. 1 – 8 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 142 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że podstawowym sposobem kompensacji za usunięcie drzew jest opłata, nie zaś ustalenie nasadzeń;
* art. 83 c ust. 3 w związku z art. 83 ust. 1 i 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, poprzez nieuzasadnione nieorzeczenie, że usunięcie drzew jest uzależnione od posadzenia nowych drzew i nieodroczenie opłaty za ich usunięcie.
Organy nieprawidłowo ustaliły, że na przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwe dokonanie nasadzenia zamiennego, co było skutkiem nieuprawnionego uznania przez organ II instancji, że ewentualnie nasadzone drzewa albo znajdowałyby się na terenie podmokłym albo w zbyt bliskim sąsiedztwie planowanej drogi. Prawidłowo ustalony stan faktyczny wskazywałby, że nasadzenia mogą zostać dokonane zgodnie z ustaleniami planu nasadzeń. Miejsce nasadzenia nie jest terenem podmokłym, ani w zbyt bliskim sąsiedztwie drogi, na działce znajdują się jeszcze inne miejsca gdzie można dokonać nasadzeń. Wadliwe uznanie, że wierzby białe nie mogą być sadzone na terenach podmokłych. Dokonanie nasadzeń zastępczych przyczyniłoby się do restytucji drzew na terenie nieruchomości. Organ nie prawidłowo ustalił kwestię zalewowego charakteru terenu, na którym miały być posadzone nasadzenia zastępcze i zbyt bliskiej odległości nasadzeń od miejsca przeznaczonego pod drogę. Obowiązek ponoszenia opłat może być odroczony, zgodnie z art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, na okres 3 lata od dnia wydania zezwolenia. Organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej analizy całego materiału dowodowego dostępnego w sprawie oraz zaniechał przeprowadzenia samodzielnych oględzin nieruchomości. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym.
Podnosząc takie zarzuty, skarżąca wniosła u uchylenie zaskarżonej decyzji
w części w jakiej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji co do punktu 5 (w zakresie ustalenia terminu uiszczenia opłaty naliczonej w pkt 4 oraz decyzji organu I instancji co do punktu 5 (w zakresie ustalenia terminu uiszczenia opłaty), a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że już sposób sformułowania zakresu zaskarżenia i żądania skargi w istocie uniemożliwiał jej uwzględnienie. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję organu II instancji jedynie w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w punkcie 5 (ustalającym termin uiszczenia opłaty) poprzez niewłaściwe ustalenie terminu uiszczenia opłaty, tzn. nieustalenie nasadzeń zastępczych
i nieodroczenie terminu uiszczenia opłaty na okres trzech lat. Skarżąca, powołując się na art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, pomija, że w przypadku orzeczenia
o odroczeniu opłaty za usunięcie drzew w związku z obowiązkiem dokonania nasadzeń następczych, zezwolenie ma charakter warunkowy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w tej sprawie organ nie uzależnił wydania zezwolenia od dokonania nasadzeń zastępczych.
Z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika generalna zasada, że usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wskazany organ. Zasadą jest również, że posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Dopuszczalne jest uzależnienie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania określonych przez organ nasadzeń zastępczych (art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Organ właściwy do wydania zezwolenia odracza wówczas termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego
w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych (art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). W tym przypadku zezwolenie na usunięcie drzew ma charakter warunkowy,
a tym warunkiem, który musi być spełniony jest dokonanie nasadzeń. Nie spełnienie warunku w postaci dokonania nasadzeń drzew spowoduje, że zezwolenie na usunięcie drzew wygaśnie. Jeżeli, zatem doszłoby do usunięcia drzew, a warunek nasadzeń nie zostałby spełniony, to usuniecie drzew nastąpiłoby bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1516/13). W świetle obowiązujących przepisu nie jest możliwe rozdzielenie uprawnień (w zakresie zezwolenia na wycięcie drzew) od obowiązku (dokonania nasadzeń zastępczych lub uiszczenia opłaty za usunięcie tych drzew i krzewów w przypadku gdy nasadzenia nie zachowają żywotności). Taka konstrukcja prawna udzielenia zezwolenia pod warunkiem, oznacza, że niemożliwe jest uchylenie decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew jedynie w części dotyczącej terminu uiszczenia opłaty, zwłaszcza w sytuacji gdy, organ nie nałożył obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, a jak wskazał na rozprawie pełnomocnik skarżącej, drzewa zostały już usunięte. W sytuacji gdy wnioskodawca domaga się uzależnienia wydania zezwolenia od dokonania nasadzeń następczych, konieczne jest wyeliminowanie
z obrotu prawnego decyzji w całości, a nie jedynie w części dotyczącej terminu uiszczania opłaty. Tymczasem zarówno w skardze, jak i na rozprawie skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, konsekwentnie domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej punktu 5 decyzji pierwszej instancji, wskazując że w pozostałym zakresie zgadza się z rozstrzygnięciem
i jednocześnie podnosząc, że decyzja o zezwoleniu na usunięcie drzew została już wykonana.
Niezależnie od powyższych względów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w [...]., wbrew twierdzeniom skargi, prawidłowo uznało, że zgodnie z treścią art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody regułą jest ponoszenie opłat za usunięcie drzew lub krzewów na podstawie stosownego zezwolenia. Wyrażenie zgody na wycięcie drzew, jak i warunki, na jakich usunięcie drzew jest możliwe, pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Zatem organ, działając w ramach uznania administracyjnego, może uwzględnić wniosek o usunięcie drzew lub odmówić wyrażenia zgody, jak również uzależnić wydanie zezwolenia od przesadzenia drzew w inne miejsce lub zastąpienia drzew wycinanych innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew. Zarzuty skargi sprowadzają się do polemiki z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiskiem organu w zakresie możliwości dokonania przez skarżącą nasadzeń zastępczych. Jakkolwiek stanowisko organu odwoławczego jest dość lakoniczne, to jednak prawidłowe. Organ, orzekając w tym zakresie, działał na podstawie uznania administracyjnego, poddanego kontroli sądu administracyjnego. Niewątpliwie organ I instancji zgromadził należycie materiał dowodowy (m.in. dwukrotne oględziny działki w dniach [...] marca 2018 r., dokumentacja fotograficzna, wyrys z mapy ewidencji gruntów, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wraz z mapą do celów projektowych) i dokonał oceny stanu faktycznego sprawy, uwzględniając proponowane miejsce nasadzeń zastępczych (brzeg zbiornika wodnego – [...]) oraz wielość terenu nie objętą zabudowaniami. Na tej podstawie organ przyjął, że wycinka nie może zostać zrekompensowana przez dokonanie nasadzeń zastępczych, z uwagi na duże ryzyko podtapiania korzeni młodych drzew i w konsekwencji nie doszło do odroczenia terminu opłaty. Uzasadnienie tej oceny znalazło się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i zostało następnie zaakceptowane przez organ odwoławczy, który nie był zobowiązany do przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego, w szczególności ponownych oględzin nieruchomości ani też powoływania biegłego dendrologa do ustalania, czy teren jest nadmiernie podmokły i czy znajdująca się na działce ilość miejsca jest wystarczająca do dokonania nasadzeń zastępczych. Nawet zatem przyjęcie, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest dość lakoniczne, nie podważa stwierdzenia, że jest wewnętrznie spójne i przekonujące. Organ odwoławczy wskazał, że [...] położone jest na południu tzw. [...] (teren [...]), na przebiegu [...], jak również wypływa z niego [...]. Drzewa wierzby białej osiągają wysokość do 30 m a ich korona jest szerokorozłożysta. Usytuowanie nasadzeń zastępczych na terenach o dużej wilgotności, a zarazem zalewowych, a także w bliskiej odległości od projektowanej drogi nie zapewni prawidłowego wzrostu tych drzew. W takiej sytuacji za prawidłową kompensację przyrodniczą uznano ustalenie opłaty za wycięcie drzew. W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia art. 15 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności) oraz 107
§ 3 K.p.a.
Swoboda organu administracji orzekającego w granicach uznania administracyjnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego, jest ograniczona ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Uznaniowe akty administracyjne są oparte na konkretnych przepisach, ilość rozwiązań dla decyzji uznaniowej organu ogranicza interes indywidualny oraz społeczny, a niezbędnym elementem ich legalności jest przeprowadzenie procesu decyzyjnego zgodnie z procedurą (w szczególności prawidłowym i dokładnym ustaleniem stanu faktycznego). Organ administracji korzystający z uznania administracyjnego, w świetle brzmienia art. 7 K.p.a., jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki postępowania dowodowego, co niewątpliwie miało miejsce w tej sprawie. Kontrola sądowa powinna więc dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania decyzji uznaniowej. Granice uznania to zespół okoliczności faktycznych lub przepisów prawnych, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie. Działanie w ramach uznania administracyjnego pozostawia organom administracyjnym możliwość wyboru jedynie pomiędzy skutkami prawnymi znajdującymi uzasadnienie w zakresie przesłanki celowości gospodarczej, zasad współżycia i interesu społecznego, polityki państwa, czyli zasadach wynikających z dyspozycji art. 7 K.p.a. (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1440/16). W tej sprawie organy wyważyły te okoliczności, nie dopuszczając się w tym zakresie przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Nie mogą również odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 10 § 1 i 2 w związku
z art. 8, 9 i 81 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postepowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów
i materiałów oraz brak poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych
i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków. Skarżąca nie wskazała
w jaki sposób, niedopełnienie przez organ odwoławczy obowiązku, o którym mowa
w art. 10 § 1 K.p.a. (umożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań), mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zaś organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, co do tego, że na terenie działki brak miejsc do nasadzeń zastępczych (biorąc pod uwagę rodzaj drzewa i przedstawiony przez inwestora projekt planu nasadzeń zastępczych)
i nie prowadził w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargę.