IV SA/Wa 2433/18

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) - po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenie [...] w [...] od decyzji Zarządu [...] Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na części działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie [...] – umorzyło podstępowanie odwoławcze wskazując jako podstawę prawną przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Zarząd [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji j.w. położonej przy ul. [...] na terenie [...].

Od powyższej decyzji odwołanie do SKO w [...] wniosło Stowarzyszenie [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2012 r. SKO wskazało w szczególności, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji służy stronie w rozumieniu art. 28 kpa. Podmiot, który nie ma statusu strony nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu I instancji. Podniosło, że w zakresie ustalenia stron postępowania administracyjnego, którego przedmiot w świetle art. 59 ust. 1, art. 60 oraz 61 ustawy z 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) – dotyczy szczegółowych zasad zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] z obrębu [...], przepisy w/w ustawy nie zawierając szczególnej regulacji odsyłają do ogólnych norm postępowania administracyjnego (art. 28 kpa).

Organ wskazał, że przede wszystkim stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest podmiot składający wniosek. Ponadto stroną jest właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, który został złożony przez podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości. Stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie dopuszczono możliwość uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Kolegium wezwało Stowarzyszenie [...] w [...] do wykazania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi Stowarzyszenie wskazało, że podstawę prawną wystąpienia stanowi przepis art. 144 kc.

Po ustaleniu przez skład orzekający SKO, że odwołujące się Stowarzyszenie nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], bowiem nie posiada żadnego tytułu prawnego do w/w nieruchomości, jak również nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadujących, Kolegium uznało, że w sprawie niniejszej organ I instancji w sposób faktyczny dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie [...] w [...], bowiem mimo braku wniosku tego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31§ 1 pkt 2 kpa organ w toku postępowania doręczał w/w Stowarzyszeniu pisma, jak również doręczył mu decyzję. Następnie SKO zwróciło się do skarżącego o nadesłanie statutu Stowarzyszenia. W ocenie Kolegium z nadesłanego statutu wynika, że realizuje ono swe cele statutowe przez: wszechstronne propagowanie metod i technik w zakresie administrowania współwłasnością, współpracę wzajemną i pomoc członków Stowarzyszenia; współpracę z osobami i instytucjami w zakresie wymiany doświadczeń w dziedzinie gospodarowania współwłasnością; doradztwo i pomoc organizacyjno-ekonomiczną oraz szkolenie członków i innych podmiotów w zainteresowanych działalnością Stowarzyszenia; inne działania sprzyjające rozwojowi statutowych celów stowarzyszenia; prowadzenie działalności integrującej członków Stowarzyszenia przez aktywność kulturalną, rekreacyjną, towarzyską - § 7 statutu. SKO wskazało, że aczkolwiek statut nie określa wprost celów działania stowarzyszenia to jednoznaczne jest, że nie zostały spełnione wymogi określone w art. 31 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Zdaniem SKO faktyczne dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie może pozostawać w oderwaniu od przesłanek warunkujących takie dopuszczenie, wskazanych w cyt. przepisie. W sprawie niniejszej, jak wskazało Kolegium, nie występują przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 kpa, bowiem określona w § 7 statutu działalność Stowarzyszenia nie jest faktycznie i prawnie powiązana z meritum postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a tym samym wobec braku spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 kpa nie mogło dojść do dopuszczenia skarżącego do udziału w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Podniesiono, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31§ 1 kpa t.j.: jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny. W niniejszej sprawie SKO nie dopatrzyło się również istnienia interesu społecznego warunkującego możliwość dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu i wskazało, że stwierdzenie, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2012 r. wniosło Stowarzyszenie [...] w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

a) art. 9 kpa poprzez niewykonanie obowiązku wynikającego z tego przepisu i niepoinformowanie skarżącej o jej sytuacji prawnej i nie wezwaniu jej do wykazania przesłanek wynikających z art. 31 § 1 kpa,

b) art. 31 § 2 zdanie 2 kpa poprzez niewydanie postanowienia odmawiającego dopuszczenia do udziału w postępowaniu,

c) art. 31 § 1 i 3 kpa poprzez uznanie, że skarżąca nie miała legitymacji do złożenia odwołania i nie mogła uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony.

Wskazując na powyższe zarzuty o uchylenie decyzji SKO z [...].10.2012 r. i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła między innymi, że organ błędnie ustalił, że statut stowarzyszenia nie wymienia celu tej organizacji. Skarżący wskazał, że ten cel jest określony w § 1 Statutu, jest nim gospodarowanie współwłasnością właścicieli domów jednorodzinnych w [...], przy ul. [...], [...] – posiadających udziały w drogach dojazdowych do osiedla, ogrodzeniu, parkingach i innych elementach infrastruktury osiedla. Podniósł, że skoro celem statutowym organizacji jest gospodarowanie współwłasnością na terenie osiedla, które sąsiaduje z planowana inwestycją i na które ta inwestycja będzie oddziaływała, to jest oczywistym, że ten cel statutowy uzasadnia uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej inwestycji. Tym bardziej jest to uzasadnione, że celem statutowym jest miedzy innymi gospodarowanie ogrodzeniami osiedla, a działka będąca współwłasnością przylega bezpośrednio do działki na której planowana jest inwestycja. Skarżący wskazał, że również spełniona została przesłanka celu społecznego choćby dlatego, że skarżąca reprezentuje interes pewnej społeczności – właścicieli domów przy ul, [...] w [...]. Interes tych osób jako pewnej społeczności jest również interesem społecznym. Podniósł, ze ewentualny brak formalnego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie ma tu znaczenia, gdyż skarżąca została faktycznie dopuszczona do udziału w postepowaniu. Również brak postanowienia dopuszczającego do udziału w sprawie nie ma zdaniem skarżącego większego znaczenia, gdyż na takie postanowienie nie przysługuje zażalenie. Odnośnie niewydania postanowienia odmawiającego dopuszczenia do udziału w postępowaniu skarżący stwierdził, ze stanowi to naruszenie przepisów, gdyż w tym przypadku skarżącej służyłoby zażalenie zgodnie z art. 31 § 2 kpa zdanie drugie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga Stowarzyszenie [...] w [...] jest niezasadna.

Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organ, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie.

Stosownie do art. 127 § 1 kpa odwołanie służy stronie. Organizacja społeczna ma prawa strony, zatem również prawo do wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu. A contrario zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania (por. wyrok NSA: z dnia 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13, z 8 stycznia 2014 r., II OSK 1866/12, z 28 czerwca 2016 r. II OSK 2645/14, z dnia 11 stycznia 2018 r. II OSK 770/16). W rozpoznawanej sprawie Skarżące Stowarzyszenie nie wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony, co jest okolicznością niekwestionowaną przez Stowarzyszenie [...] w [...]. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący postępowanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa – uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że brak formalnego wniosku o dopuszczenie do udziału w postepowaniu nie ma tu znaczenia, gdyż Skarżąca faktycznie została dopuszczona do udziału w postępowaniu. Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 31§ 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak stanowi art. 31 § 2 kpa organ administracji publicznej, uznając żądanie administracji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Skoro skarżące Stowarzyszenie nie wystąpiło ze stosownym wnioskiem, nie można skutecznie zarzucać, jak to czyni się w skardze, że doszło do naruszenia art. 31 § 2 zdanie drugie kpa poprzez niewydanie postanowienia odmawiającego dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Postanowienie takie organ obowiązany był wydać tylko wówczas, gdyby nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 kpa, w tym m. in. przesłanka formalna – wystąpienia z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W tej sytuacji – braku żądania –zbędnym było czynienie rozważań przez Kolegium dotyczących uzasadnienia celami statutowymi tej organizacji i interesu społecznego dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Wskazać tez trzeba, że przepis art. 31 § 4 kpa zobowiązuje organ administracji publicznej, wszczynający postepowanie administracyjne w sprawie dotyczącej innej osoby do, zawiadomienia o tym organizacji społecznej, jeżeli uzna , że może ona być zainteresowana udziałem w tym postepowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny. Celem tego przepisu jest umożliwienie organizacji społecznej skorzystania z uprawnień procesowych przewidzianych w art. 31§ 1 kpa. Nie oznacza to jednak, że organ dopuszcza w ten sposób organizację do udziału w sprawie na prawach strony.

Nie jest też zasadny zarzut skargi naruszenia art. 9 kpa, gdyż wyartykułowany w tym przepisie obowiązek należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy stron postępowania, a takiego przymiotu nie miało skarżące stowarzyszenie i nie można go domniemywać.

Bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje również fakt, że decyzja organu I instancji od której Stowarzyszenie złożyło odwołanie, została wyeliminowana z obrotu prawnego, wobec cofnięcia wniosku przez inwestora ( protokół rozprawy z dnia 14.05.2019 r., k. 300). Na dzień wydania decyzji SKO o umorzeniu postępowania odwoławczego, decyzja od której złożono odwołanie funkcjonowała bowiem w obrocie prawnym.

Z powyższych przyczyn, mimo częściowo błędnego uzasadnienia SKO, które to uchybienie pozostaje bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia, Sąd skargę oddalił – art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).