IV SA/WA 2427/22

IV SA/Wa 2427/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Golat
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 1829/23 - Wyrok NSA z 2025-02-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83 ust 1pkt 1, art 83a ust 1 i 3, art 15 ust 1 , art 33 ust 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Katarzyna Golat Protokolant st. sekr. sąd. Robert Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 września 2022 r., nr KOA/1388/Oś/22 w przedmiocie odmowy wydania zgody na usunięcie drzew oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 września 2022 r., nr KOA/1388/Oś/22, wydaną po rozpatrzeniu odwołań [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: Spółka lub skarżąca) oraz [...] Sp. z o.o. Sp. J. z siedzibą w Warszawie od decyzji Wójta Gminy S. (dalej: Wójt lub organ I instancji) z dnia 24 lutego 2022 r., nr WOŚiGK.6131.297.2021, odmawiającej wydania zgody na usunięcie drzew z terenu działki nr [...] w miejscowości L. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy lub organ) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Stan sprawy przedstawiał się następująco:
Wnioskiem z 13 września 2021 r., Spółka [...] wystąpiła do Wójta o wydanie zezwolenia na usunięcie 318 sztuk drzew, rosnących na terenie opisanej wyżej działki. Jako powód usunięcia wskazano kolizję drzew z planowaną inwestycją – zespołem zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...] w miejscowości L. oraz względy sanitarne. Do wniosku dołączono projekt zagospodarowania terenu, z którego wynika kolizja zadrzewień z projektowaną zabudową mieszkaniową.
W toku postępowania administracyjnego dokonano oględzin drzew podlegających wycince i stwierdzono, że większość z nich jest w dobrym stanie zdrowotnym. Część z wnioskowanych drzew obumarła lub jest w stanie zamierającym. Ilość drzew przeznaczonych do wycinki została zweryfikowana na 348 sztuk. Stwierdzono również, że na 2 drzewach występują gniazda ptasie. Wnioskodawca, pismem z 15 października 2021 r., przedłożył opinię ornitologiczną sporządzoną w dniach 6-7 października 2021 r., na podstawie której stwierdzono, że na drzewie gatunku Sosna zwyczajna, oznaczonym numerem inwentaryzacyjnym 854, występuje stare, nieczynne gniazdo sójki, na usunięcie którego wymagane jest uzyskanie od Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do dziko występujących lub innych niż dziko występujących gatunków zwierząt objętych ochroną prawną. Na innym z drzew zlokalizowano zaś stare, nieczynne gniazdo gołębia grzywacza, którego niszczenie jego nieczynnych gniazd nie wymaga pozwolenia z RDOŚ. W związku z powyższym w dniu 15 października 2021 r. wnioskodawca wycofał z wniosku drzewo oznaczone numerem inwentaryzacyjnym 854. W uzupełnieniu wniosku przedłożył później kolejne wnioski o zezwolenie na wycięcie drzew i po ich oględzinach ostatecznie zezwoleniu na usunięcie podlegało 379 sztuk drzew. W toku postępowania dowodowego wnioskodawca przedłożył do akt sprawy pismo Ministra Środowiska z 21 września 2015 r., w którym wyrażono zgodę na zamianę działki [...] przez [...] Park Narodowy (dalej: [...] lub Park) z uwagi na lokalizację działki poza głównym kompleksem Parku, kopię decyzji Starosty [...] z 13 października 2021 r. udzielającej pozwolenia na budowę oraz akt notarialny z 5 listopada 2021 r., na mocy którego przeniesiono prawo własności działki [...] na Spółkę [...]. W dniu 2 listopada 2021 r. do postępowania zgłosiło swój udział Stowarzyszenie "[...]", które postanowieniem z 10 listopada 2021 r. zostało dopuszczone do udziału w charakterze uczestnika.
Po dokonaniu analizy dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie Wójt ustalił, że:
1) wskazana działka znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dlatego w dniu 18 października 2021 r. przedłożył wniosek Marszałkowi Województwa Mazowieckiego, jako organowi pełniącemu nadzór nad Obszarem, o wydanie opinii dotyczącej zakazów obowiązujących na terenie przedmiotowej działki; w opinii wskazano, że przedmiotowy teren posiada charakter leśny, a usunięcie drzew w celu zagospodarowania urbanistycznego wskazanej nieruchomości będzie stanowić utratę w zasobach przyrodniczych i nie jest uzasadnione, ponieważ z uwagi na dużą różnorodność biologiczną, wartość przyrodniczą i krajobrazową przedmiotowy teren może stanowić funkcję korytarza ekologicznego;
2) zgodnie z Uchwałą Rady Gminy S. Nr VIII/55/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., wskazana nieruchomość przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
3) według § 2 pkt 1 ust. 11 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr 132 poz. 876; dalej: Rozporządzenie) działka nr [.], obręb geodezyjny L. jest obszarem wchodzącym w skład Parku.
Biorąc powyższe pod uwagę oraz lokalizację działki numer [...] w granicach [...], zgodnie z art. 83a ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, pismem z 15 grudnia 2021 r. wystąpiono o uzgodnienie projektu zezwolenia do Dyrektora [...].
Dyrektor [...], biorąc pod uwagę zapisy Rozporządzenia, stwierdził w opinii, że teren ten figuruje, jako obszar wchodzący w skład Parku, dlatego podlega zakazom wynikającym z zapisów ustawy o ochronie przyrody.
Wójt zwrócił uwagę, że teren [...] stanowi jednocześnie sieć ekologiczną Natura 2000. Obszar ten, zwany również Europejską Siecią Ekologiczną, jest systemem obszarów tworzonych w celu ochrony najcenniejszych roślin, zwierząt i siedlisk naszego kontynentu, który jednocześnie uwzględnia zintegrowanie ochrony przyrody z gospodarką człowieka. Zgodnie z § 2 pkt 66 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków, Puszcza [...] wyznaczona jest jako obszar specjalnej ochrony ptaków (kod obszaru [...]), w gminie S. obszar ten wyznaczono na 580,3 ha. Ponadto stwierdził, że obszary wchodzące w skład sieci wyznaczane są na podstawie dwóch dyrektyw Unii Europejskiej: Dyrektywy nr 79/409/EWG o ochronie dziko żyjących ptaków z dnia 2 kwietnia 1979 r. (zwanej Dyrektywą Ptasią) oraz Dyrektywy nr 92/43/EWG o ochronie siedlisk przyrodniczych oraz dziko żyjącej fauny i flory z dnia 21 maja 1992 r. (zwanej Dyrektywą Siedliskową).
Po rozpoznaniu wniosku Spółki [...], na podstawie art. 83 ust.1 pkt 1, art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, decyzją z 24 lutego 2022 r. Wójt odmówił wyrażenia zgody na usunięcie drzew z terenu przedmiotowej działki.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Spółki [...] i [...].
Po rozpoznaniu odwołań i zapoznaniu się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, decyzją z 22 września 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało m.in., że kwestie zgody na usunięcie drzew reguluje ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W zakresie procedury do postępowania w ww. zakresie stosuje przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. SKO przywołało treść art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i wskazało, że usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. Organ zaznaczył, że przedmiotem postępowania w sprawie było udzielenie zgody na usunięcie drzew z działki nr [...] o powierzchni 3,770 ha, która wchodzi w skład [...] , dla którego obowiązują zapisy Rozporządzenia. Ponadto wskazało, że przedmiotowy teren, oprócz parku narodowego, wchodzi w część sieci ekologicznej Natura 2000 – obszar specjalnej ochrony ptaków, a zdecydowana większość drzew podlegająca wycince jest w dobrym stanie zdrowotnym.
Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew lub krzewów albo odmawiająca zezwolenia jest na gruncie ustawy decyzją uznaniową. To organ administracji decyduje, czy wniosek jest uzasadniony i czy realizacja zamierzenia wnioskodawcy związana z usunięciem drzewa jest możliwa bez wycinki. Organ ten winien rozważyć, czy ewentualne straty w środowisku przyrodniczym są możliwe w ramach działań kompensacyjnych. Organ administracji podejmuje decyzję na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i jeśli uważa, że wniosek jest niezasadny, wydaje decyzję odmowną. Organ II instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie trudno mówić o analizie i zasadności wycinki "pojedynczego drzewa", albowiem wniosek dotyczy zezwolenia na wykarczowanie całej działki nr [...], co oznacza zezwolenie na pozbycie się drzew z terenu o powierzchni 3,77 ha znajdującego się pod ochroną (park narodowy, obszar Natura 2000, obszar specjalnej ochrony ptaków), ze względu na cenne walory przyrodnicze. W ocenie SKO, wnioskowany teren stanowi fragment większego ekosystemu, na który w wyniku postępującej urbanizacji wzrasta presja ekologiczna. Zaznaczył, że usunięcie przedmiotowego drzewostanu w ilości wskazanej przez inwestora będzie stanowiło znaczącą stratę dla przyrody, zarówno ze względów ilościowych, jak i wskazanego wyżej położenia drzewostanu na obszarze objętym ochroną. Na zakończenie organ wskazał, że w sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, że "drzewo blokuje budowę osiedla", lecz z koniecznością wykarczowania istniejącego drzewostanu pod budowę osiedla. Zgodnie z protokołem oględzin z 30 września 2021 r. przedmiotowe drzewa w większości są w dobrym stanie, nieuzasadniającym ich wycinki.
SKO odniosło się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu i w skrócie wskazało, że organ I instancji nie naruszył przepisów proceduralnych w stopniu uzasadniającym uchylenie jego decyzji. Z akt sprawy wynika, iż cała przedmiotowa działka wchodzi w skład parku narodowego, co zostało potwierdzone w piśmie Ministra Klimatu i Środowiska z 2 sierpnia 2022 r. Odniosło się również do wypisu z ewidencji gruntów i stwierdziło, że nie zawsze wiąże on organy administracyjne w toku postępowania administracyjnego.
Nadto SKO zaznaczyło, że występowanie drzew obumarłych nie może przesądzać o wycince większości drzew zdrowych z obszaru 3,77 ha i dlatego utrzymało w mocy decyzję Wójta.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Ponadto, Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wydruku mapy z portalu geoserwis.gdos.gov.pl na okoliczność objęcia obszarem Natura 2000 jedynie części działki nr [...], nieobjętej wnioskiem złożonym w sprawie wycinki drzew.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez przekroczenie przez organ II instancji granic swobodnej oceny materiału dowodowego, a mianowicie:
- zaniechanie prawidłowej analizy treści protokołu oględzin przedmiotowej nieruchomości, w kontekście poczynionych przez organ I instancji ocen, co do stanu drzew i dokonania wstępnej kwalifikacji części zgłoszonych przez skarżącą drzew do wycinki w sytuacji, w której organ I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącej w całości, a zatem – wbrew swoim pierwotnym ocenom i kwalifikacjom widniejącym w protokole – nie wyraził zgody na wycinkę drzew obumarłych i będących w złym stanie, nierokującym poprawy, a w konsekwencji powielenie wadliwego rozstrzygnięcia Wójta;
- niewzięcie przy dokonywaniu oceny walorów przyrodniczych lub krajobrazowych przedmiotowej nieruchomości pod uwagę istotnych okoliczności wynikających z dowodów zgromadzonych w aktach i znanych organowi z urzędu, w szczególności nieujawnienia na terenie nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej jakichkolwiek siedlisk zwierząt podlegających ochronie i charakteru drzewostanu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego samoczynnie porośnięte nieużytki rolne o znikomej wartości przyrodniczej i krajobrazowej, co doprowadziło do dokonania błędnej oceny istnienia na nieruchomości walorów przyrodniczych lub krajobrazowych podlegających bezwzględnej ochronie, a tym samym bezpodstawnego utrzymania decyzji organu I instancji w mocy; błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość, objęta wnioskiem o wycinkę drzew, znajduje się w obszarze Natura 2000, co miałoby stanowić jedną z przyczyn odmowy wydania zgody na wycinkę drzew, podczas gdy założenie organu ujawnione w uzasadnieniu decyzji stanowi bezpodstawną i gołosłowną kalkę stanowiska organu I instancji, która w zestawieniu z informacją udostępnianą w Centralnym Rejestrze Form Ochrony Przyrody prowadzonym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska prowadzi do przeciwnego wniosku – jedynie o sąsiadowaniu przedmiotowej nieruchomości z terenem objętym ochroną w ramach programu Natura 2000; niewzięcie pod uwagę istotnych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i znanych organowi z urzędu, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności: aktu notarialnego z 23 października 2015 r., Rep. A Nr [...], na mocy którego poprzednik prawny skarżącej wraz z [....] Parkiem Narodowym dokonali zamiany nieruchomości zlokalizowanych w środku Parku o łącznej powierzchni przeszło 55 ha na przedmiotową nieruchomość, pozostającą poza głównym kompleksem [...] , celem pozyskania przez Park terenów o wysokich walorach przyrodniczych lub krajobrazowych, a zarazem umożliwienia wykorzystania działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego; decyzji Ministra Środowiska z 21 września 2015 r., którą wyrażono zgodę na zamianę nieruchomości, o których mowa powyżej, ze wskazaniem przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę jednorodzinną wraz z terenem dróg wewnętrznych, przy podkreśleniu, że rozporządzenie ww. nieruchomością "nie wpłynie negatywnie na przyrodę parku narodowego, jak również nie jest sprzeczne z celami parku narodowego" określonymi w ustawie o ochronie przyrody; uchwały Rady Gminy S. nr VIII/55/ll z 30 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. , w zakresie w jakim przeznaczono przedmiotową nieruchomość pod zabudowę jednorodzinną oraz drogi wewnętrzne, co zostało w procedurze planistycznej pozytywnie uzgodnione z Dyrektorem [...] Parku Narodowego;
2) art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 19 i art. 20 kpa w związku z art. 83a ust. 1 i 3 oraz w związku z art. 8e ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, w której pomimo położenia przedmiotowej nieruchomości w obszarze [...] Parku Narodowego, Wójt w sposób rażąco wadliwy uniemożliwił Dyrektorowi [...] Parku Narodowego dokonanie uzgodnienia zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, poprzez przedłożenie temu organowi działającemu w trybie uzgodnieniowym projektu decyzji odmawiającej zezwolenia na taką wycinkę; takim działaniem Wójt przekroczył zakres udzielonych ustawą kompetencji, pozbawiając organ właściwy w zakresie realizowania zadań ochrony przyrody w parku narodowym do zajęcia wiążącego, merytorycznego, stanowiska w sprawie; tym samym Wójt wkroczył w kompetencje organu realizującego zadania z zakresu ochrony przyrody w obszarze parku narodowego, czym naruszył w sposób rażący stosowne regulacje w zakresie właściwości działania organów administracji;
3) art. 107 § 1 pkt 4, 5 i 6 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji z naruszeniem obowiązku wskazania właściwej (prawidłowej) podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz sporządzenia stosownego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji spełniającej wymóg zachowania zasady przekonywania (art. 11 kpa), w następujący sposób: w osnowie decyzji organu I instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 83 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83a ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody, które wskazują na generalną właściwość organu do orzekania w danej sprawie jak też, że rozstrzygnięcie kwestii wycinki drzew podlega uzgodnieniu z właściwym dyrektorem parku narodowego; wobec braku dokonania prawidłowego uzgodnienia zezwolenia na wycinkę drzew wskazana podstawa prawna również obarczona jest wadą w zakresie naruszenia procedury uzgodnieniowej w sprawie; ponadto, decyzja Wójta pozbawiona jest podstawy prawnej wskazującej na przyczynę odmowy wycinki drzew na wniosek skarżącej poza przytoczeniem kilku przepisów, jednakże bez wyjaśnienia ich wpływu na ostatecznie podjętą decyzję odmowną; zaskarżona decyzja zawiera w istotnej części całkowicie lakoniczne (jednozdaniowe) uzasadnienie odnoszące się do szeregu zarzutów sformułowanych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, tym samym nie spełnia także wymogu z art. 107 § 3 kpa, podczas gdy elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
- obrazę przepisów prawa materialnego w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego wadliwe zastosowanie w sprawie, skutkujące błędnym uznaniem przez organy obu instancji, że zakazy wynikające z tego przepisu mają w istocie bezwzględne zastosowanie w przypadku wniosku skarżącej o wycinkę drzew i krzewów z części nieruchomości nr [...] , w sytuacji, gdy Dyrektor [...] Parku Narodowego, jako podmiot zarządzający parkiem narodowym, pozytywnie uzgodnił treść obowiązującego planu miejscowego, w tym w zakresie przeznaczenia nieruchomości nr [...] pod zabudowę jednorodzinną wraz z drogami wewnętrznymi oraz zawarł z poprzednikiem prawnym skarżącej w formie aktu notarialnego z 23 października 2015 r., Rep. A Nr [...], umowę zamiany nieruchomości zlokalizowanych w środku [...] Parku Narodowego o łącznej powierzchni przeszło 55 ha na przedmiotową nieruchomość, pozostającą poza głównym kompleksem [...] , m.in. w celu umożliwienia wykorzystania działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem przewidzianym w obowiązującym planie miejscowym, natomiast decyzją z 21 września 2015 r. Minister Środowiska wyraził zgodę na zamianę nieruchomości, o których mowa powyżej, ze wskazaniem przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę jednorodzinną wraz z terenem dróg wewnętrznych przy podkreśleniu, że rozporządzenie ww. nieruchomością "nie wpłynie negatywnie na przyrodę parku narodowego, jak również nie jest sprzeczne z celami parku narodowego" określonymi w ustawie o ochronie przyrody.
W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. Stowarzyszenie "[...]" w S., reprezentowane przez pełnomocnika będącego adwokatem – jako uczestnik postępowania wniosło o oddalenie skargi, uzasadniając to stanowisko w złożonym do akt załączniku do protokołu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: ppsa), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając niniejszą sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Kontroli Sądu podlegała decyzja SKO z 22 września 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 24 lutego 2022 r., odmawiającą zezwolenia na usunięcie drzew z terenu działki nr [...] położonej w L., gmina S. .
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 916; dalej: uop lub ustawa) oraz powołanego wyżej Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie [...] Parku Narodowego.
Na wstępie niniejszych rozważań należy odnieść się należy do zawartego w skardze wniosku dowodowego. Sąd uwględnił ten wniosek, ale stwierdził, że nie miał on żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem z akt administracyjnych sprawy wynika, iż cały teren objęty wnioskiem leży w granicach Parku zgodnie z § 2 pkt 11 ww. Rozporządzenia, co z kolei implikuje konsekwencjami, o których mowa będzie w dalszej części uzasadnienia.
Przechodząc do meritum zauważyć należy, że z art. 83 ust. 1 uop wynika m.in., że usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości.
Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków – wojewódzki konserwator zabytków (art. 83a ustawy). Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu na obszarach objętych ochroną krajobrazową w granicach parku narodowego albo rezerwatu przyrody wydaje się po uzgodnieniu odpowiednio z dyrektorem parku narodowego albo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ( art. 83a ust.3 uop).
W dalszych przepisach ustawy uregulowano w szczególności kwestie treści wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu (art. 83b), obowiązku dokonania oględzin przed wydaniem zezwolenia (art. 83c ust. 1), treści zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu (art. 83d), czy wyjątków od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (art. 83f).
Natomiast stosownie do art. 15 ust. 1 uop, na terenie parku narodowego wprowadza się zakazy m.in. chwytania lub zabijania dziko występujących zwierząt, zbierania lub niszczenia jaj, postaci młodocianych i form rozwojowych zwierząt, umyślnego płoszenia zwierząt kręgowych, zbierania poroży, niszczenia nor, gniazd, legowisk i innych schronień zwierząt oraz ich miejsc rozrodu, pozyskiwania, niszczenia lub umyślnego uszkadzania roślin oraz grzybów, niszczenia gleby lub zmiany przeznaczenia i użytkowania gruntów, czy wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.
W myśl art. 15 ust. 2 uop, zakazy, o których mowa w ust. 1 nie dotyczą:
- wykonywania zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych;
- prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym;
- wykonywania zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa;
- obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego.
O odstępstwach od powyższych zakazów rozstrzyga minister właściwy do spraw środowiska, po zasięgnięciu opinii dyrektora parku narodowego, jeżeli jest to uzasadnione m.in. potrzebą ochrony przyrody, wykonywaniem badań naukowych, celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na przyrodę parku narodowego (art. 15 ust. 3).
Należy zauważyć, że decyzja zezwalająca, bądź też odmawiająca wyrażenia zgody na wycięcie drzew nie jest decyzją związaną. Wręcz przeciwnie, oparta jest na uznaniu administracyjnym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., II OSK 830/11 (LEX nr 1125528), w szczególności zaakceptować należy pogląd, iż przepis art. 83 ust. 1 uop normujący udzielenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości na wniosek jej posiadacza, kreuje swobodę decyzyjną co do udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew. Uznaniowy charakter decyzji oznacza, że jej wydanie winno być oparte o uprzednio rzetelnie przeprowadzone postępowanie administracyjne prowadzące do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 oraz 77 § 1 kpa). Innymi słowy, wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew z nieruchomości winien być wszechstronnie rozważony i to zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy, jak i interesu publicznego wynikającego z prawnego obowiązku ochrony elementów przyrody, z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa materialnego, a rozważania te w oczywisty sposób muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Podejmując rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego organ administracyjny jest przy tym zobowiązany uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 1999 r., II SA 303/99, LEX nr 46768).
Interes społeczny i interes publiczny jest w niniejszej sprawie tożsamy z zasadami ochrony przyrody i podlega silnej ochronie konstytucyjnej. Zgodnie z art. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), Polska m.in. zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Z kolei art. 74 Konstytucji w całości poświęcony jest bezpieczeństwu ekologicznemu i ochronie środowiska: władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (ust. 1), ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych (ust. 2), a władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska (ust. 4). Art. 86 Konstytucji, ustanawiający obowiązek dbałości o stan środowiska mówi, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie.
Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa o ochronie przyrody. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9, ochrona przyrody, w rozumieniu tej ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody w tym zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5, celem ochrony przyrody jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Art. 4 tej ustawy stanowi, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym.
Ta szeroko opisana ochrona nie oznacza jednak bezwzględnego zakazu wycinki drzew. Gdy kolizja interesów sprowadzać się będzie do sytuacji, że bezwzględna ochrona przyrody prowadzić będzie do zagrożenia zdrowia i życia ludzi, należy dać prymat drugiemu z wskazanych dóbr – z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia na gruncie niniejszej sprawy.
Analizując dalej powyższe przepisy należy zauważyć, że w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r, II OSK 227/15 (Lex nr 2199336), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in. że z art. 15 ust. 1 pkt 1 uop wynika zakaz wprowadzania do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulacji sprzecznych z ustawowym zakazem "budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody" w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody, chyba że zakaz ten nie obowiązuje z mocy art. 15 ust. 2 cyt. ustawy lub został objęty zezwoleniem na odstępstwa od niego na podstawie jej art. 15 ust. 3-8. O odstępstwach tych rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej minister właściwy do spraw środowiska, co oznacza, że inne organy – w braku podstawy ustawowej – nie są kompetentne do wiążącego wyłączenia zakazów, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 uop. Uzgodnienie z dyrektorem parku narodowego ani nie zastępuje, ani nie wyłącza konieczności uzyskania decyzji ministra właściwego do spraw środowiska o odstępstwach od zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody.
W judykaturze wskazuje się też, że dyrektor parku krajobrazowego może współdziałać z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, przedstawiając swoje stanowisko, co do możliwości realizacji danej inwestycji na terenie parku, lecz nie ma ono charakteru wiążącego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2016 r., II OSK 3230/14, Lex nr 2169097). Podobny pogląd wyrażony został w najnowszym piśmiennictwie, gdzie stwierdza się, że przepis ten nie przewiduje żadnej możliwości odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 uop, a które legalizowane byłyby przez zgodę dyrektora parku narodowego (komentarz do art. 15 uop: K. Gruszecki; Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz; wyd. V WKP 2021).
W orzecznictwie wyrażono też tezę, że nie jest dopuszczalna szeroka interpretacja art. 15 ust. 2 pkt 5 uop, jako wyjątku od zasady budowy lub przebudowy obiektów budowlanych na terenie parku narodowego. Nie można za gospodarcze wykorzystanie terenu uznać wszelkiej działalności człowieka, w tym rozwoju funkcji mieszkaniowej, gdyż narusza to podstawowy cel tworzenia parków narodowych określony w art. 8 ust 2 uop, a mówiąc o gospodarczym wykorzystaniu obszaru przepis art. 15 ust 2 pkt 5 uop dotyczy wykorzystania leśnego, czy rolnego, a nie służącego celom mieszkaniowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., II OSK 2776/14, Lex nr 2102241).
Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że wniosek o wycinkę spełniał wymogi formalne z art. 83b uop, co nie było kwestionowane. Istota sporu sprowadzała się do oceny faktu, że przedmiotowy teren usytuowany jest w granicach [...] . Początkowo okoliczność ta była kwestionowana przez skarżącą, lecz ostatecznie została wyjaśniona i nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] leży w granicach [...] , dla którego obowiązują przepisy Rozporządzenia. Prawidłowo zatem, na podstawie art. 83a pkt 2a uop, Wójt uzgodnił z Dyrektorem [...] kwestię zezwolenia na wycinkę drzew, jednak uzgodnienie to nie miało charakteru wiążącego wobec braku zgody ministra właściwego do spraw środowiska.
Dalej idąc wskazać należy, że biorąc pod uwagę fakt, iż przedmiotowa działka wchodzi w skład [...] , który jest jednocześnie częścią sieci ekologicznej Natura 2000 i który wyznaczony został jako obszar specjalnej ochrony ptaków zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25 poz. 133 ze zm.), na obszarach objętych ochroną Natura 2000 obowiązują zakazy wymienione w art. 33 uop. Stosownie do tego przepisu zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:
1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub
2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 lub
3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
Odnosząc się na koniec do zarzutów skargi zauważyć należy, że zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez błędne uznanie, iż działka [...] znajduje się na obszarze Natura 2000, jak i błędną oraz lakoniczną analizę protokołu oględzin niewykazującego siedlisk ptaków i stanu drzew – był chybiony. Należy wyjaśnić, że przedmiotowa działka została włączona do Parku na mocy Rozporządzenia, a jeśli tak, to spełnia warunki zawarte w ustawie o ochronie przyrody, zwłaszcza w art. 14 ust.1-3. Skoro na mocy § 2 pkt 66 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków, cały Park został wyznaczony jako obszar podlegający ochronie Natura 2000, to przedmiotowa działka wchodząca w skład Parku, także znajduje się na obszarze podlegającym ochronie. Bez znaczenia jest czy na wnioskowanym terenie zlokalizowano siedliska ptaków, czy też nie.
Odnośnie protokołu oględzin drzew to wykazano w nim, że większość z nich jest w stanie dobrym, nienadającym się do wycinki.
Również za chybiony uznać należało kolejny zarzut, dotyczący niewzięcia pod uwagę aktu notarialnego z 2015 r., jak i uchwały z 30 czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wskazuje na przeznaczenie działki pod tereny zabudowy mieszkaniowej. Po pierwsze, dokumenty te były wzięte pod uwagę przez organy orzekające, ale nie miały znaczenia wobec faktu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uchyla ograniczeń wynikających z przepisów ustawy o ochronie przyrody. Powinien on uwzględniać wymogi ustawy o ochronie przyrody, a żaden organ albo podmiot, w tym dyrektor parku narodowego, nie może swoim uzgodnieniem zastąpić decyzji Ministra Środowiska wydanej w trybie art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, na co Sąd zwrócił uwagę w powyższych rozważaniach. Po drugie, żaden dokument w postaci stanowiska dyrektora [...] , umowy zamiany, pism i decyzji wydawanych przy okazji zamiany nieruchomości – nie zastępuje jedynego teoretycznie możliwego aktu administracyjnego, który dopuszczałby zabudowę działki położonej w parku narodowym, tj. decyzji Ministra Środowiska wydanej na podstawie art. 15 ust. 3 uop. W okolicznościach sprawy nie zachodzi przy tym wyjątek z art. 15 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, bo nie ma tu kontynuacji korzystania. Nikt na działce nr [...] nie prowadził działalności budowlanej, zatem nie jest dopuszczalne wykorzystanie gospodarcze terenu, rozumiane jako działalność człowieka związana z rozwojem funkcji mieszkaniowej, co też zostało ujęte w powyższych rozważaniach.
Wobec powyższego Sąd w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, sformułowane po wszechstronnym oraz wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w postaci dokumentów i wyników oględzin terenu, przeprowadzonych przez organ I instancji. Analiza przebiegu postępowania wskazuje, że organ zachował standardy procedury. Przed wydaniem decyzji przeprowadzono wymagane prawem art. 83c uop oględziny z udziałem wszystkich stron postępowania, podczas których stwierdzono, że większość z drzew jest w stanie dobrym, a tylko niektóre są obumarłe lub porośnięte roślinnością. W postępowaniu zapewniono czynny udział stron, w tym dopuszczono do udziału występujące aktualnie w charakterze uczestnika Stowarzyszenie "[...]".
Wreszcie zauważyć trzeba, że wbrew twierdzeniu skarżącej, organ I instancji umożliwił Dyrektorowi [...] Parku Narodowego dokonanie uzgodnienia zezwolenia na usunięcie drzew, na co wprost wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru, znajdujące się w aktach administracyjnych.
Z kolei w kwestii wskazania przez organy podstawy prawnej podnieść trzeba, że wynika ona nie tyle z komparycji decyzji, ile z uzasadnień, co jednak stanowi wypełnienie wymogów z art. 107 § 1 i 3 kpa.
Podsumowując, zasadnie organ odwoławczy zastosował art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymując w mocy decyzji organu I instancji, gdyż wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę drzew stanowiłoby naruszenie przepisów uop oraz obowiązującego dla przedmiotowego terenu Rozporządzenia.
Na zakończenie podkreślić trzeba, że poza zarzuconymi w skardze Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, ani w utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jak też w całym przeprowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tych decyzji z obrotu.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji.
-----------------------
FILIPOWICZ
8 WSPÓLniCY
ul. Grażyny 15 lok. 317, 02-548 Warszawa
+48 605 430 388, biuro@filipowicz-kancelaria.com
FILIPOWICZ
8 LUSPÓLniCM
ul. Grażyny 15 lok. 317, 02-548 Warszawa
+48 605 430 388, biuro@filipowicz-kancelaria.com