IV SA/Wa 2422/05

IV SA/Wa 2422/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jarosław Stopczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 1161/05 - Wyrok NSA z 2006-11-29
VII SA/Wa 1271/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-06-08
II OSK 1161/06 - Wyrok NSA z 2007-11-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Z.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala -
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla pawilonu handlowego – kwiaciarni polegającej na zmianie przeznaczenia obiektu z tymczasowego na stały przy ul. [...] w W. i umorzyło postępowanie organu I instancji w tym zakresie.
W uzasadnieniu wskazano, iż powyższą decyzją Prezydent W. odmawiając ustalenia warunków zabudowy podniósł, iż obszar objęty wnioskiem naruszył przebieg linii rozgraniczającej ul. [...] oraz znajduje się poza ukształtowaną linią zabudowy. Ponadto lokalizacja pozostaje w sprzeczności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Wskutek odwołania wniesionego przez inwestora Z.O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż przede wszystkim należy rozważyć, czy zmiana przeznaczenia obiektu z tymczasowego na stały, należy do kategorii spraw wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek Z.O. nie dotyczył zarówno budowy obiektu budowlanego, wykonania robót budowlanych, ani zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Definicję legalną pojęcia: "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części" zawiera art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Mając na uwadze wskazaną tamże definicję zmiany sposobu użytkowania, nie można przyjąć, iż zmiana przeznaczenia z budynku tymczasowego na stały stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W ocenie organu wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy lub odmawiającej ustalenia warunków dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia budynku z tymczasowego na stały nie miało podstawy w przepisach prawa materialnego, a wydanie takiej decyzji nie było możliwe. W takiej sytuacji postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i winna być wydana decyzja w jego umorzeniu. Organ odwoławczy może umorzyć postępowanie w odniesieniu do decyzji organu I instancji wyłącznie w przypadku, gdy to postępowanie stało się bezprzedmiotowe, zaś o bezprzedmiotowości można mówić wówczas, gdy brak było podstaw do rozpoznania sprawy w trybie przyjętym przez organ I instancji. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy brak podstaw materialnoprawnych do wydania pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej.
W skardze do sądu administracyjnego Z.O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało art. 71 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu, które nie obowiązywało w dacie orzekania przez ten organ. Stwierdziła, iż jej wniosek z 17 września 2004 r. był wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jedynie w końcowej części zawarła dopisek: "Budynek kwiaciarni istnieje jako obiekt tymczasowy [...] proszę (o) zakwalifikowanie budynku jako obiektu stałego". Tymczasem organ I instancji zakwalifikował powyższy wniosek jako wniosek o zmianę przeznaczenia z obiektu tymczasowego na stały.
W ocenie skarżącej SKO naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów. Poprzednio bowiem sprawa była już rozpoznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które nie zwróciło uwagi na tę kwestię. Nadto takie rozstrzygnięcie uniemożliwia "uzdrowienie stanu prawnego" obiektu będącego przedmiotem postępowania. Jego status był ustalony w decyzji nr [...] z [...] stycznia 1995 r., a następnie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i od samego początku jako obiekt tymczasowy był niezgodny z prawem.
Obowiązująca w dacie wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała możliwości określenia inwestycji jako obiektu tymczasowego. Jedynie ustawa prawo budowlane zawiera legalną definicję tymczasowego obiektu budowlanego. Kwiaciarnia natomiast jest budynkiem usługowym, podpiwniczonym, o betonowych fundamentach i ścianach piwnic, nadto budynek jest trwale połączony z gruntem.
Ponadto w decyzji o pozwoleniu na budowę organ w razie potrzeby określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Decyzja z 1995 r. nie zawiera natomiast takiego czasu. Skarżąca podnosi, iż słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji, wadliwie natomiast umorzyło postępowanie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przyjęło, iż wniosek Z.O. z dnia [...] stycznia 2004 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy należało zakwalifikować jako żądanie zmiany istniejącego obiektu o charakterze tymczasowym na obiekt stały. Wbrew stwierdzeniom skargi, iż wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, prawidłowo organy przyjęły, że w istocie skarżąca domagała się zmiany charakteru istniejącego obiektu. Brak było bowiem w świetle obowiązujących przepisów do potraktowania powyższego wniosku jako żądania ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z jego treści obiekt objęty żądaniem został wzniesiony i istniał w chwili wszczęcia przedmiotowego postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy jest natomiast wydawana w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Skoro żądanie nie obejmowało budowy obiektu, robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania, organy prawidłowo przyjęły, iż dotyczyło zmiany charakteru budowli. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w samej skardze. Skarżąca bowiem wywodzi, iż budynek ten został w taki sposób pobudowany, iż ma charakter stałej zabudowy, nie zaś tymczasowej. Wskazuje na sposób wybudowania, a także trwałe połączenie z gruntem. Argumenty te świadczą w ocenie Sądu, iż celem skarżącej jest zmiana charakteru budowli z tymczasowej na stałą.
Jak prawidłowo przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując co prawda przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nieobowiązującym, zmiana przeznaczenia budynku z tymczasowego na stały nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie, poza wskazanymi przypadkami, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przywołanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnego brzmienia art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie zmienia rozumienia pojęcia "zmiany sposobu użytkowania". Przede wszystkim, na co zwróciło uwagę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przypadki wskazane w powołanym przepisie nie stanowią katalogu zamkniętego możliwości zmiany sposobu użytkowania. Przepis bowiem posługuje się wyrazem "w szczególności", co oznacza, iż wyliczone formy sposobu użytkowania podane zostały przykładowo. Nie mniej jednak również po zmianie przepisu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może być wątpliwości, iż zmiana obiektu z tymczasowego na stały nie stanowi zmiany sposobu użytkowania. Nie ulegnie bowiem zmianie działalność prowadzona w przedmiotowym budynku.
Budynek został wniesiony w oparciu o decyzję zezwalającą na budowę tymczasowego obiektu. Pozwolenie powyższe było zgodne z uprzednią decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która również przewidywała możliwość wybudowania jedynie obiektu tymczasowego. Fakt, iż budynek został wzniesiony wbrew tym decyzjom i wykonany w rzeczywistości jako obiekt stały nie może zmieniać charakteru budynku, który został przewidziany w decyzjach. Charakter ten zaś niewątpliwie został określony jako tymczasowy.
Został także określony czas użytkowania tego obiektu, wbrew twierdzeniom skargi, co spełnia wymogi art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność, iż czas ten został powiązany z okresem posiadania przez inwestora prawa do gruntu nie zmienia istoty tego wymogu. W ten sposób czas użytkowania obiektu został połączony z okresem trwania umowy dzierżawy ze Spółdzielnią Mieszkaniową "J.".
Skoro nie istnieje przepis prawa materialnego pozwalający na wydanie w takim przedmiocie decyzji merytorycznej, postępowanie w sprawie zmiany charakteru budynku winno być przez organ I instancji umorzone jako bezprzedmiotowe. Obszerne wywody w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej materii Sąd podziela. Skoro organ I instancji nie wydał takiej decyzji, Samorządowego Kolegium Odwoławczego obowiązane było uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga winna ulec oddaleniu i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak na wstępie.