IV SA/WA 240/20

IV SA/Wa 240/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka /sprawozdawca/
Jarosław Łuczaj /przewodniczący/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 4681/21 - Wyrok NSA z 2024-11-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art 88 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...], z [...] listopada 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. P. od decyzji Zarządu [...] z [...] marca 2018 r. Nr [...] orzekającej o wymierzeniu Z. P. kary za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 2 sztuk drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z 13 kwietnia 2015 r. Z. P. "[...]" wystąpił o wydanie zezwolenia na usunięcie 7 drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...] - działki nr ew. [...] obr. [...] (oznaczonych w inwentaryzacji jako nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]).
Decyzją Zarządu [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...] zezwolono na wycięcie 4 sztuk drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działki nr ew. [...] obr. [...]) oznaczonych we wniosku i inwentaryzacji jako:
jesion wyniosły - obw. pnia 50 cm - nr [...].
lipca drobnolistna - obw. pnia 50 cm - nr [...],
lipa krymska - obw. pnia 99 cm. - nr [...],
lipa krymska - obw. pnia 120cm - nr [...]
i ustalono opłaty za usunięcie ww. drzew w wysokości 75 944.33 zł .
Od wskazanej decyzji odwołanie złożył Z. P. "[...]". Odwołanie zawierało zaskarżenie pkt. II decyzji organu I instancji. W odwołaniu wskazano, że wycinka drzew ma być przeprowadzona z uwagi na konieczność wykonania prac budowlanych zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Podniesiono, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania oraz ustawy o ochronie przyrody w związku z tym. że nie rozpoznał wniosku inwestora o możliwość dokonania nasadzeń zastępczych i nie odniósł się do tego wniosku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2016 r. [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Zarząd [...] decyzją z [...] marca 2018 r. Nr [...] wymierzył Z. P. karę za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 2 sztuk drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazano, że wycięte 2 sztuk drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...] zostało dokonane bez zezwolenia, po złożeniu odwołania od decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i w sytuacji kiedy decyzja zezwalająca na wycięcie została uchylona w postępowaniu odwoławczym.
Od wskazanej decyzji odwołanie złożył Z. P. – "[...]". W odwołaniu wskazano, że organ I instancji wydal zezwolenie na usunięcie drzew a uchylenie decyzji w związku z nierozpoznaniem wniosku dotyczącego nasadzeń zastępczych nie skutkowało uchyleniem samego zezwolenia. Podniesiono, że odwołując się od decyzji Zarządu [...] z [...] czerwca 2015 r. Nr [...] zaskarżono jedynie pkt. II decyzji organu I instancji odnoszący się do opłaty, co spowodowało, że pkt I odnoszący się do samego zezwolenia pozostał w mocy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie wskazało, że przedmiotem sprawy przed organem I instancji była kwestia wymierzenia kary administracyjnej za dokonanie usunięcia drzew bez wymaganego prawem zezwolenia. Odwołujący nie kwestionuje ustaleń faktycznych oraz wysokości kary. Kwestię sporną stanowi możliwość wykonania części decyzji orzekającej o zezwoleniu na wycinkę drzew w sytuacji zaskarżenia jedynie opłaty ustalonej za zezwolenie na wycięcie drzew.
Wnioskodawca po złożeniu odwołania od decyzji Zarządu [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...] usunął drzewa objęte zezwoleniem zawartym w tej decyzji bez czekania na rozpoznanie odwołania przez organ I instancji. Jak wykazały oględziny przeprowadzane w [...] października 2016 r. drzewa (objętych wnioskiem z 13 kwietnia 2015 r.) zostały usunięte.
Kolegium wskazało, że podstawę materialną sprawy o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem, usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 83d ustawy zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu określa m.in. wysokość opłaty za usuniecie drzewa lub krzewu (art. 83d pkt 6). Decyzja może być uzależniona od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami.
Ponieważ decyzja zawiera zarówno zezwolenie, jak i opłatę lub rozstrzygnięcie o uzależnieniu zezwolenia od zastąpienia drzew innymi drzewami, to oba rozstrzygnięcia co do zezwolenia i opłaty lub nasadzeń - nie mogą być traktowane jako dwa odrębne i niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, które można oddzielnie zaskarżyć.
Powołując się na orzecznictwo, Kolegium wskazało, że decyzja o zezwoleniu na wycięcie drzew uzależniająca zezwolenie na usunięcie drzew od opłaty lub zastąpienia tych drzew innymi drzewami, zawiera jednocześnie uprawnienie i warunki na jakich wnioskodawca może z tego uprawnienia skorzystać. W konsekwencji, decyzja o zezwoleniu na usunięcie drzew nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Tak samo jak nie może samodzielnie bez zezwolenia funkcjonował w obrocie prawnym oplata za zezwolenie nie usunięcie drzew.
Mając powyższe na uwadze, nie można uznać za trafne argumentów odwołania, że zaskarżenie decyzji orzekającej o zezwoleniu na usunięcie drzew jedynie w części odnoszącej się do ustalonej opłaty spowodowało, że pkt I decyzji orzekający o zezwoleniu na wycięcie drzew obowiązywał i podlegał wykonaniu przed rozpoznaniem odwołania. Mając powyższe na uwadze trafnie orzekł organ I instancji iż przedmiotowe 2 sztuki drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...] zostały usunięte bez wymaganego prawem zezwolenia - prawomocnego i ostatecznego w dacie wycinki drzew.
W tym miejscu należy wskazać, iż przepis art. 130 ust. 4 k.p.a w brzmieniu -decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania, także nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania, z uwagi na fakt, że zezwolenie i oplata stanowią jedno orzeczenie, które zostało przez stronę zaskarżone.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r. Wniósł Z. P.. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
Przepisów postępowania, tj.;
1. art 7, art 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez:
błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału, w szczególności Decyzji nr 1 (decyzji zezwalającej) oraz Protokołu oględzin z dnia [...].10.2016 r., z których wynika że usunięcie przez Wnioskodawcę dwóch drzew oznaczonych w inwentaryzacji pod nr [...] i [...] (oba drzewa z gatunku Lipa krymska; dalej łącznie jako "Drzewa" lub "Drzewostan") nastąpiło po wydaniu Decyzji nr 1, a zatem jeszcze przed wniesieniem przez Wnioskodawcę odwołania i wydaniem Decyzji nr 2 (decyzji kasatoryjnej), czyli w okolicznościach gdy pozostawała w mocy Decyzja nr 1 zezwalająca na wycinkę, a nie jak twierdzą Organy obu inst., w okolicznościach w których brak było zezwolenia na wycinkę,
pominięcie przez Organ II inst. skutków Decyzji nr 3 (umarzającej postępowanie w sprawie zezwolenia na wycinkę, orzeczenia opłat lub nasadzeń zastępczych) wydanej w dniu [...].03.2017 r. przez Zarząd [...], z której wydaniem wiązał się skutek odstąpienia przez Organ 1 inst. od rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej obejmującej zezwolenie na wycinkę, a nie stan samowoli, polegający na usunięciu przez Wnioskodawcę Drzew bez zezwolenia, co w konsekwencji nie dawało podstaw do wszczęcia odrębnego postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie Drzew bez zezwolenia,
2. art 130 § 4 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie że Decyzja nr 1 Organu I inst. w części zezwalającej na wycinkę 4 szt. drzew, w tym Drzew nr [...] i [...], nie umożliwiała Wnioskodawcy ich usunięcia do czasu ponownego rozpatrzenia sprawy, podczas gdy Decyzja nr 1 w chwili jej wydania realizowała w pełni żądanie Wnioskodawcy w zakresie obejmującym zezwolenie na wycinkę i mogła zostać wykonana, niezależnie od złożonego przez Stronę Odwołania,
3. art 138 § 1 pkt2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy Decyzję I inst., zamiast uchylającej i umarzającej postępowanie przed Organem I inst., które to naruszenia doprowadziły do błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu iż Wnioskodawca usunął Drzewa bez zezwolenia, a w dalszej kolejności do bezpodstawnego wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oraz obciążenia Wnioskodawcy karą pieniężną, mimo jego bezprzedmiotowości i podstawy do umorzenia.
Przepisów prawa materialnego tj.:
4. art. 88 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie iż zachodzi podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wycinkę drzew, w sytuacji w której do wycinki dochodzi na mocy nieostatecznej decyzji zezwalającej na wycinkę, podczas gdy ze względu na wykładnię literalną oraz funkcjonalną przedmiotowej normy, mającej charakter karnoadministracyjny, do zastosowania kary administracyjnej winno dochodzić w wypadku samowolnego usunięcia drzewa - dopuszczenia się deliktu administracyjnego,
Wobec podniesionych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu odwoławczego nie narusza przepisów prawa.
Ze stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżący, będący właścicielem działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...], usunął z jej terenu bez wymaganego zezwolenia 2 sztuki drzew: lipę krymską o obwodzie dnia 99 cm i lipę krymską o obwodzie pnia 120 cm. Z protokołu oględzin drzew z dnia [...] października 2016 r. wynika, że ww. drzewa zostały usunięte w terminie zgodnym ze wskazanym w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W decyzji Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. termin usunięcia drzew został ustalony do dnia 30 czerwca 2015 r. Od decyzji tej skarżący z zachowaniem ustawowego terminu wniósł odwołanie pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z [...] września 2016 r. uchyliło decyzję Zarządu[...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W decyzji Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. zawarto pouczenie, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu a wniesienie odwołania wstrzymuje jej wykonanie (art. 130 k.p.a.).
W tej sytuacji faktycznej, skoro do usunięcia drzew doszło w okresie pomiędzy 2 - 30 czerwca 2015 r., a jednocześnie skarżący pismem z dnia 15 czerwca 2015 r., wysłanym pocztą w dniu 16 czerwca 2015 r., wniósł odwołanie od decyzji Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., to zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulegała wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymało wykonanie decyzji. Wobec powyższego, ww. decyzja nie podlegała wykonaniu. W sprawie nie miał również zastosowania przepis art. 130 § 4 k.p.a., zgodnie z którym decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Wynika to z faktu, że jeżeli mimo podjęcia wykonania decyzji, strona postępowania wniesie od tej decyzji odwołanie, prawo dobrowolnego wykonania wygasa. Oznacza to bowiem, że decyzja nie jest zgodna z żądaniem strony. W takiej sytuacji przyjąć należy, że wykonanie decyzji nieostatecznej przed upływem terminu do wniesienia odwołania upada i zastosowanie ma art. 130 § 2 k.p.a., zgodnie z którym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 2062/11 z dnia 12 stycznia 2012 r., LEX nr 1104345).
Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom skargi, skarżący nie był uprawniony do usunięcia drzew na podstawie decyzji Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., a wobec jej uchylenia decyzją SKO w [...] z dnia [...] września 2016 r., wyeliminowane zostało z obrotu prawnego nieostateczne zezwolenie na usunięcie drzew. Ponieważ mimo tego, drzewa zostały usunięte, zasadnie organ I instancji decyzją nr [...] z [...] marca 2017 r. umorzył postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na usunięcie m.in. 2 sztuki drzew: lipy krymskiej o obwodzie dnia 99 cm i lipy krymskiej o obwodzie pnia 120 cm, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe.
Należy zauważyć, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty za usunięcie drzewa. Oba elementy decyzji są zatem ze sobą powiązane. Decyzja administracyjna zezwalająca na usunięcie drzew i ustalająca jednocześnie wysokość opłaty nie może być traktowana jako dwa odrębne i niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, które można oddzielnie skarżyć w drodze odwołania i następnie oddzielnie wykonywać przed rozpatrzeniem odwołania (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r. II OSK 2907/16). W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) - mającą walor zasady konstytucyjnej, jako że art. 78 Konstytucji RP statuuje prawo każdej strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji - organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138 Nb 1 i 5, i tam powołane orzecznictwo). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co w szczególności oznacza, że sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama pod względem zakresu (tak podmiotowego, jak i przedmiotowego) ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą uprzednio przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy, zakres, w jakim sprawa została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, determinuje także zakres postępowania odwoławczego.
Ponieważ na usunięcie drzew objętych zaskarżoną decyzją w obowiązującym stanie prawnym wymagane jest zezwolenie, to ich usunięcie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, dało podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów o ochronie przyrody polegającego na usunięciu 2 sztuk drzew z gatunku lipa krymska o obwodzie pnia 99 cm i 120 cm, bez wymaganego zezwolenia, rosnących na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...].
W sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Ponadto, w ocenie Sądu, organy administracji sprostały obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie naruszając art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.), oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym, dokonując jego prawidłowej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.