IV SA/Wa 239/21

SENTENCJA

Warszawa, 27 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 239/21

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. po rozpatrzeniu zażalenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w sprawie uznania zarzutów zobowiązanego z dnia [...] marca 2019 r. za nieuzasadnione.

Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] Marszałek Województwa [...] nałożył na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] grzywnę w wysokości 50 000.00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia do organu przeglądu ekologicznego dla drogi ekspresowej [...], na odcinku od węzła [...] do węzła [...], w zakresie oddziaływania akustycznego na środowisko w terminie do [...] sierpnia 2014 r.

Na postanowienie to zobowiązany złożył zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. [...], utrzymało w mocy postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny na zobowiązanego. Wyrokiem z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 341/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na to postanowienie.

Upomnieniem z dnia [...] września 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad został wezwany do uregulowania grzywny w wysokości 50.000,00 zł oraz opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w wysokości 68.00 zł, a także kosztów upomnienia w: wysokości 11,60 zł.

W dniu [...] grudnia 2018 r. wystawiony został tytuł wykonawczy nr [...], który wraz z zawiadomieniami o dokonanych zajęciach został doręczony zobowiązanemu z dniu [...] kwietnia 2019 r.

Zobowiązany złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zarzucając naruszenie:

- art. 35 § 1 u.p.e.a. poprzez skierowanie do egzekucji grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy nie zostały ostatecznie rozpatrzone zarzuty z dnia [...] czerwca 2016 r,, co skutkowało podjęciem czynności egzekucyjnej pomimo zawieszenia postępowania egzekucyjnego z mocy prawa,

- art. 69 u.p.e.a. poprzez skierowanie do Naczelnika Urzędu Skarbowego dla [...] tytułu wykonawczego celem egzekucji grzywny w celu przymuszenia względem jednostki budżetowej, co skutkowało podjęciem niedopuszczalnego postępowania egzekucyjnego

i wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego i wstrzymanie dalszych czynności egzekucyjnych.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów Marszałek Województwa [...] postanowił uznać zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione.

Zobowiązany złożył zażalenie na ww. postanowienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu postanowienia wskazało w szczególności, że według art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. Podniesiony przez skarżącego zarzut należało uznać za chybiony.

Organ przypomniał, że postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r. mocą którego nałożona została na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] grzywna w wysokości 50 000.00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku jest ostateczne. Postanowienie to nie zostało uchylone przez organ odwoławczy w toku instancyjnym. Okoliczność, iż w sprawie przywołanego postanowienia zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w momencie wydawania niniejszego rozstrzygnięcia jest nieprawomocny nie zmienia faktu, iż postanowienie Marszałka Województwa [...] nakładające grzywnę na zobowiązanego funkcjonuje w obrocie prawnym, a jako takie wywołuje określone skutki prawne.

Dopóki postanowienie to nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego jest ono ostateczne, a jako takie podlega wykonaniu. Organy egzekucyjne na mocy art. 29 § 1 u.p.e.a. nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Organ nie podzielił podniesionego przez skarżącego zarzutu niedopuszczalności prowadzenia egzekucji postanowienia Marszałka Województwa [...] nakładającego na zobowiązanego grzywnę. Postanowienie, którego dotyczy postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie jest postanowieniem odrębnym, ostatecznym, a jako takie wykonalnym. Organ przytoczył treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020, poz. 470) stanowiącego, że Centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy:

1) wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych:

2) realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych

Według art. 18a ust. 1 d.p. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych. Minister właściwy do spraw transportu, w drodze zarządzenia, nadaje Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad statut, określający jej wewnętrzną organizację (ust. 6).

Następnie organ przytoczył treść art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019, poz. 869), z którego wynika, że sektor finansów publicznych tworzą:

1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony praw a oraz sądy i trybunały;

2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;

2a) związki metropolitalne;

3) jednostki budżetowe:(...).

Organ wyjaśnił, że definicja jednostek budżetowych zawarta jest w art. 11 przywołanej ustawy, na podstawie którego:

1. Jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państw a albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

2. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności.

3. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej "planem finansowym jednostki budżetowej.

Organ podzielił pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, że zobowiązany nie jest państwową jednostką budżetową. Zobowiązany Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest monokratycznym, centralnym organem administracji, podlegającym ministrowi właściwemu do spraw transportu. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad powołuje się do wykonywania ustawowo powierzonych zadań publicznych. Jego rola sprowadza się zatem do realizacji polityki w zakresie dróg krajowych, uszczegółowionej w art. 18 ust. 1 i 2 u.d.p. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizując swoje zadania jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256). Działalność zobowiązanego nie jest uregulowana w statucie, lecz w ustawie.

Tytuł wykonawczy wystawiony w postępowaniu egzekucyjnym, którego dotyczy niniejsza sprawa, tak samo zresztą jak samo postanowienie Marszałka Województwa [...] został skierowany wobec Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie zaś Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Stąd wbrew zarzutowi stawianemu przez skarżącego wszczętą i prowadzoną egzekucję uznać należało za dopuszczalną.

Wobec uznania, iż zobowiązany nie jest państwową jednostką budżetową reżim i odrębność trybu przewidziane w przywołanym art. 69 u.p.e.a. nie będą miały zastosowania w niniejszej sprawie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucił postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy tj. art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego, skutkujący błędem w ustaleniach faktycznych i przyjęciem, że egzekucja administracyjna prowadzona była względem rachunków bankowych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy tak określony Organ administracji publicznej nie posiada własnych rachunków bankowych, a faktyczna egzekucja została skierowana względem rachunków bankowych obsługującego go urzędu jakim jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i naruszenia art. 69 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] 04.2019 r. w całości; a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew ustaleniom organu, egzekucja administracyjna nie została skierowana do rachunków bankowych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, lecz obsługującego go urzędu jakim jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.

O ile zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze poddało wnikliwej ocenie pozycję ustrojową Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w obowiązującym porządku prawnym, o tyle pominęło w zupełności, że nie dysponuje on nie tylko żadnym rachunkiem bankowym, jak również nie posiada Numeru Identyfikacji Podatkowej, który umożliwiałby identyfikację takiego rachunku bankowego. Nie jest zatem możliwe prowadzenie egzekucji z rachunku bankowego organu administracji publicznej, gdyż tenże takim rachunkiem nie dysponuje.

Gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze poddało wszechstronnej i wnikliwiej analizie zgromadzony materiał dowodowy, to dostrzegłoby że przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a nie zobowiązanego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Innymi słowy nie zostało poddane należytej ocenie, kto jest podmiotem zobowiązanym, a względem kogo podejmowane są czynności egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...].

Organ nie podjął żadnej weryfikacji, czy Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jako urząd obsługujący Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowi jednostkę budżetową w rozumieniu art. 11 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji, czy dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji z rachunku bankowego tak określonego urzędu.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym urzędem administracji rządowej, powołanym w celu realizacji budżetu państwa w zakresie zarządzania drogami krajowymi oraz autostradami i drogami ekspresowymi.

Stosownie do treści § 1 statutu Generalnej Dyrekcji jest ona tzw. statio fisci Skarbu Państwa, czyli państwową jednostką organizacyjną niewyposażoną w osobowość prawną. Jej wydatki realizowane z części 39 budżetu państwa - "Transport", a przy tym działalność jest realizowana w oparciu o plan finansowy zawarty w rozdziale 60012.

Organ pominął również, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym względem jednostek budżetowych uniemożliwiają wszczynanie postępowania egzekucyjnego w celu wykonania zobowiązania pieniężnego (art. 69 u.p.e.a.). Przyjmując że zobowiązanym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zupełnie bezkrytycznie przyjęło, że dopuszczalna jest egzekucja z rachunku bankowego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, pomijając przy tym w zupełności tryb szczególny, o którym mowa w art. 69 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skarżący podkreślił, że w skutek czynności nadzorczych Dyrektora Izby Skarbowej w [...] postępowanie egzekucyjne skierowane przez Marszałka Województwa [...] względem rachunkom bankowym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zostało przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] umorzone jako oczywiście niedopuszczalne, a sam rachunek bankowy zwolniony z zajęcia w dniu [...].12.2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie sądu organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art.77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. polegających na podjęciu wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, zgromadzeniu wystarczającego materiału dowodowego i dokonaniu wszechstronnej jego oceny. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenił w sposób wybiórczy, nie odniósł się w stopniu wystarczającym do twierdzeń zawartych w zażaleniu, niedostatecznie motywując przeprowadzoną analizę dowodów i własną ocenę w uzasadnieniu postanowienia, przez co naruszył także zasadę swobodnej oceny dowodów i wymogi w zakresie sporządzania uzasadnienia. Uchybienia te doprowadziły do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i nieprawidłowego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec uznania, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 69 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym postanowienie organu o utrzymaniu w mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r. o uznaniu zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione jest przedwczesne.

Skarżący ma rację, że organ odwoławczy niezasadnie swoje przekonanie o prawidłowości oceny, że w sprawie został zastosowany prawidłowy środek egzekucyjny, a także, że nie powinien mieć zastosowania tryb postępowania przewidziany w art. 69 u.p.e.a. oparł wyłącznie na wyjaśnieniu i ocenie pozycji ustrojowej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Analiza ta nie była w niniejszej sprawie wystarczająca, ponieważ organ pominął zupełnie w jaki sposób funkcjonuje ten organ wykonując swoje ustawowe kompetencje.

Słusznie podniósł skarżący, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że choć podmiotem zobowiązanym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to czynności egzekucyjne podjęto wobec rachunku bankowego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a więc urzędu obsługującego ten organ. Organ odwoławczy nie poczynił więc żadnych ustaleń co do tego czy w sytuacji, w której zobowiązanym jest organ administracji rządowej, nieposiadający przecież rachunku bankowego, a czynności egzekucyjne zostały skierowane do rachunku bankowego obsługującego ten organ urzędu, były to czynności zasadne wobec treści art. 69 u.p.e.a.

Należy zauważyć, że w sprawie nie było sporne, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2014 r., jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Organ odwoławczy słusznie podkreślił, że dopóki postanowienie to nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego jest ono ostateczne, a jako takie podlega wykonaniu.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej podlegającym ministrowi właściwemu do spraw transportu. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad powołuje się do wykonywania ustawowo powierzonych zadań publicznych. Jego rola sprowadza się do realizacji polityki w zakresie dróg krajowych, uszczegółowionej w art. 18 ust. 1 i 2 u.d.p. Prawidłowo więc ocenił organ odwoławczy, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizując swoje zadania jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256). Nie ma też wątpliwości co do tego, że działalność tego organu nie jest uregulowana w statucie, lecz w ustawie.

Jednak organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że swoje zadania ten centralny organ administracji rządowej realizuje przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Według zarządzenia nr 5 Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 9 lutego 2017 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz art. 18a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest ona centralnym urzędem administracji rządowej. Urząd ten obsługuje funkcjonowanie organu tak w sensie organizacyjnym, jak też finansowo-księgowym.

Organ odwoławczy nie dokonał analizy treści art. 11 ustawy o finansach publicznych pod kątem statusu tej właśnie jednostki organizacyjnej bez istnienia której organ centralny nie mógłby realizować zadań ustawowych. W ocenie sądu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest jednostką budżetową, ponieważ spełnia przesłanki określone w tym przepisie. Nie posiada osobowości prawnej, minister nadaje jej statut, który określa jej wewnętrzną organizację, a wydatki na jej działalność realizowane są z budżetu państwa. Status urzędu i sposób funkcjonowania organu wskazują, że realizacja obowiązku nałożonego na organ musi podlegać wykonaniu z budżetu jednostki ten organ obsługującej.

W tej sytuacji organ odwoławczy miał obowiązek przy ocenie dopuszczalności prowadzenia egzekucji przy zastosowaniu środka egzekucyjnego polegającego na zajęciu rachunku bankowego, uwzględnić treść art. 69 u.p.e.a. z którego wynika, że gdy zobowiązanym do uiszczenia należności pieniężnej jest jednostka budżetowa zastosowanie ma odrębny tryb postępowania.

Uchybienia powyższe skutkowały potrzebą uchylenia postanowienia organu odwoławczego oraz postanowienia Marszałka Województwa z uwagi na konieczność dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych. W ponownie prowadzonym postępowaniu Marszałek Województwa uwzględni powyższą ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu postanowień organów obu instancji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.