IV SA/Wa 2179/05

IV SA/Wa 2179/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Jarosław Stopczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2006 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony przyrody. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji
Uzasadnienie
Dyrektor [...] Parku Narodowego - na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) i art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) – postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji nowego siedliska rolniczego poprzez budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, szamba szczelnego, studni wierconej wraz z infrastrukturą techniczną i dojazdem z drogi powiatowej nr [...] na działkach o nr [...], [...], [...], położonych we wsi G.i należących do Z. M..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 i art. 36 ust. 1a ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001r., nr 99, poz. 1079, ze zm.) zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów i urządzeń w parku narodowym lub rezerwacie przyrody, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku lub rezerwatu oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i leśnego, a budowa obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego lub rezerwatu przyrody oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i leśnego jest dopuszczalna, jeżeli ich lokalizacja, wielkość lub architektura nie spowoduje degradacji przyrody lub krajobrazu. Artykuł 47a ust. 1 i art. 47a ust. 3 cytowanej ustawy wskazują, że walory krajobrazowe podlegają ochronie bez względu na to, czy są objęte szczególnymi formami ochrony przyrody oraz że zabrania się wznoszenia w pobliżu morza, jezior i innych zbiorników wodnych, rzek i kanałów, krajobrazowych punktów widokowych lub na terenach o szczególnych walorach krajobrazowych obiektów budowlanych naruszających walory krajobrazowe. Powołane przepisy dopuszczają budowę w parku narodowym między innymi obiektów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Budowa taka jest dopuszczalna pod warunkiem, że nie spowoduje ona degradacji krajobrazu. Zdaniem organu taki właśnie będzie skutek realizacji uzgadnianej inwestycji. Wprowadzenie zabudowy, na obszarze dotąd niezabudowanym, zdecydowanie niekorzystnie wpłynie na zmianę walorów krajobrazowych. Planowany do zabudowy obszar położony jest na wyniesieniu terenu pomiędzy jeziorem [...] a obszarem ochrony ścisłej – jeziorem [...]. W historycznie ukształtowanym użytkowaniu tego obszaru były to tereny użytkowane rolniczo jako grunty orne i pastwiska (nie zabudowane). Utrzymanie odkrytego nie zabudowanego terenu w tym miejscu jest zachowaniem swoistych cech krajobrazu, dla których ochrony został między innymi ustanowiony [...] Park Narodowy. Ponadto zgodnie z art. 2a pkt 5 ustawy o ochronie przyrody: przez ochronę krajobrazu rozumie się m. in. zachowanie cech charakterystycznych krajobrazu. Fakt, iż na terenie, na którym planowana jest inwestycja nie znajdują się obiekty budowlane oraz historycznie teren ten nigdy nie był przeznaczony pod zabudowę, usytuowanie na działkach [...], [...] i [...] w G. obiektu budowlanego – zdaniem organu - spowoduje zmianę charakterystycznych cech krajobrazu.
Na postanowienie to Z. M.i wniósł zażalenie.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r. Dyrektor [...] Parku Narodowego – na podstawie art. 113 § 1 i § 3 K.p.a. – z urzędu sprostował w zaskarżonym postanowieniu oczywistą omyłkę zaistniałą w pierwszym jego zdaniu, tzn. zamiast zapisu "Na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. i art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o p.z.p." winno być "Na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. i art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o p.z.p., art. 36 ust. 1 i 1a, art. 47a.1 i 47a.3 oraz art. 2a pkt 5 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001r., nr 99 , poz. 1079) oraz art. 71.1 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071).
Minister Środowiska – po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2005r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 60 ust. 1 ustawy o p.z.p. – utrzymał w mocy ww postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, iż Z. M. złożył w Urzędzie Gminy S. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. Postępowanie uzgodnieniowe – w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – było prowadzone na wniosek Wójta Gminy S.i. Ze względu na fakt, że planowana inwestycja będzie realizowana na terenie parku narodowego ograniczenia prawa własności w przedmiotowej sprawie wynikają z przepisów ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody. Ogólną zasadę (normę) stanowią artykuły: 2a pkt 5, 23a ust. 2 pkt 4 i 47a ust. 1 cytowanej ustawy. Minister Środowiska powołał – za organem pierwszej instancji – treść art. 36 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody i podkreślił, iż Dyrektor Parku Narodowego w swoim postanowieniu wyraźnie wskazał, że na skutek realizacji planowanej inwestycji może dojść do degradacji krajobrazu. Zdaniem organu odwoławczego sam fakt istnienia w niedalekim sąsiedztwie innego obiektu budowlanego, nie daje podstaw do dopuszczenia lokalizacji kolejnych obiektów tego typu w tym rejonie. Czym innym bowiem jest rozproszona zabudowa, a czym innym dopuszczenie do realizacji kolejnych budynków, co może doprowadzić do powstania bardziej zwartej zabudowy. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji – zdaniem organu odwoławczego - wykazało w sposób niebudzący wątpliwości, iż lokalizacja, wielkość lub architektura obiektu budowlanego spowoduje degradację krajobrazu, o której mowa w art. 36 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody, a także naruszy walory krajobrazowe, o których z kolei mowa w art. 47a ust. 3 tej ustawy.
Z. M. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2005r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił naruszenie:
- art. 18 pkt 6 w związku z art. 19 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z 7 kwietnia 1949r. przez ich niezastosowanie i bezkrytyczne przyjęcie, że istniał automatyczny zakaz budowy w Parkach Narodowych utworzonych na podstawie tej ustawy,
- art. 13 ust. 3 ustawy z 16 października 1991r. o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię uznającą, że właściciele gruntów prywatnych w dawnych parkach narodowych nie muszą wyrażać zgody na poddanie pod ochronę ich nieruchomości, - art. 36 ust. 1, 1a i 2 ww ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dotyczy on gospodarstw prywatnych oraz że organem właściwym jest dyrektor parku narodowego, - § [...] ust. [...] w zw. z § [...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 1988r. w sprawie tworzenia [...] Parku Narodowego poprzez jego nieuwzględnienie, - § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 marca 1997r. poprzez jego niezastosowanie mimo uznania jego mocy obowiązującej, - art. 32 ust 1 i 2, art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, - art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez naruszenie istoty prawa własności. W uzasadnieniu skargi skarżący podał m.in., iż od kilku lat usiłuje bezskutecznie uzyskać warunki zabudowy pod siedlisko rolne. Dyrektor [...] Parku Narodowego "z uporem maniaka" odmawia uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego zawnioskowanej przez niego inwestycji. Artykuł 31, 32 i 64 Konstytucji RP zakazuje ograniczania prawa własności w sposób naruszający jego istotę. Brak zgody Dyrektora Parku na wykorzystanie gruntów rolnych zgodnie z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem jest de facto bezprawnym wywłaszczeniem i ewidentnym pozbawieniem istoty prawa własności. Od kilku lat użytkuje swoje gospodarstwo rolniczo, ponosi koszty upraw, płaci należne podatki. Zatem sytuacja, w której pozbawia się go prawa wybudowania siedliska i budynków gospodarczo - inwentarskich na własnej ziemi powoduje, że utrzymywanie tej nieruchomość od 2 lat przynosi straty. Maszyny, narzędzia rolnicze oraz płody rolne zmuszony jest przechowywać u osób trzecich.
Zdaniem skarżącego przedmiotem dyspozycji art. 36 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przyrody mogą być tylko takie obiekty, które spełniają łącznie warunki w nim wymienione, tzn. są usytuowane w parku, służą celom parku oraz są związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i leśnego.
Minister Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy jest prawidłowe.
Odpowiadając na zarzuty skargi organ wskazał, iż w sprawie nie miała zastosowania ustawa z dnia 7 kwietnia 1949r. o ochronie przyrody, gdyż postępowanie toczyło się już w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody, która w art. 63 uchyliła wymienioną ustawę. Również bezzasadne jest powoływanie się przez skarżącego na zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 1988r. w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego, jako że akt ten - zgodnie z art. 64 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody - zachował swoją moc, jeżeli nie był sprzeczny z ww ustawą i do czasu wydania przepisu wykonawczego do powołanej ustawy. Przepisem wykonawczym do nowej ustawy jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] marca 1997r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz.U. nr 24, poz. 124).
Nadto, zaskarżone postanowienie – zdaniem organu - nie narusza art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody, gdyż zapis w nim zawarty odnosi się do parków narodowych tworzonych po dniu wejścia w życie ww ustawy, a nie do powstałych wcześniej. Jak również art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, albowiem odnosi się do postępowania o wydawanie pozwolenia na budowę lub rozbudowę obiektów i urządzeń, a kwestionowane postępowanie jest częścią postępowania o wydanie warunków zabudowy.
W odniesieniu do planowanej inwestycji ma zastosowanie art. 36 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody, jak również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] marca 1997r. w sprawie [...] Parku Narodowego. Wymienione rozporządzenie nie wyklucza zastosowania art. 36 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przyrody na skutek tego, że skarżący nie wyraził zgody na objęcie nieruchomości ochroną ścisłą i częściową. Brak zgody właściciela na objęcie danej nieruchomości ochroną ścisłą lub częściową powoduje jedynie, iż w stosunku do tejże nieruchomości nie mają zastosowania zakazy odnoszące się do nieruchomości objętych tego rodzaju ochroną. Zaś art. 36 ust. 1 i 1a obowiązuje bezpośrednio, tzn. bez względu na to, czy nieruchomość znajdująca się na terenie parku narodowego objęta jest ochroną ścisłą lub częściową. Dla jego zastosowania wystarczy sam fakt położenia nieruchomości na terenie parku narodowego.
Minister Środowiska nie zgodził się z interpretacją art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dokonaną przez skarżącego, gdyż prowadziłaby do konkluzji, iż gospodarstwo, o którym mowa w tym przepisie, musi jednocześnie prowadzić działalność rolną i leśną.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP organ podniósł, iż prawa o których mowa w wymienionych artykułach, mogą zostać ograniczone, o czym mówi sam art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Stosownie do art. 64 ust. 3 własność może zostać ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast w art. 31 ust. 3 mowa jest o tym, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska (...). Dowodzi to, iż Konstytucja RP dopuszcza ograniczenie prawa, o ile ograniczenie to jest niezbędne w imię dobra wyższego oraz zostało wprowadzone w przepisach ustawy. W przedmiotowej sprawie ograniczenie prawa własności jest niezbędne z punktu widzenia ochrony środowiska, które jest dobrem całego społeczeństwa i znajduje swoje źródło w ustawie z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody.
Skarżone postanowienie nie narusza również art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż art. 1 ww Protokołu stanowi między innymi, iż "(...) Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym (...)". Tym samym powyższy artykuł dopuszcza odmienne uregulowania w prawie państwa, będącego stroną Konwencji. Nie ulega wątpliwości, iż nie narusza on unormowań Konstytucji RP, która dopuszcza ograniczenie praw i wolności, jeśli jest to niezbędne dla ochrony w demokratycznym państwie wartości ogólnospołecznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2005r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2005r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Minister Środowiska wydając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy organ pierwszej instancji wydał swoje postanowienie na następującej podstawie prawnej - "art. 106 § 5 K.p.a. i art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o p.z.p.". Następnie - na zasadzie art. 113 § 1 i § 3 K.p.a. – dokonał jej sprostowania, powołując "art. 106 § 5 K.p.a. i art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o p.z.p., art. 36 ust. 1 i 1a, art. 47a.1 i 47a.3 oraz art. 2a pkt 5 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001r., nr 99 , poz. 1079) oraz art. 71.1 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071)".
W ocenie Sądu przedstawione działanie organu było niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 124 § 1 K.p.a. postanowienie powinno zawierać m. in. powołanie podstawy prawnej. Oznacza to, że powołanie podstawy prawnej jest jednym z istotnych elementów postanowienia. Zatem błędy i pomyłki w zakresie powołanej podstawy prawnej nie mogą być prostowane w trybie art. 113 K.p.a. Powołany artykuł umożliwia organom administracji publicznej sprostowanie błędów i omyłek decyzji (postanowień), o ile można je objąć mianem "oczywistych omyłek". Nie podlegają temu trybowi błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (wyrok WSA z 25.02.2005r., sygn. akt VII SA/Wa 321/04, publ. Lex nr 165005; wyrok NSA z 22.03.2002r., sygn. akt V S.A. 3051/01, publ. Lex nr 109324; wyrok NSA z 23.04.2001r., sygn. akt II SA 863/00, publ. Lex nr 75522; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2005). Zatem wadliwa podstawa prawna winna zostać naprawiona przez Ministra Środowiska w postępowaniu zażaleniowym, kontrolującym postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego. Organ rozpoznający środek zaskarżenia, rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, był obowiązany usunąć wadliwości rozstrzygnięcia, których dopuścił się organ pierwszej instancji, jak również wyeliminować z obrotu prawnego jego postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki.
Należy też zauważyć, pomijając aspekt niedopuszczalności sprostowania podstawy prawnej aktu administracyjnego w trybie art. 113 K.p.a., iż prostować można "istniejący element rozstrzygnięcia", innymi słowy "to co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji (postanowienia)", ale w sposób błędny, czy jest oczywistą omyłką. Natomiast nie można mówić o prostowaniu "elementu nieistniejącego rozstrzygnięcia" - co miało miejsce w sprawie - albowiem do istniejącej podstawy prawnej dopisano dodatkową regulację, czyli – zdaniem Sądu - uzupełniono już powołaną podstawę prawną, a nie sprostowano. Niezależnie od tego i uzupełnienie podstawy prawnej jest niedopuszczalne, jako że uzupełnienie decyzji (postanowienia) – stosownie do art. 111 K.p.a. – może jedynie dotyczyć rozstrzygnięcia i pouczenia o środkach zaskarżenia bądź o uprawnieniu wytoczenia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego (wyrok NSA 13.02.2002r., sygn. akt I SA 1771/00, publ. Lex nr 81742).
Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej: p.z.p. (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p.), w tym z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny (pkt 7). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 5 p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, iż odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 428).
Zgodnie z powyższym postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest inwestycja polegająca na budowie siedliska rolnego, tj. budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, szamba szczelnego, studni wierconej wraz z infrastrukturą techniczną i dojazdem z drogi powiatowej we wsi G., czyli w granicach [...] Parku Narodowego.
Z uwagi na wskazaną okoliczność wydanie decyzji o warunkach zabudowy musiało zostać poprzedzone wydaniem uzgodnienia przez Dyrektora [...] Parku Narodowego. Zadaniem organu uzgadniającego było ocenienie możliwości realizacji planowanej inwestycji na terenie parku narodowego z punktu widzenia przepisów o ochronie przyrody, tj. ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001r., nr 99, poz. 1079, ze zm.).
Po zbadaniu sprawy Dyrektor [...] Parku Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, które następnie Minister Środowiska zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2005r. utrzymał w mocy. Wymienione organy stwierdziły, powołując się m. in. na przepis art. 36 ust. 1 i art. 36 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody, iż na działkach skarżącego nie może być zlokalizowana inwestycja polegająca na budowie siedliska rolniczego.
Skład orzekający w sprawie wyrażonego poglądu nie podziela, albowiem – w jego ocenie – rozstrzygnięcia organów zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 36 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przyrody, mającym wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów i urządzeń w parku narodowym i rezerwacie przyrody, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku lub rezerwatu oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i leśnego. Z cytowanego przepisu wynika, iż ustawodawca w celu ochrony przyrody parku narodowego ustanowił zakaz budowy obiektów i urządzeń, przy czym jednocześnie od tej reguły wprowadził wyjątek, dopuszczając budowę tylko takich obiektów i urządzeń, które po pierwsze - mają służyć celom parku narodowego i po drugie - związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (wyrok WSA w Warszawie z 25.02.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 425/04, publ. Lex nr 164967). Jak stanowi ust. 1a cytowanego artykułu, budowa wymienionych obiektów i urządzeń jest dopuszczalna, jeżeli ich lokalizacja, wielkość lub architektura nie spowoduje degradacji przyrody lub krajobrazu.
W ocenie organów odmawiających uzgodnienia postępowanie dowodowe wykazało w sposób niebudzący wątpliwości, iż lokalizacja, wielkość lub architektura obiektu budowlanego spowoduje degradację krajobrazu, o której mowa w art. 36 ust. 1 a ustawy o ochronie przyrody, a także naruszy walory krajobrazowe, o których mowa w art. 47a ust. 3 wymienionej ustawy. Powołały się na art. 2a pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, mówiący iż przez ochronę krajobrazu rozumie się m. in. zachowanie cech charakterystycznych krajobrazu. Zatem utrzymanie odkrytego, nie zabudowanego, terenu w tym miejscu jest zachowaniem swoistych cech krajobrazu, dla których ochrony został m. in. ustanowiony [...] Park Narodowy. W przedstawionych twierdzeniach nie zauważyły jednak pewnej, a zarazem miarodajnej dla sprawy sprzeczności. Mianowicie, organ pierwszej instancji wskazał, iż usytuowanie na wnioskowanych działkach budowli spowoduje zmianę charakterystycznych cech krajobrazu, z uwagi na brak na tym terenie obiektów budowlanych oraz fakt, że obszar ten historycznie nigdy nie był przeznaczony pod zabudowę. Wprowadzenie zabudowy na obszarze dotąd niezabudowanym zdecydowanie niekorzystnie wpłynie na zmianę walorów krajobrazowych. Zaś organ odwoławczy stwierdził istnienie w niedalekim sąsiedztwie obiektu budowlanego, jednocześnie zastrzegł że jego istnienie nie daje podstaw do dopuszczenia w tym rejonie kolejnych obiektów tego typu. Czym innym bowiem jest rozproszona zabudowa, a czym innym dopuszczenie do realizacji kolejnych budynków, skutkującej powstaniem zwartej zabudowy. Tym samym zaprzeczył twierdzeniom Dyrektora [...] Parku Narodowego, jakoby omawiany teren był wolny od zabudowań.
W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie i poczynione na jego podstawie ustalenia w sposób jednoznaczny nie dają odpowiedzi na pytanie czy powodem odmowy uzgodnienia był generalny zakaz budowy obiektów budowlanych na terenie parku narodowego, czy niespełnienie przez wnioskowaną inwestycję warunku służenia celom parku i powiązania z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i leśnego. Stąd też organy – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – winny zajmowane stanowisko prawidłowo uzasadnić. Jeżeli uznają, że realizacja planowanej inwestycji jest niewskazana z punktu widzenia generalnej zasady – wynikającej z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody – tj. zakazu budowy lub rozbudowy obiektów i urządzeń w parku narodowym, to winny zajmowane stanowisko w sposób przekonywujący, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa, uzasadnić. W przypadku zaś uznania, że sporna inwestycja nie podlega pod ogólny zakaz budowy, powinny zbadać czy zabudowa będzie służyć celom parku i będzie związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Oznacza to, iż interpretacja przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dokonana przez Sąd jest odmienna od tej, którą zaprezentował organ w odpowiedzi na skargę. Jeżeli wynik rozważań w powyższej kwestii będzie pozytywny, tzn. zostanie uznane że zamierzona inwestycja służy celom parku i jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w dalszej kolejności należałoby "zbadać" jej dopuszczalność, z punktu widzenia degradacji przyrody lub krajobrazu, pod kątem lokalizacji, wielkości lub architektury.
Z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, iż przeciwko lokalizacji siedliska rolniczego, z punktu widzenia ochrony przyrody i krajobrazu [...] Parku Narodowego, przemawia ewentualna degradacja krajobrazu Parku, którą zamierzona inwestycja – zdaniem organów – spowoduje, bez wskazania wiarygodnych okoliczności, które miałyby świadczyć o niekorzystnym wpływie uzgadnianej budowli na krajobraz Parku. Niewątpliwie o degradacji krajobrazu można byłoby rozważać w sytuacji, gdyby teren wokół inwestycji był niezabudowany i nowa budowla mogłaby istotnie wpłynąć na dotychczasowe walory krajobrazowe. Tymczasem z materiału dowodowego zebranego w sprawie, jak i złożonych przez skarżącego - na rozprawie - do akt sprawy kilkunastu kolorowych fotografii wynika, iż na owym obszarze znajduje się szereg budowli spełniających różne funkcje. Nadto skarżący - do protokołu - oświadczył, iż "po przeciwnej stronie drogi asfaltowej, graniczącej z jego działką znajduje się szereg naniesień budowlanych w postaci domów wolnostojących i pensjonatów. Zaś po tej samej stronie, po której znajduje się jego działka, po sąsiedzku z nią, znajduje się jeden budynek mieszkalny i gospodarczy". Podniósł, iż "nie wie jak to jest możliwe, że niektórzy dostają pozwolenia na budowę na tym terenie a inni nie. Wzniesione budynki służą celom prywatnym, nie mają żadnego związku z parkiem i jego funkcjonowaniem". Nasuwa się więc pytanie, czy na skutek realizacji i istnienia już innych obiektów budowlanych walory krajobrazowe nie zostały naruszone, czy owe budowle spełniają przesłanki z art. 36 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przyrody, czemu wyraźnie zaprzecza skarżący. Wskazane byłoby zatem, aby organy podjęły czynności, dopuszczalne prawnie, celem zbadania czy istniejące budowle i urządzenia nie zostały wybudowane wbrew obowiązującym zakazom albo bez uzyskania wymaganej zgody organu ochrony przyrody lub zgodnie z warunkami uzgodnienia, w przeciwnym razie podlegałyby przymusowej rozbiórce w trybie przepisów prawa budowlanego.
W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie przedwcześnie uznały, iż w granicach [...] Parku Narodowego nie jest możliwa realizacja siedliska rolnego na działce skarżącego, z racji tego że jego lokalizacja wywoła negatywne następstwa dla ochrony dóbr przyrodniczych Parku. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winny więc uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i z poszanowaniem zasad ogólnych oraz innych przepisów postępowania administracyjnego wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, którego odzwierciedleniem będzie prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Nadto, wydając postanowienie w przedmiocie uzgodnienia powinny mieć do dyspozycji projekt decyzji ustalający warunki zabudowy wraz z załącznikami sporządzonymi według dyspozycji wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588), jako że – w ocenie Sądu – dokumenty załączone do wniosku Wójta Gminy S. o uzgodnienie nie odpowiadają powołanym aktom prawnym.
Nietrafny jest zarzut skargi, iż organy orzekające obu instancji dopuściły się naruszenia Konstytucji w zakresie przepisów w nim wskazanych. Należy zauważyć, iż to na przykład przepis art. 36 ust. 1a ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody z woli ustawodawcy ogranicza konstytucyjne prawo własności skarżącego. Natomiast organy orzekające w trybie uzgodnieniowym działają w granicach uznania wynikającego ze wskazanego wyżej artykułu.
Z przedstawionych względów - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i b oraz art. 135 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji. Wobec braku wniosku skarżącego o przyznanie poniesionych w sprawie kosztów postępowania nie orzeczono o ich zwrocie.