IV SA/WA 2122/20

IV SA/Wa 2122/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aleksandra Westra.
Anita Wielopolska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1377/21 - Wyrok NSA z 2022-10-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art 145  §1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego T. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ) z dnia [...] kwietnia 2020r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [...] obręb [...], gmina [...].
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
Wójt Gminy w [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Wskazanym postanowieniem RDOŚ odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji podnosząc, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] (Dz. U. z 2016 r., poz. [...] z późn. zm.) stanowiący, iż na ww. obszarze wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] oprócz przedłożonego projektu decyzji skorzystał również z ogólnodostępnych map, udostępnionych na stronie internetowej pod adresem: http://[...], https://[...], a także pod adresem: https://atlas.[...].pl, jak również ze zdjęć satelitarnych (Google Earth), Studium uwarunkowani kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] a nadto z ustalenia wynikające z wizji lokalnej przeprowadzonej na działce inwestycyjnej. Organ w oparciu o powyższe informacje ustalił, iż działka nr [...] jest działką niezabudowaną, granice terenu przeznaczonego pod zabudowę, wyznaczonego za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji, zgodnie ze wskazaniami mapy stanowiącej załącznik nr 1 do przedmiotowego projektu decyzji, stanowi użytek rolny. Nieużytek - "N" zlokalizowany jest w odległości 100 m od terenu inwestycji. Powierzchnia analizowanego terenu inwestycji nie osiąga wartości 0,5 ha, a wyznaczony na załączniku graficznym teren nie nosi znamion obszaru podmokłego. Analiza porównawcza map topograficznych oraz zdjęć satelitarnych dostępnych w Google Earth działek sąsiednich prowadzi do wniosku, iż w odległości mniejszej niż sto metrów od granic przedmiotowego terenu inwestycji (na terenie działki sąsiedniej nr [...], obręb [...]) w istniejącym tam nieużytku zlokalizowane jest naturalne obniżenie terenu z okresowo widocznym lustrem wody, porośnięte na obrzeżach zadrzewieniami i zakrzewieniami. Z poczynionych ustaleń organ I instancji wywiódł, iż przedmiotowa inwestycja nie jest możliwa do zrealizowania z uwagi na jej położenie w odległości mniejszej niż 100 metrów od "innego zbiornika wodnego", za który organ uznał ww zagłębienia w terenie, gdyż, jak stwierdził, powyższy "zbiornik wodny" podlega ochronie objętej ww uchwałą. Organ I instancji rozważył również możliwość zastosowania odstępstw od ww zakazu określonego w uchwale uznając, iż nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie. Określony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały wyjątek od zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych dotyczy bowiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. Z charakteru wnioskowanej inwestycji wynika natomiast, że nie stanowi ona urządzenia wodnego, rozumianego w myśl art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Z racji swojego przeznaczenia wnioskowane obiekty budowlane nie będą służyły także racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, czy też rybackiej. Podobnie nie mają zastosowania kolejne odstępstwa przewidziane w § 5 ust. 2 jak i wymienione w § 5 ust. 7 pkt 1-10 ww. uchwały.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem inwestor – T. S., wniósł zażalenie podnosząc, iż sporny zbiornik wodny nie istnieje, a organ I instancji nie zbadał w sposób dostateczny stanu faktycznego, występującego w granicach terenu inwestycji.
W toku postępowania odwoławczego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zlecił organowi I instancji (pismo z dnia 6 maja 2020 r.), ponowne przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie w granicach działki inwestycyjnej i obszaru do niej przyległego. Wykonując powyższe RDOŚ w [...] w dniu [...] czerwca 2020 r. przeprowadził wizję w terenie, podczas której obecny był również inwestor i ustalił, iż w spornym obniżeniu terenu stagnowała woda. W ocenie GDOŚ ponowna analiza terenu potwierdziła, iż zbiornik znajdujący się w zagłębieniu terenu stanowi zbiornik wodny powstały w naturalny sposób na skutek spływu wód powierzchniowych z terenów przyległych, niezabudowanych, bez ingerencji człowieka. W związku z powyższym podlega on ochronie wynikającej z obowiązującej w powyższym obszarze ww uchwały. Zdaniem GDOŚ przedmiotowy zbiornik stanowi inny naturalny zbiornik wodny, tym samym realizacja inwestycji stoi w sprzeczności z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie, zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji, podniósł, iż nie jest możliwym w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od przewidzianych ww. uchwałą zakazów. Zatem, zaskarżonym do Sądu postanowieniem utrzymał w mocy ww postanowienie organu I instancji w mocy.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem T. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do tut. Sądu ze skargą zarzucając naruszenie:
§ 5 ust. 1 pkt 8 lit.a Uchwały Sejmiku Nr [...] Sejmiku Województwa [...] w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że planowana inwestycja przewiduje lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, podczas gdy budowa objęta zgłoszeniem nie narusza zakazu, o którym mowa w tym przepisie, na mapie geodezyjnej brak oznaczenia zbiornika wodnego w pasie 100 m od inwestycji, na działce znajduje się nieużytek - N - brak oznaczeni zbiornika wodnego, zaś podczas wizji lokalnej zaznaczono, że w pasie 100 m od terenu inwestycji nie stwierdzono naturalnych zbiorników wodnych;
art. 64 ust. 3 , 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz 140 k.c. poprzez nieuwzględnienie celu tych norm prawnych i nie kierowanie się zasadą zrównoważonego rozwoju przy ustanawianiu ograniczeń dla praw obywatelskich, polegających na dysponowaniu własnością oraz możliwością realizacji prawa własności;
art. 7 k.p.a poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy oraz nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu skarżącego;
art. 8 k.p.a poprzez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że w pasie szerokości 100 m od planowanej zabudowy znajduje się zbiornik wodny oraz dowolne przyjęcie przebiegu linii brzegowej, podczas gdy organ sam stwierdził, iż nie została wydana decyzja ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, dotycząca ustalenia linii brzegu, a nadto, że zwykły nieużytek - N wymaga zachowania intencji ustawodawcy, a więc ochrony przyrody, podczas gdy obniżenie, oznaczone jako nieużytek, nie stanowi zbiornika wodnego, obniżenie jest minimalne i wynosi 2-3 cm a jego powierzchnia znikoma;
art. 77 k.p.a poprzez naruszenie obowiązku zebrania dowodów w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w tym przede wszystkim wyjaśnienia - czy wokół nieużytku - N występują gatunki zwierząt wymagające ochrony przyrodniczej lub jakakolwiek roślinność objęta ochronną przyrody;
art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i nie wyjaśnienie zlokalizowanego na działce nr [...] nieużytku - jaki jest jego charakter, do czego służy, jego genezy, wieku, wielkości, sposobu zasilania, warunków wodnych, siedliskowych, krajobrazowych a także istniejącego stanu zagospodarowania terenu w sąsiedztwie;
art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej mapie geodezyjnej na której brak oznaczenia jakiegokolwiek zbiornika;
art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez uznanie, że planowana inwestycja przewiduje lokalizowanie obiektów budowlanych w odległości 100 m od linii brzegu jeziora, ponadto uznanie że teren jest nie zabudowany, podczas gdy na działce znajduje się obiekt budowlany trwale z gruntem związany, co zostało potwierdzone podczas oględzin działki. Podjęcie czynności mających na celu dokładne zbadanie stanu faktycznego doprowadziłoby do uznania, że powyższy zakaz nie zostanie naruszony;
art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o:
uchylenie zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...];
- zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż z całokształtu materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja nie przewiduje zlokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegu jeziora, tym samym nie narusza zakazu wymienionego § 5 ust. 1 pkt 8 lit.a Uchwały Sejmiku Nr [...] Sejmiku Województwa [...] w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o ochronie przyrody, o którym mowa w tym przepisie. Na mapie geodezyjnej brak oznaczenia zbiornika wodnego w pasie 100 m od inwestycji, na działce znajduje się nieużytek - N. Wizja lokalna potwierdziła że, w pasie 100 m od terenu inwestycji nie stwierdzono naturalnych zbiorników wodnych.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.
Z uwagi na położenie planowanej inwestycji na terenie jednej z ww form ochrony przyrody, zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W postępowaniu uzgodnieniowym regionalny dyrektor ochrony środowiska wypowiada się na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody oraz ocenia zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, które stanowią, w zakresie określonym w art. 24 i 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55), instrumenty prawne dla ochrony wartości będących przyczyną ustanowienia danej formy przyrody.
Należy podnieść, iż w toku niniejszego postępowania uzgodnieniowego należało rozważyć możliwość naruszenia planowaną inwestycją zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] (Dz. U. z 2016 r., poz. [...] z późn. zm.), stanowiącym, iż na ww. obszarze wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wprowadzając powyższy zakaz przesądzono o braku możliwości posadowienia obiektów budowlanych w odległości bliższej niż 100 m od linii brzegowej, tak aby zapewnić ochronę faunie i florze rozwijającym się przy zbiorniku wodnym i w odległości 100 metrów od niego.
W okolicznościach niniejszej sprawy, co niekwestionowane, w odległości 100 m od terenu planowanej inwestycji czasowo stagnuje woda. Z przeprowadzonych wizji lokalnych wynika, iż gromadzi się ona w zagłębieniu 2-3 cm na obszarze ok. 16 m x 10 m. Także analiza porównawcza map topograficznych oraz zdjęć satelitarnych dostępnych w Google Earth działek sąsiednich wskazuje, iż w odległości mniejszej niż sto metrów od granic przedmiotowego terenu inwestycji (na terenie działki sąsiedniej nr [...], obręb [...]) w istniejącym tam nieużytku zlokalizowane jest naturalne obniżenie terenu z okresowo widocznym lustrem wody, porośnięte na obrzeżach zadrzewieniami i zakrzewieniami. Organy obu instancji zaklasyfikowały powyższe zagłębienie jako "inny zbiornik wodny", w tym GDOŚ powołując się na potoczne znaczenie tego wyrażenia.
Niewątpliwie, co wymaga podkreślenia, obowiązkiem organów administracji publicznej, a także innych podmiotów, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Z powyższych unormowań wynika, że ochronie podlega istniejący stan walorów przyrodniczych, w znaczeniu dosłownym. Ochronie podlegają zatem min. użytki ekologiczne, stanowiące pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej. Wśród nich są: naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Wprowadzenie zakazu zabudowy 100 m od zbiorników wodnych ma za zadanie chronić nie tylko wody zbiornika, ale również strefy wokół tego zbiornika. Oczywistym jest, iż zależnie od charakteru zbiornika, jego genezy, wieku, wielkości, sposobu zasilania oraz istniejących warunków glebowych, wodnych, siedliskowych, krajobrazowych, a także istniejącego stanu zagospodarowania terenu w jego sąsiedztwie zależy, jaka będzie pozostawiona strefa ochronna bez możliwości wprowadzania zabudowy. Trzeba mieć zatem na względzie, iż ocena dopuszczalności bądź nie zabudowy w terenie objętym wskazanymi ograniczeniami, musi odbywać się w sposób wnikliwy i racjonalny, zważywszy na oczywiste ograniczenie prawa własności gruntu, którego zakaz zabudowy może dotyczyć. Należy też wskazać, iż wartość przyrodnicza zbiornika wodnego nie jest z góry determinowana tylko i jedynie jego klasyfikacją hydrologiczną, a tym bardziej klasyfikacją zastosowaną w ustawie Prawo wodne. W kontekście powyższego, odnosząc się do stanowiska GDOŚ w zakresie zaklasyfikowania "a priori" przez organy, w sposób dla nich oczywisty, ww zagłębienia w terenie jako "inny zbiornik naturalny", Sąd stoi na stanowisku, iż przyjęta przez organy kwalifikacja "inny zbiornik wodny", bez wnikliwego wyjaśnienia ww okoliczności sprawy jest przedwczesna, tym samym nie może prowadzić do uznania wystąpienia takiego rodzaju zbiornika na przedmiotowym gruncie. Z akt sprawy wynika niezbicie, iż sporne zagłębienie o charakterze okresowym (wysychającym) o wyżej wskazanych parametrach, ogranicza się do prostokąta o wymiarach plus minus 10x16 m (160 m kw.) o głębokości 2-3 cm, które nie jest wynikiem działalności człowieka lecz wynika z naturalnego ukształtowania terenu, a także nie ma ustalonej linii brzegowej.
Pod pojęciem "inne zbiorniki wodne" należy rozumieć inne niż rzeki i jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne jak i sztuczne, powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu, czyli wszystkie mające linię brzegu - bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną. Jednakże aby móc dokonać takiej kwalifikacji należy w sposób wyczerpujący przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, nie zaś, jak to uczyniono, automatycznie przedmiotowy nieużytek "N" zaliczyć do zbiorników objętych powyższą ochroną. Nie wystarczy li tylko, co uczyniły organy, oprzeć się na mapach, znajdujących się zresztą na stronach internetowych czy ustaleniach z wizji lokalnej ale też tylko przeprowadzonej celem utwierdzenia się co do wystąpienia ww zagłębienia w terenie inwestycyjnym, a jednocześnie nie uwzględniając mapy stanowiącej załącznik do projektu decyzji i nie wypowiadając się co do wynikającego z niej waloru dowodowego. W obliczu dotychczas zgromadzanego materiału dowodowego, zdaniem Sądu nieracjonalnym jest twierdzenie, aby czasowe stagnowanie wody na gruncie rolnym (polu) o zagłębieniu 2-3 cm uznać za zbiornik wodny (inny zbiornik naturalny), podlegający rygorystycznym ograniczeniom wynikającym z powyższego prawa miejscowego (ww uchwały). Także, zgodzić się należy ze skarżącym, iż wkroczenie w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów jak np. zawartych w ustawie o ochronie przyrody czy ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Także, w ocenie Sądu, materiał dowody w sprawie nie pozwala na stwierdzenie aby w omawianym terenie występowały inne formy ochrony przyrody jak np. rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary Natura 2000, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne etc., które wymagałyby szczegółowego zbadania dopuszczenia inwestycji (np. budowlanych) bez zakłócenia występującego w danym obszarze ekosystemu.
Zatem, dopóki organ nie przeprowadzi wnikliwej analizy terenu inwestycyjnego, pod kątem ustalenia czy w powyższym obszarze występują jeszcze inne formy przyrody, w tym również czy wokół spornego nieużytku "N" (zagłębienia) występują gatunki zwierząt wymagające ochrony przyrodniczej lub jakakolwiek roślinność objęta szczególną ochroną przyrody, uniemożliwiające ingerencję na ww terenie w drodze realizacji planowanego przedsięwzięcia, a nadto, nie wyjaśni charakteru zlokalizowanego na działce nr [...] nieużytku, jego genezy, wieku, wielkości, sposobu zasilania, warunków wodnych, siedliskowych, krajobrazowych, do czego służy, a także istniejącego stanu zagospodarowania terenu w sąsiedztwie, dopóty nie możliwa jest odmowa uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Reasumując Sąd stwierdza, iż w świetle powyższego przedstawione w obu decyzjach stanowisko organów, na obecnym etapie, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Stąd też ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji winien wziąć pod uwagę powyższe wskazania i wydać stosowne rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w z w. z art. 205 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku