IV SA/WA 2084/22

IV SA/Wa 2084/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sękowska
Katarzyna Golat /przewodniczący sprawozdawca/
Marzena Milewska-Karczewska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83 f ust. 1 pkt 3a
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec planowanego usunięcia drzewa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez A. J. (określaną niżej jako Skarżąca) decyzją z 5 sierpnia 2022 r., nr KOC/4763/OŚ/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm., powoływanej dalej jako "Kpa"), po rozpoznaniu odwołania A. J., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2022 r. nr [...], wydaną w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru usunięcia 1 sosny pospolitej o obwodzie pnia na wysokości 130 cm, wynoszącym 144 cm z nieruchomości, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę o nr ewid. [...], z obrębu [...].
Przedmiotem kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2022 r. Nr [...] orzekająca o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru usunięcia 1 sosny pospolitej o obw. pnia na wysokości 130 cm wynoszącym 144 cm z nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę o nr ewid. [...] z obrębu [...].
Organ wywodził, że ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie ustalenia, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, albowiem podejmowanie decyzji uznaniowej nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań.
Podstawę materialnoprawną wydania kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 916, 1726, 2185, 2375, określanej dalej jako ustawa). Konstrukcja sprzeciwu, o którym jest mowa w art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b ustawy oparta jest na instytucji uznania administracyjnego, a wniosek ten wynika ze sformułowania "organ może wnieść sprzeciw". Jednocześnie trzeba zauważyć, że ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie żadnych pojęć nieoznaczonych, których wykładnia determinowałaby sposób załatwienia sprawy.
Wskazując na dyrektywy interpretacyjne organ podał, że przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego wynika z przepisów prawa materialnego, które zawiera ustawa.
Przedstawiając relewantne w sprawie przepisy organ wywodził, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. W myśl art. 83f ust. 1 pkt 3a, przepisu art. 83 ust. 1 nie stosuje się do drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Stosownie do art. 83f ust. 4 ustawy w przypadku, o którym mowa w 83f ust. 1 pkt 3a, właściciel nieruchomości jest obowiązany dokonać zgłoszenia do organu, o którym mowa w art. 83a ust. 1, zamiaru usunięcia drzewa, jeżeli obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 5 cm przekracza:
1) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego;
2) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego;
3) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew. W myśl przepisu art. 83f ust. 5 ustawy zgłoszenie, o którym mowa w ust. 4, zawiera imię i nazwisko wnioskodawcy, oznaczenie nieruchomości, z której drzewo ma być usunięte, oraz rysunek albo mapkę określającą usytuowanie drzewa na nieruchomości.
Zgodnie z art. 83f ust. 6 organ, o którym mowa w art. 83a ust. 1, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia dokonuje oględzin w celu ustalenia, odpowiednio obwodu pnia ustalonego na wysokości 5 cm, a w przypadku gdy na tej wysokości drzewo: posiada kilka pni - obwodu każdego z tych pni, nie posiada pnia - obwodu pnia poniżej korony drzewa.
Po dokonaniu oględzin organ, o którym mowa w art. 83a ust. 1, w terminie 14 dni od dnia oględzin może, w drodze decyzji administracyjnej, wnieść sprzeciw. Usunięcie drzewa uwarunkowane jest niewniesieniem sprzeciwu w tym terminie (art. 83f ust. 8). W przypadku gdy zgłoszenie nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w ust. 5, właściwy organ, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni (art. 83f ust. 9). Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 9, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 6 (art. 83f ust. 10).
Organ ma prawo wnieść sprzeciw w przypadku:
1) lokalizacji drzewa:
a) na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków,
b) na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zieleń lub chronionym innymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
c) na terenach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5;
2) spełnienia przez drzewo kryteriów, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 3 (art. 83f ust. 14).
Oceniając podstawy do wniesienia sprzeciwu, wynikające z art. 83f ust. 14 i 15 organ zauważył, że ich katalog ma charakter zamknięty i nie może być w żaden sposób przez organy administracji poszerzany. W pierwszym z tych przepisów zostały wymienione fakultatywne przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu, które należy podzielić na dwie kategorie, to jest te związane z lokalizacją drzewa (art. 83f ust. 14 pkt 1) oraz te związane z jego indywidualną wartością przyrodniczą (art. 83f ust. 14 pkt 2). Natomiast w art. 83f ust. 15 ustawy określone zostały obligatoryjne przesłanki wniesienia sprzeciwu, tj. zgłoszenie dotyczy usunięcia drzewa objętego obowiązkiem uzyskania zezwolenia na usunięcie (art. 83f ust. 15 pkt 1) lub w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia w trybie określonym w ust. 9 (art. 83f ust. 15 pkt 2).
SKO wywodziło, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 83 f ust. 14 pkt 1 lit. b ustawy, stanowiącym o fakultatywnej możliwości wniesienia sprzeciwu. Aby móc uznać wydaną na podstawie art. 83f ust. 8 i 14 ustawy decyzję za zgodną z przepisami prawa, jej wydanie musiałoby być poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 oraz art. 77 § Kpa), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 Kpa), przez pryzmat ustalenia spełnienia przez drzewo kryteriów, o których mowa w ww. przepisie, a kolejno oceny tych okoliczności w kontekście uwzględnienia interesu strony i interesu społecznego. Uznanie administracyjne oznacza bowiem, że organ podejmujący decyzję ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym oczywistym przy tym jest, że rozstrzygnięcie to winno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja winna być wyczerpująco i logicznie uzasadniona, po uwzględnieniu szeroko rozumianej dbałości o przyrodę.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że 12 lipca 2022 r. przedstawiciel Prezydenta [...] posiadający merytoryczną wiedzę, dokonał oględzin zgłoszonego drzewa wraz z wykonaniem dokumentacji fotograficznej. Spisany na tę okoliczność, znajdujący się w aktach protokół, który strony postępowania zgodnie podpisały oraz wykonana dokumentacja fotograficzna potwierdzają prawidłowości ich przebiegu oraz ich udokumentowanie, a także prawdziwości faktów w nich stwierdzonych. Odnosząc się do warstwy faktograficznej organ podał, że przeprowadzone w sprawie oględziny wykazały, że przedmiotowe drzewo sosna pospolita o obwodzie pnia 144 cm na wysokości 130 cm jest żywe zdrowe dobrym stanie zdrowotnym, nie stwierdzono występowania ubytków oraz innych uszkodzeń. System korzeniowy drzewa jest prawidłowo przykryty, brak jest widocznych śladów jego naruszenia. Pień drzewa jest prosty, bez śladów występowania ubytków i innych uszkodzeń. Korona drzewa jest ukształtowana symetrycznie, z niewielkim posuszem około 3%.
Ponadto drzewo znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] po wschodniej stronie ulicy [...] uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Rady [...]. Z analizy planu wynika, że nieruchomość, której dotyczy zgłoszenie znajduje się w rejonie [...]. Zgodnie z zapisami planu (§ 8 ust. 3 pkt 1) w rejonie tym ustala się ochronę istniejącego wartościowego drzewostanu, szczególnie na terenach zabudowy mieszkaniowej i usług oświaty; przy czym dopuszcza się możliwość wycinki drzew i krzewów kolidujących z zabudową; w przypadku wycinki drzew należy nasadzić nowe w ramach powierzchni biologicznie czynnej określonej dla działki budowlanej lub na terenach publicznych.
W związku z powyższym organ I instancji uzasadnił wniesienie sprzeciwu spełnieniem przez przedmiotowe drzewo kryteriów wynikających z art. 83f ust. 14 pkt 1 b ustawy, zgodnie z którym organ może wnieść sprzeciw w przypadku lokalizacji drzewa na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zieleń lub chronionym innymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Kolegium w świetle przytoczonych regulacji prawnych, organ w należyty sposób wykazał ziszczenie się przesłanek do złożenia sprzeciwu i dostatecznie uzasadnił, iż przedmiotowe drzewo znajduje się na terenie objętym miejscowym planem, przewidującym ochronę istniejącego wartościowego drzewostanu, szczególnie na terenach zabudowy mieszkaniowej i usług oświaty; przy czym dopuszcza możliwość wycinki drzew i krzewów kolidujących z zabudową.
Organ I instancji należycie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, a samo procedowanie organu miało miejsce z poszanowaniem zasad postępowania z uwzględnieniem odrębności wynikających z przepisów ustawy o ochronie przyrody. W kwestii podnoszonego przez wnioskodawczynię hipotetycznego niebezpieczeństwa ze strony drzewa – zdaniem SKO - organ I instancji słusznie wyjaśnił, że zagrożenie stwarzane przez drzewo powinno mieć charakter rzeczywisty, a nie hipotetyczny. Poza tym drzewo można poddawać systematycznym zabiegom pielęgnacyjnym polegającym, zgodnie z art. 87a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, na usuwaniu gałęzi w wymiarze nieprzekraczającym 30 % korony drzewa, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju oraz gałęzi obumarłych.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów SKO wywodziło, że wykonywanie prawa własności zakłada co prawda możliwość swobodnego dysponowania i nieskrępowanego dysponowania prawem przez właściciela, jednakże konstytucyjna ochrona tego prawa nie wyłącza możliwości jego ograniczenia poprzez wprowadzenie przepisów, wpływających na zasadniczo na sposób korzystania z nieruchomości przez jego właściciela i takie właśnie ograniczenie stanowią przepisy ustawy w zakresie usuwania drzew z własnej nieruchomości. Obowiązkiem organów administracji jest realizowanie celów określonych w ustawie o ochronie przyrody polegającej w szczególności na utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów czy też ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 powołanej ustawy). Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że nie neguje w całości zastrzeżeń Skarżącej i ponoszonych przez nią racji, jednak uznało, że organ prawidłowo uwzględnił okoliczności przemawiające za wykluczeniem możliwości wycinki drzewa. SKO argumentowało, że Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek innych dowodów wskazujących na nieprawidłowości niniejszego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie i nie wykazała aby przedmiotowa sosna o obwodzie pnia 144 cm, która rośnie w bliskiej odległości od budynku mieszkalnego (15 cm) ograniczała jej użytkowania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W kwestii rozsadzania schodów czy bezpieczeństwa osób wchodzących/wchodzących do budynku organ I instancji wyjaśnił, że istnieje wiele rozwiązań technicznych umożliwiających ewentualne prace przy fundamentach budynków lub przy samych budynkach, w sposób zapewniający drzewom, możliwość dalszego prawidłowego rozwoju i wzrostu. Dodatkowo sosna posiada system korzeniowy o konstrukcji palowej, który przez lata dostosował się do wymagań siedliska, w którym występuje.
Zgodnie z art. 83f ust. 15 ustawy wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w ust. 8, stanowi podstawę wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1; do zezwolenia nie stosuje się art. 84 ust. 1 ustawy.
Skarżąca, wnosząc w skierowanej do WSA skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 sierpnia 2022 r. oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r., zarzucając naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego:
a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na braku należytego ustalenia wszelkich istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności, mających wpływ na celu wyjaśnienie stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w którym zasadne byłoby uznanie w niniejszej sprawie nadrzędności interesu wnioskodawcy;
b) art. 7, w zw. z art. 77, art. 8 § 1 i art. 9 Kpa, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy;
c) art. 84, w zw. z art. 85 § 1 Kpa, polegające na braku powołania biegłego i dokonania oględzin zgłoszonego drzewa i wykonania dokumentacji fotograficznej przez pracownika organu I instancji, którego kompetencje oraz uprawnienia nie zostały przedstawione przez organ administracyjny, podczas gdy organ powinien powołać niezależnego biegłego, celem zbadania drzewa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
d) art. 86 Kpa, polegające na braku przesłuchania Skarżącej, pomimo iż fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostały w sposób kompleksowy wyjaśnione, co mogło mieć na wynik sprawy, w zakresie, w jakim organ administracyjny nie wziął pod uwagę zagrożenia dla osób i mienia wynikające z lokalizacji zgłoszonego drzewa;
e) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, podczas gdy należało decyzję uchylić w całości;
II. przepisów prawa materialnego:
f) art. 83f ust. 8 w zw. z art. 83f ust. 14 oraz art. 125 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody, poprzez odmowę zezwolenia na usunięcie drzewa mimo, iż wniosek uzasadniał troskę o zdrowie i życie ludzi oraz mienia;
g) art. 21 i 64 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., polegające na naruszeniu i ograniczeniu prawa własności poprzez uniemożliwienie wycięcia drzewa.
W ocenie Skarżącej organ administracyjny dopuścił się naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego, co miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.
Zdaniem Skarżącej organ administracyjny nie ustalił należycie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, mających wpływ na wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Decyzje organów administracyjnych z uwagi na naruszenia przepisów prawa procesowego nie zostały wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Organy nie dokonały prawidłowego wyważenia interesu społecznego oraz indywidualnego interesu strony z uwzględnieniem zasad słuszności i celowości.
Po pierwsze, zalecane przez organ systematyczne zabiegi pielęgnacyjne polegające na usuwaniu gałęzi w wymiarze nieprzekraczającym 30% korony drzewa, w ocenie Skarżącej - mimo ich czasochłonności oraz kosztowności, nie wpłyną na poprawę sytuacji zagrożenia opisanej w przedstawionej opinii budowlanej. Nie zmienią bowiem faktu, że to wielkie drzewo — wskutek bliskości fundamentów budynku, ma upośledzony system korzeniowy od strony budynku (brak długich korzeni bocznych i ukośnych), a tym samym — ma istotnie zaburzoną statykę, a więc — jest podatne na silne podmuchy wiatru. Ten aspekt został całkowicie pominięty przez organ. Jak również ten, że przy swoich rozmiarach, pień drzewa posiada znaczną masę — ok. 1 tony, i może stanowić istotne i realne zagrożenie w przypadku kiedy upadnie. Dalej Skarżąca zwróciła uwagę, że kolejna pominięta przez organ okoliczność, to fakt, że wskutek rozrostu pnia, w ostatnich latach drzewo to zniszczyło schody stanowiące główne wejście do budynku i nadal napiera na ich konstrukcję, tym samym działając destrukcyjnie na ścianę nośną budynku. Zaczyna również ograniczać otwarcie głównych drzwi wejściowych do budynku, do których prowadzą schody, co stanowi przecież istotny aspekt np. w przypadku konieczności ewakuacji na wypadek pożaru.
Ponadto zarzuciła, że stanowisko w zakresie ochrony fundamentów nie zostało kompleksowo wyjaśnione. Organ I instancji lakonicznie stwierdził, iż "istnieje wiele rozwiązań technicznych umożliwiających ewentualne prace przy fundamentach budynków lub przy samych budynkach, w sposób zapewniający drzewom, możliwość dalszo prawidłowego rozwoju, natomiast nie wskazał konkretnych przykładów takiego działania. Podobnie, jak w pierwszym przypadku, Skarżąca musiałaby ponieść dodatkowe nakłady finansowe. Zwróciła uwagę, że w przywołanej przez organy podstawie prawnej brak jest upoważnienia do nakładania na Skarżącą obowiązków związanych z pielęgnacja drzewa.
W ocenie Skarżącej zebrana w sprawie dokumentacja, w tym dokumentacja fotograficzna nie pokazuje w pełni skali zagrożenia, jakie powoduje lub może powodować w przyszłości sporne drzewo. Jak wynika bowiem z opinii budowlanej z 2 września 2022 r. - sporządzonej na zlecenie Skarżącej, ocena stanu technicznego budynku związanego z bezpośrednim sąsiedztwem sosny jest negatywna, albowiem stwierdzono liczne zagrożenia wynikające z faktu bezpośredniego posadowienia tak dużego drzewa przy budynku, takie jak między innymi: (i) nierównomierne osiadanie budynku w rejonie drzewca, (ii) pękniętą ścianę fundamentowy piwnicy w bezpośrednim sąsiedztwie drzewa oraz (iii) pękniętą rurę instalacji wody WT tym rejonie budynku. W treści opinii wynika ponadto, iż korzenie sosny w sposób istotny oddziaływają na konstrukcję budynku i powodują między innymi jego osuwanie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, iż mała odległość ścian i fundamentów budynku od drzewca (pień ok. 100 cm od ściany, ale niemal dotyka dachu) ma bezpośredni wpływ na możliwość prawidłowego rozrastania się systemu korzeniowego sosny. Wskazany przez organy administracyjne korzeń palowy, nie wzmocniony korzeniami bocznymi i ukośnymi, które nic mogą rozwinąć się z powodu ściany fundamentowej, nie jest dostatecznie odporny na działania wiatru - podczas niekorzystnego kierunku oraz silnego podmuchu, może spowodować przewrócenie się drzewa na dom na posesji obok.
Mając powyższe na uwadze, wskazania wymaga, iż argumentacja organów administracyjnych, jakoby "Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek innych dowodów wskakujących na nieprawidłowości niniejszego postępowania dowodowego i nie wykazała aby przedmiotowa sosna ograniczała jej użytkowania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem jest błędna. Pomijając fakt, iż organ nie przesłuchał Skarżącej w trybie art. 86 Kpa, to uzasadnienie powyższego stanowiska jest nielogiczne i oderwane od powagi sytuacji. Można odnieść wrażenie, iż organy administracyjne nie wzięły pod uwagę, iż budynek znajdujący się w pobliżu sosny stanowi centrum życia nie tylko Skarżącej, ale również innych osób — członków rodziny w nim przebywających. Całość drzewa nie tylko oddziałuje w sposób rzeczywisty na dolną część budynku (fundamenty), stanowiąc istotne zagrożenie ich erozji, ale również oddziałuje w sposób hipotetyczny na górną jego część, (dach, okna). Już poczynione przez drzewo dotychczas szkody w budynku Skarżącej, to zniszczony murek schodów wejściowych, który dodatkowo — popychany przez rozrastający się pień, napiera na ściany budynku — zagrażając ich uszkodzeniem.
Z opinii wynika również degradacja systemu korzeniowego sosny od strony fundamentu budynku, wpływa na zagrożenie wywrócenia się drzewa przy niekorzystnych warunkach wiatrowych, które w ostatnich latach często nawiedzają [...]. Z uwagi na wielkość i ciężar drzewa, zagrożenie wyrządzenia przez nie szkód materialnych czy nawet — zagrożenia życia ludzkiego, jest znaczne. W przypadku wyrządzenia szkody w mieniu osób trzecich (zagrożony budynek na sąsiedniej posesji), Skarżącej — jako posiadaczowi posesji grozi odpowiedzialność odszkodowawcza. Stawia to pod znakiem zapytania, czy organ właściwie wyważył w tej sprawie interes strony, stojący w jego mniemaniu w sprzeczności z interesem publicznym, jakim jest potrzeba ochrony przyrody.
Skarżąca dodał, że jej nieruchomość jest silnie zadrzewiona i pełna zieleni, a zatem ewentualne usunięcie spornego drzewa nie spowoduje znaczących szkód w naturze. Co więcej Skarżąca deklarowała możliwość zasadzenia w zamian innych drzew. Przedmiotowe drzewo rosło już na terenie posesji, kiedy Skarżąca zakupiła nieruchomość 27 lat temu i do tej pory - dokąd to było możliwe, Skarżąca je zachowała. Obecnie jednak — po intensywnym wzroście drzewa - generowane przez nie zagrożenia — zarówno dla mienia Skarżącej (zagrożenie uszkodzenia fundamentów i ścian domu), jak i potencjalne niebezpieczeństwo dla osób trzecich (zagrożenie upadku na sąsiedni budynek), przemawiają jednoznacznie za jego usunięciem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poddano rozstrzygnięcie wnoszące sprzeciw wobec zamiaru usunięcia 1 sosny pospolitej o obwodzie pnia na wysokości 130 cm, wynoszącym 144 cm z nieruchomości zlokalizowanej w [...].
Kolegium w niniejszej sprawie kompleksowo przedstawiło uwarunkowania prawne, stąd Sąd skoncentruje się na regulacjach najistotniejszych.
Kontrolując skarżoną decyzję Sąd dopatrzył się istotnego naruszenia art. 107 § 3, w zw. z art. 6, art. 8 i art. 11 Kpa.
Wyjaśnić trzeba, że przy działaniu w ramach uznania administracyjnego - a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, na co wskazuje użyte w omawianym przepisie sformułowanie "organ może wnieść sprzeciw" - organ administracji ma prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, jednakże pod warunkiem, iż spełnione zostały przesłanki do wniesienia sprzeciwu. W utrwalonym orzecznictwie wskazuje się, że "sądowa kontrola prawidłowości decyzji administracyjnych wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a także czy organ właściwie wykorzystał przysługujące mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcia takie nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 127/21; wyrok WSA w Krakowie z 6 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Kr 1027/21, CBOSA). Jednocześnie trzeba zauważyć, że ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie żadnych pojęć nieoznaczonych, których wykładnia determinowałaby sposób załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ wydaje decyzję kierując się aksjologią wyrażoną w ustawie i w zasadach demokratycznego państwa prawnego. Wartościami, które są tu brane pod uwagę jest zatem ochrona przyrody, a także ochrona zdrowia i życia ludzkiego, bezpieczeństwa korzystania własnej nieruchomości (tak wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2019 r. sygn. II SA/Kr 1502/18). Istotne jest przy czym, aby organy administracji publicznej rozstrzygały sprawy mając pełne rozeznanie stanu faktycznego w sprawie. Odwołując się do wykładni systemowej (tj. innych przepisów pozwalających na usunięcia drzewa Sąd zwraca uwagę, że niejednokrotnie usunięcie drzew jest konieczne np. ze względu na zły stan fitosanitarny, zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, realizację inwestycji).
Okoliczności sprawy, szczególnie mieszczące się w zakresie przesłanek usunięcia drzewa powinny być wyjaśnione, aby zobrazować elementy stanu faktycznego sprawy, umożliwiając prawidłową subsumpcję.
Zasadnie - w perspektywie okoliczności faktycznych – Skarżąca argumentowała, iż postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym toczy się przede wszystkim z inicjatywy organu, bowiem zgodnie z poglądami doktryny jest on gospodarzem postępowania dowodowego.
Tryb gromadzenia materiału dowodowego (art. 77 Kpa), inicjatywę stron w tym zakresie (art. 78 Kpa), sposób prowadzenia postępowania (art. 8 K.p.a.), a przed wszystkim uniemożliwia osiągnięcie celu postępowania, jakim jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy. Zgodnie z powołanym art. 7 Kpa organ zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dyrektywą umożliwiającą osiągniecie powyższego celu jest art. 77 § 1 Kpa wskazujący, że organ winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 Kpa). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 Kpa, art. 75 Kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Z kolei zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w jego toku, co oznacza, że na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona na siebie określone skutki prawne (wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2007 r., sygn. IV SA/Wa 1223/07, CBOSA). Strona w toku postępowania obowiązki w tym zakresie wykonała.
W ocenie Sądu nie jest prawidłowa argumenacja SKO, że Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek innych dowodów wskazujących na nieprawidłowości niniejszego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie i nie wykazała aby przedmiotowa sosna o obwodzie pnia 144 cm, która rośnie w bliskiej odległości od budynku mieszkalnego (15 cm) ograniczała jej użytkowania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Organ nie odniósł się do znaczących dla sprawy aspektów mających wpływ na jej wynik, w postaci: bardzo bliskiej odległości drzewa od domu, powodującej zagrożenie dla tego budynku, zarówno z uwagi na rozrost systemu korzeniowego i podważenie fundamentów, jak i ze względu na możliwość jego przewrócenia się. Organ podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że drzewo znajduje się w "niewielkiej odległości" od budynku mieszkalnego, tymczasem formuła ta nie sugeruje, że drzewo znajdujące się w odległości 15 centymetrów od budynku praktycznie weń wrasta.
W ocenie Sądu organ popełnił również interpretacyjny, z uwagi na niemające oparcia w przepisach twierdzenie, że uszkadzanie schodów czy zagrożenie przewróceniem się nie stanowi przesłanki do wydania zgody na usunięcie drzewa, chociaż konstrukcja sprzeciwu, o którym jest mowa w art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b ustawy oparta jest na instytucji uznania administracyjnego, a wniosek ten wynika ze sformułowania "organ może wnieść sprzeciw". Organ nie odzwierciedlił w aspekcie stwarzającej zagrożenie nadmiernej bliskości drzewa w stosunku do budynku, w jaki sposób zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania, co nie znajduje normatywnego potwierdzenia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, wskutek naruszenia art. 107 § 3 Kpa i nie czyni zadość wykładni art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b ustawy. Nadto sam fakt zachowanej żywotności drzewa nie oznacza konieczności złożenia sprzeciwu. Ważenie wartości w postaci ochrony środowiska w opozycji do zagrożenia bezpieczeństwa nie oznacza, że organ powinien bez rzeczywistego odniesienia się do stanu faktycznego sprawy a priori dać pierwszeństwo ochronie środowiska, pomijając pewien automatyzm przyznania takiego prymatu wobec istnienia zagrożenia przewróceniem się drzewa.
Organ nie odniósł się do opinii budowlanej z 2 września 2022 r., sporządzonej na zlecenie Skarżącej (teczka 1/2 akt administracyjnych sprawy), z której wynika potrzeba usunięcia spornego drzewa. Z tego względu Sąd kwestionuje, jako co najmniej przedwczesną, ocenę organu, że zagrożenie nie jest realne, lecz hipotetyczne.
Wskazane powyżej okoliczności prowadzą do konstatacji, że organy administracji publicznej nie dokonały prawidłowej oceny prawnej, co podważa słuszność ich wniosków. W ocenie Sądu organy nie miały podstaw do wniesienia sprzeciwu.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji naruszyło powyższe przepisy prawa materialnego, jak również naruszenia tych przepisów dopuścił się organ I instancji. Dlatego dla końcowego załatwienia sprawy zasadnym było uchylenie decyzji organów obu instancji.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Koszty postępowania obejmowały wpis od skargi w wysokości 200 (dwieście) złotych, ustalony w oparciu o § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.), kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczona w wysokości 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i dokona ponownej oceny prawnej stanu faktycznego, zgodnie ze przedstawionymi wyżej wskazaniami, w tym uwzględnieniem, że nadmierna bliskość drzewa stwarza zagrożenie, obalając tym samym podstawy do wniesienia sprzeciwu.